2. Iter Legis del Governo
2.2 Procedimento
2.2.6 Approvazione preliminare e coordinamento interistituzionale
Come accennato l’approvazione da parte del Consiglio dei Ministri può avere valore anche preliminare, con la funzione di attestare l’avvenuto svolgimento di un primo coordinamento interno necessario affinché gli organi chiamati ad esprimere un parere sullo
171In questa fase è ipotizzabile anche una collaborazione, assolutamente informale e fuori dal sistema, tra le strutture del
DAGL e la Presidenza della Repubblica. Tale collaborazione è tuttavia non verificabile o documentabile. L'unico dato che emerge è il trascorrere mediamente di diversi giorni tra l'approvazione in Consiglio dei Ministri e l'ufficiale trasmissione al Capo dello Stato per l'emanazione. Più di una volta il Presidente Napolitano ha invitato il Governo a trasmettere formalmente il testo di decreti legge di cui si è informati tramite il «comunicato relativo ai lavori del consiglio» previsto dall'articolo 8 DPCM 10 novembre 1993. Sul dilatarsi dei tempi tra approvazione in CDM e presentazione alle camere vedi E.LONGO, Dossier di approfondimento. Dati e tendenze dell’attività normativa del Governo nel primo anno della XVII legislatura, in Osservatorio sulle fonti (sito internet)
172 C. Z
UCCHELLI, Il ruolo del Dipartimento degli affari giuridici e legislativi in L’analisi di impatto della
regolamentazione (AIR) e l'analisi tecnico-normativa (ATN) nell'attività normativa del Governo (a cura di E. Catelani ed
E. Rossi) Milano, 2003, p. 32 ritiene invece che la libertà di gestire e disporre dell’ordine del giorno sia un potere «immanente» di chi presiede un organo collegiale e che l’inscrizione di un “fuori sacco” all’ordine del giorno del Consiglio dei Ministri, o la decisione di diramare un provvedimento privo di concerto, siano ammessi dalla posizione di Capo e responsabile ultimo della politica del Governo.
47 schema di atto siano effettivamente in grado di conoscerne il contenuto definitivo173. Ove siano obbligatori più pareri da parte di Camere, Consiglio di Stato o Conferenza Stato Regioni deve essere seguito l'ordine previsto dalla direttiva del 2009 che pone come cronologicamente antecedente la Conferenza Stato Regioni seguita dal Consiglio di Stato ed infine Camere. Una volta ottenuti i pareri, o decorso il termine per l'assunzione di questi, il Consiglio dei Ministri può adottare lo schema di provvedimento in via definitiva accogliendo o meno le questioni rilevate nel parere.
Il DAGL, in caso di incidenza sugli interessi delle regioni degli enti locali, richiede i pareri delle conferenze174 certificando la conformità del testo trasmesso con quello approvato e dando atto della posizione del Governo sul provvedimento. Alla Conferenza Stato Regioni è richiesta un'attività di consulenza generale che di per sé non ha un oggetto prestabilito ma di solito pone l'attenzione sui temi del riparto di competenze normative e sulle conseguenze che la proposta comporta per gli ordinamenti regionali175. Nei casi di urgenza il Presidente del Consiglio può dichiarare di non procedere alla consultazione preventiva e le Conferenze sono consultate successivamente con la conseguenza che il Governo dovrà tenere conto dei pareri in sede di esame parlamentare dei provvedimenti176. La Conferenza, a seguito di un confronto istruttorio svoltosi in riunioni tecniche cui prendono parte funzionari delle Regioni individuati dai Presidenti e funzionari del DAGL o del ministero proponente, esprime un parere di natura consultiva. Il Governo rimane unico responsabile dell'atto adottato. Qualora la legge preveda che un atto normativo sia adottato a seguito di intese assunte nelle Conferenze, in caso di mancato raggiungimento dell’intesa medesima entro 30 giorni dalla prima seduta della Conferenza in cui il provvedimento è posto all’ordine del giorno, la questione è rimessa al Consiglio dei Ministri che decide con deliberazione motivata. La Conferenza ha un ufficio di segreteria all'interno del Segretariato generale della Presidenza del Consiglio. Tale ufficio opera alle dirette dipendenze e secondo gli indirizzi del Presidente della Conferenza177, che è il Presidente del Consiglio; egli ha dunque il potere di convocarla e di definirne l'ordine del giorno.
173 Sul tema, per tutti, E.FRONTONI, Pareri ed intese nella formazione del Decreto legislativo, Napoli, 2012
che affronta criticandolo il tema degli interventi autonomi (non oggetto di parere) successivi all’approvazione preliminare rilevando come queste modifiche comportano di fatto l’introduzione di contenuti normativi che sfuggono all’oggetto del parere e per questo richiederebbero un nuovo passaggio consultivo.
174 Ai sensi del d.lgs. 281 del 1997 sono sottoposti al parere della Conferenza Stato-Regioni tutti gli schemi di disegno di
legge nelle materie di competenza regionale, nonché lo schema annuale di legge comunitaria e, nei casi di chiamata in sussidiarietà in base alle condizioni dettate dalla sent. C.cost. 303/2003.
175 G.CARPANI, I pareri della Conferenza Stato-Regioni per l’esercizio dell’attività normativa del Governo, in L’analisi
d’impatto della regolamentazione e l’analisi tecnico-normativa nell’attività normativa del Governo, Milano 2003.
176 Art. 2 comma 5, d.lgs. 281 del 1997 177 Art. 10, comm 2, d.lgs.281 del 1997.
Nei casi previsti dalla legge il DAGL invia lo schema di decreto legislativo o di regolamento approvato dal Consiglio dei Ministri alla sezione consultiva del Consiglio di Stato, istituita per effetto della legge n. 127 del 1997, per l'esame degli schemi di atti normativi. Il parere del Consiglio di Stato e' sempre reso in adunanza generale per gli schemi di atti di rango primario e la sezione si esprime nel termine fissato dalla legge in forza della quale è reso. È possibile che, ove si tratti di provvedimenti normativi di rango secondario, l’amministrazione proponente, d’intesa con il DAGL, ed acquisito il consenso formale delle amministrazioni interessate, proceda a richiedere il parere prescindendo dall’approvazione preliminare del Consiglio dei Ministri. Tale procedura semplificata non è adottata nei casi in cui, sui medesimi provvedimenti, sia necessaria anche l’acquisizione del parere delle Commissioni parlamentari.
Nei casi previsti dalla legge gli schemi di Regolamento e di Decreto legislativo approvati dal Consiglio dei Ministri in via preliminare sono inviati alle Camere per l’espressione del parere da parte delle commissioni o di una commissione bicamerale istituita ad hoc. Il DAGL svolge in questo caso solo una verifica di conformità con il testo deliberato e verifica che il testo sia corredato di tutti i pareri già espressi; il Dipartimento per i rapporti con il Parlamento si occupa invece di richiedere ai presidenti di assemblea l'assegnazione alle commissioni competenti secondo i rispettivi regolamenti. Il parere sugli schemi di atti normativi inerisce allo svolgimento del rapporto di fiducia che lega Governo e Parlamento costituendo un momento di verifica volto a favorire la trasparenza del processo decisionale Governativo, senza tuttavia determinare una codeterminazione in merito alle scelte politiche178. Nella storia repubblicana si sono susseguiti una serie di diversi modelli di parere parlamentare179; tuttavia la tipologia più diffusa è il parere di natura non vincolante che deve essere motivato in merito alla valutazione del rispetto dei criteri di delegificazione e dei principi e criteri della delega senza tuttavia entrare nel merito della decisione politica attuata.
Per quanto riguarda la procedura per l’espressione dei pareri sugli schemi di decreti legislativi e di regolamenti, Camera e Senato disciplinano la materia rispettivamente agli artt. 96-ter (R.C.) e139 bis (R.S.) 180. L’art. 96 ter R.C., inserito per effetto della riforma del
178 F.P
ATRONI GRIFFI, «La fabbrica delle leggi» e la qualità della normazione in Italia in Diritto amministrativo 1/2000, p. 118; N.LUPO, Il parere parlamentare, in Rassegna parlamentare 2001, p. 980.
179 Per una completa ricostruzione storica si vedano N.L
UPO, Il parere parlamentare, in Rassegna parlamentare 2001, p. 980 e ss; S.LABRIOLA, Il parlamento repubblicano (1948-1998), Milano, 1999.
180 N.LUPO, La nuova disciplina del parere sugli atti normativi del Governo nel regolamento della Camera e
le sue possibili conseguenze sul sindacato giurisdizionale, in I rapporti tra Parlamento e Governo attraverso le fonti del diritto. La prospettiva della Giurisprudenza Costituzionale (a cura di Cocozza, Staiano), Torino,
49 1999, prevede che ove ne sia fatta richiesta da almeno un quinto dei suoi componenti, la Commissione alla quale sono stati assegnati gli schemi li trasmetta al Comitato per la Legislazione, affinché esso li esamini. Il termine assegnato alla Commissione per esprimere il proprio parere, ove non sia stabilito dalla legge a norma della quale è richiesto, è stabilito d’intesa tra i due Presidenti sulla base di un accertamento delle circostanze. È possibile che sullo stesso schema il parere venga richiesto due volte; è il caso in cui il Governo, sulla base dei pareri espressi, ritrasmetta i testi legislativi agli organi parlamentari con le proprie osservazioni e le eventuali modificazioni.
La direttiva 26 febbraio 2009 ribadisce che tutti i pareri formalmente acquisiti devono essere espressamente indicati nelle premesse del provvedimento nelle quali, nei casi di maggior rilevanza e per pareri obbligatori, andranno anche indicati i motivi del mancato adeguamento del testo alle osservazioni formulate dagli organi consultivi.