L’attività legislativa nella XVII Legislatura: un quadro di sintes

Per poter procedere all’esame puntuale delle prassi più rilevanti riguardo ai procedimenti legislativi occorre, in apertura del presente capitolo, ricostruire un quadro di sintesi complessivo dell’attività legislativa nei primi 42 mesi della XVII Legislatura a partire dai dati e dalle tendenze rilevate dal prezioso lavoro dell’Osservatorio sulla legislazione della Camera dei deputati263. L’analisi delle modalità e della frequenza con cui si fa ricorso ai diversi strumenti legislativi consente di contestualizzare i procedimenti parlamentari all’interno di una cornice rappresentativa delle politiche legislative poste in essere nel periodo in esame. Partendo da una valutazione quantitativa degli strumenti di produzione normativa si ricava un numero complessivo di atti normativi di rango primario adottati pari a 517 così suddivisi: 248 leggi (pari al 48,0%), 81 decreti-legge (pari al 15,7%), 164 decreti legislativi (pari al 31,7%) e 24 regolamenti di delegificazione (pari al 4,6%). La legge come fonte primaria per eccellenza mantiene una posizione di prevalenza rispetto agli atti ad essa equiparati ma, al tempo stesso, assai relativizzata dalla lettura della tabella che distingue per tipologia l’insieme delle leggi approvate.

Tab.1 Leggi approvate per tipologia nella XVII Legislatura (al 15 settembre 2016)

Valore assoluto Percentuale sul

totale Media mensile

Leggi costituzionali 1 0,4% 0,02 Leggi di conversione d.l. 68 27,4% 1,62 Leggi di bilancio e collegate 17 6,9% 0,4 Leggi di ratifica trattati internazionali 99 39,9% 2,36

263_{OSSERVATORIO SULLA LEGISLAZIONE, Rapporto 2015-2016 sulla legislazione tra Stato, Regioni e}

Unione europea, Tomo II, Capitolo V, Dati e tendenze della legislazione statale, Camera dei deputati,

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Leggi europee 8 3,2% 0,19

Altre leggi ordinarie 55 22,2% 1,31

Totale 248 100,0% 5,16

Come si può notare le leggi di conversione dei decreti-legge e legge di ratifica dei trattati internazionali rappresentano nel complesso oltre i due terzi delle leggi approvate dalle Camere. Se poi si considerano, da un lato, le leggi di bilancio e quelle collegate alla manovra di bilancio (queste ultime assumono un crescente rilievo che non va trascurato) e, dall’altro, le leggi europee e di delegazione europea, lo spazio per le altre “leggi ordinarie” si rivela assai ristretto. Si deve inoltre considerare che ben 17 delle 55 leggi ordinarie approvate contengono disposizioni di delega al Governo (per un totale di 73 deleghe conferite attraverso questo strumento). La conseguenza diretta di questa composizione dell’insieme delle leggi approvate si riverbera nella netta prevalenza dell’iniziativa governativa (200 leggi pari al 80,65%)264 _{rispetto alle altre previste dall’art.}

71 della Costituzione: 45 leggi di iniziativa parlamentare (pari al 18,2%), 2 leggi di iniziativa mista, ovvero risultanti dalla predisposizione di un testo unificato da progetti di legge di diversa iniziativa (pari allo 0,8%), una sola legge di iniziativa regionale (pari allo 0,4%).

In questa sede, si può tentare solo per sommi capi di mettere in relazione le diverse tipologie di legge (o di atti aventi forza di legge) a specifiche funzioni di politica legislativa. Tale riflessione infatti richiederebbe una ben più approfondita analisi qualitativa degli strumenti normativi capace di segnalare corrispondenza tra forma e contenuti degli atti normativi primari.

Tuttavia, anche attraverso un’analisi macroscopica non sfuggono alcune evidenze significative. Prima di tutto è bene ricordare come la legge costituzionale approvata dalle Camere e respinta con il referendum costituzionale del 4 dicembre 2016 abbia profondamente contraddistinto l’attività normativa del Parlamento per tutto il periodo esaminato. Non a caso buona parte della legislazione ordinaria è stata orientata ad

264 _{Non si riscontrano particolari scostamenti dalle rilevazioni relative alle legislature precedenti le quali}

segnano la stessa tendenza ad una netta prevalenza dell’iniziativa governativa rispetto alle leggi approvate: XIII Legislatura (76%), XIV Legislatura (78%), XV Legislatura (89%), XVI Legislatura (78%).

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accompagnare e, in alcuni casi, ad anticipare, il progetto riformatore in campo istituzionale: si pensi ad esempio alla legge sulle città metropolitane, le province, le unioni e fusioni dei comuni, alla legge sul finanziamento pubblico ai partiti, alla legge elettorale265. Il ricorso alla decretazione d’urgenza è stato giustificato per far fronte non solo alla gestione delle emergenze dovute a ripetute calamità naturali ma anche per affrontare, con interventi ripetuti, questioni dal forte impatto economico-sociale come la “crisi” del sistema bancario, la vicenda dell’ILVA di Taranto o ancora in materia previdenziale la salvaguardia dei c.d. “esodati”266_{. Viene invece preferito lo strumento}

della legge delega per approcciare riforme di sistema come avvenuto per il mercato del lavoro, gli ammortizzatori sociali e le politiche attive del lavoro (deleghe contenute nel c.d. “Jobs Act”), per la riorganizzazione della scuola, per la riorganizzazione della pubblica amministrazione e per il sistema fiscale, e per il recepimento della normativa dell’Unione europea attraverso la legge di delegazione europea.

Infine per quanto attiene la legge di stabilità, la caratura strategica che dovrebbe caratterizzare tale atto è stata spesso messa in secondo piano dalla tendenza ad allargare in più direzioni il campo d’azione attraverso interventi settoriali e di natura provvedimentale. La prima applicazione, avvenuta nella sessione 2016 (peraltro in presenza di un governo “pre-dimissionario”267_{), della nuova procedura prevista per}

l’approvazione di un unico documento, la legge di bilancio, comprensivo della parte di “manovra finanziaria” prima contenuta nella legge di stabilità, non consente una valutazione validata dalla prassi dell’impatto di tale innovazione procedurale.

265 _{Stando alle rilevazioni dell’Osservatorio sulla legislazione il macrosettore dell’ordinamento istituzionale}

comprenderebbe il 65% del totale delle leggi approvate ma si deve considerare che in esso vengono computate anche le leggi di ratifica dei trattati internazionali.

266 _{Il rapporto dell’Osservatorio sulla legislazione parla non a caso di “vere e proprie catene di decreti-}

legge” proprio con riferimento ai ripetuti interventi d’urgenza sul medesimo settore.

267 _{A seguito dell’esito del referendum costituzionale del 4 dicembre 2016 il Presidente del Consiglio Renzi}

ha ritenuto di rassegnare le dimissioni il giorno seguente, ma come si può leggere dalla nota resa pubblica dal Quirinale: “Il Presidente della Repubblica, considerata la necessità di completare l'iter parlamentare

di approvazione della legge di bilancio onde scongiurare i rischi di esercizio provvisorio, ha chiesto al Presidente del Consiglio di soprassedere alle dimissioni per presentarle al compimento di tale adempimento”. Per questo al momento dell’approvazione della legge di bilancio (avvenuta nei giorni seguenti) il Governo poteva considerarsi “pre-dimissionario”.

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