orale XVII Leg XVI Leg XV Leg XIV Leg.
3.3 L’ammissibilità dei documenti di sindacato ispettivo: il parere della Giunta per il Regolamento del 3 agosto
La presentazione di interpellanze e interrogazioni è soggetta al vaglio di ammissibilità insindacabile del Presidente della Camera che, così come per gli altri atti parlamentari, può negarne l’accettazione e lo svolgimento se “formulati con frasi sconvenienti, o siano relativi ad argomenti affatto estranei all’oggetto della discussione” secondo quanto disposto dell’art. 89 del Regolamento. A tali disposizioni rimanda esplicitamente l’art. 139, co. 1 del Regolamento, in apertura del Capo XXXI recante “Diposizioni comuni a mozioni, interpellanze e interrogazioni”.
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La prassi e soprattutto un’articolata serie di interventi interpretativi della Presidenza della Camera, costituiti per lo più da lettere e circolari219, hanno consentito il consolidamento di indirizzi per l’applicazione delle regole di ammissibilità dei documenti di sindacato ispettivo, al fine di contrastare la tendenza crescente ad un utilizzo “stravagante” e in alcuni casi all’abuso di tali strumenti220. Con la circolare del 21
febbraio 1996 la Presidenza ha tentato, con buon profitto, di sistematizzare le norme interpretative ed integrative generando dei veri e propri criteri per l’ammissibilità degli atti di sindacato ispettivo221. In particolare, oltre a ribadire l’inammissibilità di atti o di parte di essi che, esulando dalla finalità conoscitiva-ispettiva, contengono giudizi del presentatore, affermazioni volte a promuovere un determinato indirizzo politico, domande retoriche o domande ulteriori rispetto al quesito, nonché l’inammissibilità di quei documenti che contengono “espressioni non consone alla dignità del Parlamento”, la circolare si preoccupa di precisare i confini della fattispecie della inammissibilità dei quesiti non rientranti nella competenza del Governo. Viene così individuato un elenco di materie che in quanto estranee alla responsabilità dell’esecutivo non possono costituire l’oggetto di tali atti parlamentari: atti, comportamenti, dichiarazioni della Presidenza e degli organi della Camera e dei suoi membri; atti o comportamenti di organi costituzionali diversi dal Governo (con l’esclusione degli atti solo formalmente riconducibili alla responsabilità del Presidente della Repubblica e nella sostanza imputabili al Governo); attività della magistratura, se non per gli aspetti organizzativi di competenza del Ministro della Giustizia; attività di regioni ed enti locali non sottoposte al controllo del Governo;
219 La circolare del 20 ottobre 1964 (sul fenomeno della pubblicazione a mezzo stampa degli atti prima
della formale presentazione); la circolare del 22 novembre 1968 (sulla presenza di “frasi sconvenienti” nella redazione degli atti); la lettera del 19 dicembre 1973 (sull’inammissibilità dei quesiti su atti degli enti locali non sottoposti a controllo dello stato); la circolare del 26 luglio 1976 (sul contenuto tipico dei diversi strumenti di sindacato ispettivo); la circolare del 10 gennaio 1980 (sull’inammissibilità degli atti contenenti imputazioni di ordine personale o significati oltraggiosi e diffamatori); la circolare del 15 gennaio 1980 (sulle attribuzioni presidenziali circa l’ammissibilità); la lettera del 13 febbraio 1981 (sull’inammissibilità dei quesiti riguardanti gli interna corporis acta delle Camere); la lettera dell’11 luglio 1981 (sull’esclusività del potere presidenziale in ordine alla valutazione di ammissibilità); la lettera del 2 dicembre 1986 (sul concetto di estraneità dell’argomento come causa di inammissibilità); la lettera del 15 marzo 1990 (sull’inammissibilità degli atti di sindacato concernenti l’operato della magistratura).
220 Gli interventi della Presidenza per disciplinare più dettagliatamente i criteri di ammissibilità degli atti di
sindacato ispettivo rispondono all’esigenza di “ricondurre nel solco tradizionale l’esercizio di una funzione
che ha preso strade particolari” A. De ANTONIIS, Il sindacato ispettivo alla luce delle più recenti vicende
parlamentari, op. cit.
221 Per una analisi approfondita dei contenuti della circolare del 21 febbraio 1996 v. C. LOMAGLIO, Il
sindacato ispettivo tra prassi applicative, riforma regolamentare e diritto comparato, in Il Parlamento della Repubblica: organi, procedure, apparati, Roma, 1998, p. 352-356.
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atti di organi di rilievo costituzionale, autorità indipendenti, società ed enti dotati di particolare autonomia, se non nei limiti delle competenze del Governo stabilite dalla legge; atti o comportamenti dei membri del Governo antecedenti l’assunzione della carica o non influenti sul suo esercizio.
La circolare si fa carico infine di fornire ulteriori indicazioni di carattere prevalentemente redazionale e procedurale circa la presentazione e lo svolgimento degli atti di sindacato ispettivo. Ed è proprio su questi aspetti che nel corso della XVII Legislatura la Giunta per il Regolamento ritiene opportuno tornare, su sollecitazione della Conferenza dei Capigruppo del 1 ottobre 2015, esprimendo all’unanimità dei presenti nella seduta del 3 agosto 2016 un proprio parere “ulteriormente specificativo delle modalità applicative delle norme del Regolamento in materia di ammissibilità di documenti del sindacato ispettivo”. La questione viene sottoposta all’attenzione della Giunta per le difficoltà derivanti dalla ristrettezza dei tempi a disposizione degli uffici della Camera e del Governo nel dover svolgere l’istruttoria sui testi delle interpellanze urgenti che, ai sensi dell’art. 138-bis del Regolamento della Camera222, devono essere
presentate entro la seduta del martedì (anche nella tarda serata) per potersi svolgere nella stessa settimana, per prassi nella seduta postmeridiana di giovedì o più frequentemente in quella antimeridiana di venerdì223. Tuttavia la proposta di anticipare al martedì pomeriggio il termine per il deposito di tali atti non trova sufficiente consenso in Conferenza dei Capigruppo, e la discussione circa le possibili soluzioni alternative viene demandata alla Giunta per il Regolamento per una riflessione più complessiva. L’esito delle quattro sedute di discussione va ben oltre l’obiettivo iniziale. Infatti il parere, muovendo dall’intenzione di riconoscere la centralità del quesito come elemento fondante l’atto ispettivo, e dalla considerazione che premesse e motivazioni costituiscono parti accessorie ed eventuali, stabilisce per tutti gli atti di sindacato “parametri per il contenimento della complessiva lunghezza dell’atto”224 che se non rispettati possono
condurre alla dichiarazione di inammissibilità dell’atto stesso: mille parole per le interpellanze urgenti ex art. 138-bis (per le quali viene fissato il termine di presentazione alle 18 del martedì precedente la loro trattazione)225, ottocento per le altre interpellanze,
222 Tale articolo è stato inserito con la riforma del 24 settembre 1997.
223 La previsione che lo svolgimento delle interpellanze urgenti si effettui “di norma in ciascuna settimana
nella seduta del giovedì mattina” operata dall’art. 138-bis, co. 2 R.C., è nella prassi stabilmente disattesa.
224 Parere della Giunta per il Regolamento del 3 agosto 2016. 225 Ibidem al punto 7.
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quattrocento per le interrogazioni a risposta immediata (per le quali si ribadisce l’unicità formale e sostanziale della domanda in esse contenuto)226 e seicento per le altre tipologie di interrogazioni. Nel caso in cui il limite venga superato in misura contenuta (pari o inferiore a un quarto) la pubblicazione è sospesa in attesa dell’accertamento, se invece la violazione è superiore “la Presidenza dichiara comunque l’inammissibilità dell’atto”227. Infine con il parere si stabilisce che gli atti debbano essere presentati in formato digitale per consentire l’immediata verifica del rispetto del numero massimo di parole consentite228, e che sul sito internet della Camera vengano pubblicati ogni bimestre “le percentuali di risposta del Governo agli atti di sindacato ispettivo, distinte per Ministero e per tipologia di atto”229.
L’impatto che la nuova disciplina contenuta nel parere sarà in grado di produrre230, in
particolare sull’efficacia complessiva della funzione parlamentare di controllo, potrà essere valutato solo dopo un periodo sufficientemente duraturo di sperimentazione, ma ciò non impedisce di riflettere su alcuni elementi che appaiono significativi.
La prima valutazione riguarda lo strumento utilizzato: un parere formale della Giunta per il Regolamento e non, come in passato, una circolare presidenziale, per intervenire su di una materia, l’ammissibilità degli atti ispettivi, disciplinata da disposizioni regolamentari per certi aspetti anche dettagliate ma che lasciano un considerevole spazio applicativo, e quindi integrativo della stessa disciplina, alla prassi. Ad una analisi attenta il parere interviene su più fronti: riconosce le prassi applicative esistenti e i precedenti indirizzi interpretativi rafforzandone il fondamento231, e allo stesso tempo integra le previsioni regolamentari con l’introduzione di criteri di ammissibilità, estranei persino alla prassi, e di alcune disposizioni meramente procedurali (relative alla presentazione in
226 Ibidem al punto 6. In questo caso il parere conferma l’indirizzo interpretativo già specificato dalla
circolare del 21 febbraio 1996 in relazione alle disposizioni di cui agli artt. 135-bis, co. 3 e 135-ter, co. 3 R.C., le quali affermano che le interrogazioni a risposta immediata “debbono consistere in una sola
domanda”.
227 Ibidem al punto 4.
228 Ibidem al punto 5, nel quale viene specificato che in caso di presentazione dell’atto in formato cartaceo
la pubblicazione dello stesso è sospesa fino alla presentazione in formato elettronico, “salvo che non sia
immediatamente verificabile icto oculi il rispetto dei limiti cui al punto 2”.
229 Ibidem al punto 8, pubblicazione che peraltro già avviene anche se in forma meno dettagliata e frequente. 230 L’entrata in vigore della “nuova disciplina”, così viene qualificata dallo stesso parere, decorre dal 1
ottobre 2016, con l’eccezione della previsione del termine anticipato di presentazione delle interpellanze urgenti che si applica dal mese di settembre 2016.
231 Lo stesso parere al punto 1 recita “Fermo restando gli altri criteri di ammissibilità previsti dalle norme
vigenti e le relative prassi applicative” e in premessa “vista la circolare del Presidente della Camera dei deputati del 21 febbraio 1996”.
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formato digitale degli atti e al termine delle ore 18 del martedì per il deposito delle interpellanze urgenti).
La portata innovativa è considerevole e senza dubbio la deliberazione della Giunta del Regolamento, peraltro avvenuta all’unanimità, integrando così, anche se nell’ambito di un collegio ristretto, il principio nemine contra dicente, offre maggiori garanzie rispetto ad un atto adottato autorevolmente ma unilateralmente dalla Presidenza.
La seconda considerazione attiene invece al rilievo che assume l’introduzione di un principio così innovativo, quello della determinazione di un limite alla lunghezza dell’atto di sindacato ispettivo, nella disciplina dell’ammissibilità degli atti di sindacato ispettivo e più in generale degli atti parlamentari. I riferimenti comparatistici richiamati dalle premesse contenute nello stesso parere e noti alla dottrina232 non consentono tuttavia di trascurare il fatto che l’ordinamento parlamentare italiano non conosca l’istituto del “contingentamento delle parole” per gli atti scritti, come invece avviene per il “contingentamento dei tempi” per gli interventi. Sebbene si possa rintracciare coerenza tra i nuovi criteri di ammissibilità degli atti ispettivi con gli indirizzi interpretativi esistenti233 e con la ratio della disciplina regolamentare, che, ad esempio per ciò che
concerne le interrogazioni a risposta immediata, fa esplicito riferimento alla formulazione concisa degli atti (135-bis, co. 3 e 135-ter, co. 3 R.C.), per una simile innovazione normativa sarebbe forse stato più opportuno percorrere la via della modifica regolamentare.