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L’art 21 della Costituzione e l’azionabilità del diritto ambientale

Nel documento Il diritto ambientale comparato (pagine 46-48)

di Alice Villar

2. L’art 21 della Costituzione e l’azionabilità del diritto ambientale

Con riguardo alla presenza del diritto dell’ambiente nella costituzione, si può affermare che l’Olanda appartenga a quella categoria di paesi la cui carta costituzionale contiene disposizioni programmatiche che prevedono interventi dello Stato più che norme di diretta applicazione per la protezione dell’ambiente.

Dal 1983 la Costituzione olandese include, infatti, tra i diritti fondamentali di cui al Capitolo 1 – dedicato sia ai diritti costituzionali (libertà di espressione, diritto di voto) sia ai diritti sociali (sicurezza, lavoro, ambiente) [Seerden, Heldeweg, 2002] – il diritto fondamentale ad avere un ambiente salubre contenuto nell’art. 21, la cui formulazione è lettaralmente «it shall be the concern the duty of the authorities to keep the country habitable and to protect and improve the environment». L’interpretazione di questa norma costituzionale ha a lungo impegnato la dottrina che ne ha valutato il limitato valore precettivo in quanto essa mira a proteggere interessi tra loro in conflitto («habitability» versus «improvement of environmental») e lascia ampio margine di discrezionalità al potere pubblico [Brans, 2001].

Come si vede, la norma contenuta nell’art. 21 Cost. è articolata in due parti: la prima parte, definita “parte materiale” consiste nel dovere dello Stato di emanare leggi che offrano un sufficiente livello di protezione all’ambiente, mentre la seconda parte della disposizione, c.d. “parte procedurale”, si riferisce alla responsabilità dello Stato (che comprende sia il livello istituzionale che i cittadini dello Stato stesso) nei confronti dell’ambiente.

In base alla lettera della norma, il diritto alla protezione e al miglioramento dell’ambiente di cui al citato art. 21 Cost. non può, dunque, essere configurato come un diritto individuale, quanto piuttosto come un dovere in capo allo Stato. In altre parole, l’art. 21 Cost. introduce un’obbligazione per il Governo pur senza offrire una base per le pretese dei cittadini contro lo Stato, poiché non assegna espressamente al cittadino un diritto personale ed individuale a un ambiente salubre; al contrario, lo Stato (rectius: il potere pubblico) può invocare l’art. 21 Cost. contro i cittadini accusati di aver inquinato l’ambiente [Van Rijswick, Robbe, 2007]. Il diritto fondamentale ad avere un ambiente salubre deve quindi ricondursi all’alveo dei c.d. social basic rights in quanto concerne un obbligo di tutela (duty of care).

Nel diritto olandese esiste una distinzione fondamentale tra i c.d. diritti tradizionali (classical basic rights), come, ad esempio, la libertà di esprimere il proprio pensiero, che corrispondono a un dovere per lo Stato di garantire un certo risultato e che possono essere fatti valere davanti a un giudice anche contro le istituzioni nel caso in cui il risultato garantito non sia stato raggiunto, e i c.d. diritti sociali (social basic

rights), che sono spesso formulati come obblighi di tutela (duty of care) e che impongono sulle autorità il dovere di agire al meglio delle loro possibilità senza tuttavia la necessità di garantire un certo risultato in termini di prestazioni, con la conseguenza che il relativo enforcement risulta più complicato.

Occorre a questo punto chiedersi se nei Paesi Bassi esista un diritto alla protezione dell’ambiente direttamente azionabile e oggetto di tutela giurisdizionale. A tale proposito si deve considerare che nel sistema olandese non è possibile per i giudici sindacare gli atti normativi formali (i.e. emessi congiuntamente da Parlamento e Corona – Ministri e Re), i quali possono essere solo oggetto di un riesame alla luce dei diritti fondamentali. Si deve però notare una tendenziale prudenza dei giudici a condurre test di resistenza degli atti esecutivi rispetto all’art. 21 Cost. Ciò dipende dal vasto numero di leggi ambientali presente in Olanda che offrono un alto livello di protezione dell’ambiente, per cui, nella maggior parte dei casi, il giudice può valutare la rispondenza delle misure amministrative (come, ad es., un’autorizzazione) rispetto alla legislazione ambientale ordinaria senza che si renda necessario operare questa verifica con riguardo alla Costituzione. La seconda ragione della limitata applicazione diretta dell’art. 21 Cost. dipende invece dall’indeterminatezza di questo diritto sociale, che lascia al Governo ampia libertà e discrezionalità nell’implementazione del diritto alla tutela ambientale (cfr. Consiglio di Stato parere del 27 aprile 1992).

E’ appena il caso di ricordare che fino al 2005 esisteva in Olanda l’actio popularis, ossia la possibilità di un’impugnazione di provvedimenti che impattassero su tematiche ambientali da parte di chiunque si fosse avvalso della facoltà di fornire osservazione sulla bozza di provvedimento. A seguito di un feroce dibattito politico in cui ha prevalso l’opinione di chi riteneva che la partecipazione popolare nel processo decisionale e l’accesso facilitato ai tribunali fossero vincoli non necessari e rappresentassero un costo anche in termini di tempo e non, invece, un miglioramento per la tutela dell’ambiente, l’actio popularis è stata abolita per essere sostituita dalla possibilità di intervenire nel procedimento e di impugnare il provvedimento finale riservate solo a coloro che hanno un interesse diretto e personale in relazione a un determinato provvedimento, riallineando così anche la materia ambientale al diritto amministrativo generale.

Ne consegue che l’art. 21 Cost. ha un significato più simbolico che materiale. Stante l’intrinseca debolezza dell’attuale testo dell’art. 21 Cost., sono state formulate alcune proposte di riforma nella direzione di includervi espressamente il diritto fondamentale all’ambiente salubre. Il vantaggio sarebbe quello di prevedere un accesso diretto alla giustizia per i cittadini in caso di danno causato o minacciato all’ambiente in generale. Un interesse generale o collettivo all’ambiente diventerebbe in questo modo un personal interest (recete: simile al nostro diritto soggettivo). Questa soluzione rafforzerebbe il diritto ambientale soprattutto nei casi in cui lo Stato non si attivasse per chiedere risarcimento dei danni arrecati alle risorse naturali e

all’ambiente. Vi sarebbe tuttavia un problema di opportunità: quale cittadino, infatti, attiverebbe un processo per danni generici all’ambiente?

Nel documento Il diritto ambientale comparato (pagine 46-48)

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