Il ruolo del DAGL nella programmazione degli interventi normativi

E’ stato osservato fin qui che per il corretto svolgimento delle attività di istruttoria è necessaria una riserva di tempi di analisi che può essere garantita solo da un seria programmazione degli interventi normativi effetto di una preventiva definizione, nelle priorità e nei contenuti, dell’agenda normativa del Governo197. Si è visto che, secondo le previsioni della direttiva 26 febbraio 2009 il DAGL ha il compito di predisporre trimestralmente la «Agenda dei provvedimenti normativi» sulla base delle indicazioni fornite dalle Amministrazioni in merito agli schemi di atto normativo di «prossima definizione». Lo strumento descritto non ha però effetti prescrittivi sull’ordine del giorno del Consiglio dei Ministri ma soltanto funzione descrittiva delle indicazioni ministeriali e, per questo motivo, non può dirsi uno strumento di programmazione dell’attività del Governo. L’agenda non comporta quindi nessun tipo di preclusione alla discussione di atti in essa non previsti e, per di più, spesso non è predisposta o di essa non viene data notizia.

196 _{Si ritiene significativo che l’attuale capo del DAGL si esprima nei termini che seguono esplicitando il grado di}

commistione tra ragioni tecniche e di opportunità politica sottese alle decisioni del DAGL: «Si tratta, a ben vedere, di un potere (quello di controllo esercitato dal DAGL) che assume implicazioni sia tecniche sia politiche, nel senso che il Presidente valuterà, ai fini dell’assunzione della relativa decisione, non solo il grado di istruttoria tecnica del provvedimento (valutazione affidata perlopiù al DAGL), ma anche la coerenza dello stesso con l’indirizzo politico

dell’Esecutivo, per come enunciato nel programma e interpretato dallo stesso Presidente». C. DEODATO, Alcune

considerazioni sui poteri del Presidente del Consiglio dei Ministri nell’attività normativa del Governo in www.confronticostituzionali.it.

197 _{Significativo quanto riferito dal sottosegretario alla Presidenza del Consiglio F.Patroni Griffi audito il 18 dicembre}

2013 dalla Commissione Parlamentare per la Semplificazione che riconduce alla mancanza di programmazione le principali carenze del procedimento endogovernativo: «[…] a gennaio dovremmo fare un pre-Consiglio esclusivamente dedicato all'agenda di Governo, perché, oggettivamente, con i provvedimenti che ci arrivano 48 ore prima del Consiglio dei ministri, noi non siamo in grado di fare quello che dovremmo fare. Occorre, quindi, un pre-Consiglio dedicato interamente all'agenda di Governo per i primi sei mesi dell'anno. Questo costringe le amministrazioni a pensare da subito e a esternare quello su cui stanno lavorando. La nostra idea è un pre-Consiglio che, come ogni pre-Consiglio, sia strumentale alla seduta del Consiglio dei Ministri, in modo che, a seguito del pre-Consiglio, si coinvolga il livello politico di responsabilità in Consiglio dei Ministri sull'agenda, evitando che i ministri portino provvedimenti, non dico in Consiglio dei Ministri, come peraltro si può fare ai sensi del regolamento, ma 48 o 72 ore prima del Consiglio dei ministri stesso. È chiaro, infatti, che in questi casi non solo non si fa un'AIR, come è ovvio, ma non si riesce nemmeno bene a comporre un testo, tant’è vero che, come dicevo l'altra volta, spesso questi Consigli dei ministri si concludono con un «salvo intese» perché occorre riflettere su alcuni aspetti del testo, naturalmente una volta raggiunto l'accordo e la decisione politica sui contenuti. A volte, infatti, esiste un problema di composizione del testo, per renderlo coerente al proprio interno e con altre norme esterne al sistema […]»

Si rileva inoltre che la direttiva non precisa a che stato dell’iter debba essere fornita la comunicazione, e l’espressione di «prossima definizione» rafforza l’idea che il DAGL debba essere informato in una fase piuttosto avanzata dell’istruttoria. Un ulteriore obbligo informativo è posto dall’articolo 5 del Regolamento AIR che prescrive che sia comunicato al DAGL l’avvio dell'iniziativa istruttoria per l'acquisizione degli elementi finalizzati alla redazione della relazione AIR. Sarebbe tuttavia opportuno che le amministrazioni informassero periodicamente la presidenza dell’avanzamento dell’iter, dei tempi previsti e degli eventi che dovessero influire sulle tempistiche per la definizione dell’atto198.

Nonostante le disposizioni normative citate, si ritiene che nella prassi non risulti chiaramente identificabile un programma normativo realmente condiviso all’interno del Governo né, per converso, che un indirizzo sia dato dalle forze di maggioranza in Parlamento tramite la mozione di fiducia. Com’è noto la mozione di fiducia è motivata solo per relationem con la formula di rito «udite le dichiarazioni programmatiche del Presidente del Consiglio dei Ministri, le approva e passa all'ordine del giorno»199. Si ritiene tuttavia che il Programma di Governo sia di fondamentale importanza in quanto costituisce la traduzione in termini programmatici dell’accordo200 sulla base del quale il Governo chiede la fiducia alle Camere e che dovrebbe diventare la bussola alla quale orientare l’indirizzo politico dello Stato e, più precisamente, l’attività normativa e di iniziativa legislativa del Governo. Risulta tuttavia che, a causa della precarietà degli accordi politici che ne costituiscono il fondamento, il ruolo effettivamente svolto dal programma sia assolutamente residuale. In questo contesto i programmi, risultano frequentemente inattuati, non specifici e senza indicazione di priorità. Fin tanto che gli atti normativi si limiteranno ad essere il frutto di accordi provvisori volti alla soddisfazione di esigenze politiche contingenti, di volta in volta identificate, non sembra immaginabile l’effettiva applicazione delle disposizioni in materia di qualità della normazione che richiedono procedimenti istruttori trasparenti e partecipati nonché sufficiente integrazione tra adempimenti di natura tecnica e decisione politica. In questo quadro l’attuazione del

198 _{In tal senso si veda il paragrafo 40 del Gemeinsame Geschaeftsordnung der Bundesministerien}

(Regolamento delle procedure del Governo Federale) che prevede appunto, oltre alla comunicazione dell’avvio del procedimento, il continuo aggiornamento sull’avanzamento in base ai tempi inizialmente stimati e l’istantanea comunicazione degli eventi che dovessero ritardare o anticipare il perfezionamento dell’atto.

199 _{Formula criticata da T.M}

ARTINES, Diritto Costituzionale, Milano, 2010, p. 306 che sottolinea come le Camere non esprimano una condivisione esplicita del programma ma un più debole assenso nei confronti di questo che non può considerarsi soddisfacente dell’esplicito obbligo di motivazione della mozione di fiducia previsto dall’articolo 94, comma 2, Cost.

200 _{Si ritiene che si possa parlare di «accordo» anche nel caso di Governi monocolore. Verso l’interno, si rileva che la}

struttura di partiti organizzati democraticamente comporti in ogni caso la mediazione politica tra diverse visioni politiche, in riferimento ai rapporti esterni invece, rappresenta l’assunzione di una posizione esplicita sui temi cari agli schieramenti parlamentari di cui richiede l’appoggio.

57 programma di Governo tramite decreti-legge, di cui si è data contezza, conferma invece l’adesione ad una logica emergenziale che, in ragione della tempestività dell’intervento, accetta di sacrificare la trasparenza del procedimento e l’approfondimento dell’istruttoria201.