FONDAMENTALMENTE AMMINISTRATIVO.
2.4 L’ATTIVITÀ INTERPRETATIVA DELLA CORTE COSTITUZIONALE IN PARTICOLARE SULLA CARATTERISTICA TRASVERSALE DELLE
MATERIE ASSEGNATE ALLA COMPETENZA ESCLUSIVA DELLO STATO.
243
Nel particolare, la Corte costituzionale ha dovuto fronteggiare rilevanti problemi interpretativi causati dall’indeterminatezza delle disposizioni costituzionali. La mancata definizione delle materie di competenza residuale delle Regioni – da una parte – e la genericità e la difficile delimitazione degli ambiti di competenza dello Stato - dall’altra - hanno sollevato numerose questioni di legittimità costituzionale.
.
In via generale, l’attività interpretativa svolta dalla Corte ha seguito tre tipologie di procedimento244
1) individuazione delle competenze in base alle disposizioni contenute
all’interno delle leggi statali ordinarie.
:
Nell’individuare il campo di intervento della potestà legislativa centrale o decentrata, la Corte effettua dei richiami alle disposizioni statali, tenendo conto dell’evolversi della disciplina nel tempo e delle necessarie modifiche alla sua applicazione (interpretazione legislativo-evolutiva). Il difetto di tale procedimento, però, consiste nell’individuazione, caso per caso, del
243 Ferrarisi A., Decentramento amministrativo, in Digesto pubblico, Aggiornamento, Torino, 2000, 195; Falcon G., Il nuovo Titolo V della Parte seconda della Costituzione in Le Regioni, 2001, p. 9.
244
Cavalieri P., La definizione e la delimitazione delle materie di cui all’art. 117 della
Costituzione, relazione tenuta al Convegno di studi di Pisa del 16-17 dicembre 2004 dal titolo Le competenze statali e regionali tra riforme della Costituzione e giurisprudenza costituzionale. Bilancio di un triennio, in www.associazionedeicostituzionalisti.it.
contenuto della materia che non fornisce, pertanto, una individuazione precisa delle attribuzioni statali e regionali. Nella pratica, “la Corte si sforza di individuare l’oggetto della materia, ma non si preoccupa di ricostruirlo nella sua interezza, “a figura intera”245
Ciò avviene, per esempio, nella già citata sentenza n. 359/2003. In questa occasione, la Corte, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità della legislazione regionale in materia di mobbing, si limita a escludere tale materia dalle attribuzioni regionali, attesa la sua comprensione nella materia ordinamento civile. Relativamente a quest’ultimo, però, non fornisce alcuna definizione generale.
.
2) La Corte giudica la legittimità delle disposizioni oggetto di contenzioso
sulla base delle finalità perseguite dalla normativa stessa.
La Corte fornisce una interpretazione teleologica delle disposizioni. Ciò significa che la legittimità della disciplina oggetto di contenzioso sarà misurata sul parametro della finalità che l’istituzione che la ha adottata intende perseguire. Qualora lo scopo raggiunto rientri nelle competenze dell’ente sottoposto a giudizio, la disciplina in questione è considerata costituzionalmente legittima. Un esempio concreto di tale metodologia è rappresentato dalla sentenza n. 222/2003.
Più specificamente, mediante siffatta sentenza, è stata rimessa alla valutazione della Corte una legge regionale della regione Marche recante disposizioni sul commercio e sulla detenzione degli animali esotici. La disciplina regionale su tali argomenti è, secondo la Consulta, non lesiva della competenza esclusiva dello Stato in materia di “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema” e di “profilassi internazionale”, atteso che la stessa è stata emanata al fine di perseguire “obiettivi di tutela igienico – sanitaria e di sicurezza veterinaria” rientranti nella competenza bipartita-concorrente della “tutela della salute”.
3) Elaborazioni di “definizioni “pretorie”.
Seguendo questo metodo, la Corte provvede a fornire una definizione delle materie facendo ricorso alla giurisprudenza ante-riforma, piuttosto che alla normativa esistente. In questi casi l’attività della Consulta risulta incompleta perché è limitata alla risoluzione del caso concreto. Non effettua, pertanto, una definizione generale della materia ma si limita ad individuare a quale livello istituzionale spetta la competenza a legiferare nella materia oggetto di contesa246
La pronuncia più rappresentativa di tale orientamento è la sentenza n. 300/2003
.
247. Questa concerne la legittimità costituzionale della disciplina
regionale in materia di fondazioni di origine bancaria. Tenuto conto della personalità giuridica privata di tali soggetti, è precluso alle regioni intervenire con propria normativa nella loro regolamentazione. Tale competenza spetta, invece, allo Stato al quale l’art. 117 della Cost. attribuisce la competenza esclusiva in materia di “ordinamento civile”248 In linea di principio, l’atteggiamento della Corte Costituzionale di legittimare la creazione di un diritto privato regionale
.
249
246 Vitucci P., Il diritto privato e la competenza legislativa delle Regioni in alcune sentenze della
Corte Costituzionale, op. cit., 1998, p. 1301; Lipari N., Il diritto privato tra fonti statuali e legislazione regionale, in AA. VV., L’ordinamento civile nel nuovo sistema delle fonti legislative,
in Rivista trimestrale di procedura civile, quaderno n. 6, Milano, p. 12.
è fortemente restrittivo. Essa, più che altro, si dimostra favorevole ad accogliere l’intervento regionale in alcune materie non immediatamente riconducibili alla sua competenza, ma, certamente, non rientranti nella nozione di ordinamento civile. Tale atteggiamento è riscontrabile in un gruppo di sentenze rese tra il 2002 e il 2005 (cfr. sent. n. 14 e 272/2004 e n. 77/2005-
247 Corte Costituzionale, 29 settembre 2003, n. 300, in Corriere Giuridico, 2003, p. 1576 con nota di Napolitano G., Le fondazioni di origine bancaria nell’<<ordinamento civile>>: alla ricerca
del corretto equilibrio tra disciplina pubblica e autonomia privata.
248 Costi R., Il limite dell’ordinamento civile in materia di banche, fondazioni bancarie e fondi
pensione, in AA. VV., L’ordinamento civile nel nostro nuovo sistema delle fonti legislative, 2003,
p. 21.
249 Vitucci P., Gli “ordinamenti territoriali distinti” nella tradizione e nelle prospettive del diritto
privato, in Il diritto privato regionale nella prospettiva europea, Calzolaio E. (a cura di), atti del
convengo internazionale Macerata 30 settembre- 1 ottobre 2005, op. cit., p. 199; Dettori F., La
giurisprudenza della Corte Costituzionale sulla potestà legislativa regionale relativa ai rapporti tra i privati, op. cit., 1976, p. 2335.
407/2002 e n. 259/2004) relative alla concorrenza e alla tutela ambientale. Le giustificazioni fornite dalla Corte a sostegno dell’intervento regionale si fondano sulla caratteristica “trasversale” delle suddette materie. È necessario precisare, però, che la definizione di trasversalità della materia non è sempre univoca nella giurisprudenza. Essa assume, a seconda dei casi, una diversa valenza e da essa non deriva necessariamente una espansione delle competenze statali a discapito di quelle regionali.
Nello specifico, la Consulta definisce la concorrenza una “materia – funzione” e “trasversalmente” incidente in svariati ambiti riservati alla potestà legislativa regionale. Secondo la Corte, la disciplina statale deve rispondere ai criteri di ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza volti a giustificare di volta in volta l’azione di uniformità giuridica dello Stato. Pertanto, rimane legittimo l’intervento del legislatore regionale in tutti quei casi in cui l’oggetto della disciplina regionale è volto a regolamentare la realtà produttiva del territorio di competenza. Più precisamente il Giudice delle leggi afferma che la <<tutela della concorrenza>> “non presenta i caratteri di una materia di estensione certa, ma quelli di una funzione esercitabile sui più diversi oggetti, (…) l’inclusione di questa competenza statale nella lettera e) dell’art. 117, secondo comma, Cost., evidenzia l’intendimento del legislatore costituzionale del 2001 di unificare in capo allo Stato strumenti di politica economica che (…) esprimono un carattere unitario (…). L’intervento statale si giustifica, dunque, per la sua rilevanza macroeconomica”250
Ad analoghe conclusioni la Corte perviene in materia di “tutela dell’ambiente”, di competenza esclusiva dello Stato. Tale ambito viene definito una “materia trasversale”
.
251
250 Corte Costituzionale, sentenza 13 gennaio 2004, n. 14. Cfr. Pizzetti F., Guardare a Bruxelles
per ritrovarsi a Roma. Osservazioni a Corte Cost. sent. n. 14 del 2004, in
www.forumquadernicostituzionali.it.
la cui disciplina non preclude
251 Calzolaio S., La materia “ordinamento civile”: una ulteriore competenza trasversale dello
Stato?, in Calzolaio E. (a cura di) Il diritto privato regionale nella prospettiva europea, atti del
l’intervento del legislatore regionale252
Invece, per quanto riguarda i livelli essenziali delle prestazioni (ex art. 117, comma 2, lettera m) e l’ordinamento penale (ex art. 117, comma 2, lettera l) la trasversalità di queste materie comporta una espansione delle competenze statali. Relativamente alla prima, la sentenza n. 282/2002 afferma che: “non si tratta di una materia in senso stretto, ma di una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti sull’intero territorio nazionale il godimento di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle”. Sull’ordinamento penale, la Consulta si esprime in termini di “insieme dei beni e valori ai quali viene accordata la tutela più intensa (che) non è di regola determinabile a priori. (…). Nella pratica, si tratta di una competenza dello Stato strumentale e potenzialmente incidente nei più diversi ambiti materiali ed anche in quelli compresi nelle potestà legislative esclusive, concorrenti o . Più precisamente: “la tutela dell’ambiente rappresenta non una materia in senso stretto, ma un valore costituzionale che, in quanto tale, configura una materia trasversale, in ordine alla quale si manifestano competenze diverse, che ben possono essere regionali, spettando allo Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme su tutto il territorio nazionale”. Spetta, pertanto, allo Stato il compito di disciplinare quegli ambiti che richiedono inevitabilmente una disciplina uniforme su tutto il territorio, ma ciò non esclude la possibilità per il legislatore regionale di introdurre maggiori tutele nel territorio di competenza, non lesive delle attribuzioni statali.
252 Un esempio su tutti è rappresentato dalla disciplina dettata dalla legge regionale in merito alla determinazione della durata del contratto agrario, rispondente a specifiche esigenze economiche che normalmente risultano diverse da zona a zona, la cui diversa fissazione non è certo in grado di mettere in discussione l’unità del sistema privatistico, Cfr. Jannarelli A., L’agricoltura tra
materia e funzione: contributo all’analisi del nuovo art. 117 Cost. in AA. VV., Il governo dell’agricoltura nel nuovo titolo V della Costituzione, Milano, 2003, p. 123.
residuali delle Regioni”253
Per ciò che concerne l’ordinamento civile non esiste una sentenza che lo abbia considerato una materia trasversale. Nella copiosa giurisprudenza sull’argomento la Consulta si esprime in merito ai conflitti di competenza che sorgono tra Regioni e Stato in settori afferenti all’ordinamento civile. Ma per la risoluzione delle controversie non viene utilizzato il parametro della trasversalità della materia. Piuttosto, la sovrapposizione della competenza viene ad essere risolta ricorrendo ai criteri della prevalenza della materia e del principio della leale collaborazione
. Da tale incidenza non deriva, però, la possibilità di creare una disciplina penalistica differenziata ratione loci. Il limite del diritto penale per la legislazione regionale è tassativamente obbligatorio per tutte le regioni, ancorpiù di quello del diritto privato.
254
. Si potrebbe però arrivare a considerare l’ordinamento civile una materia trasversale attraverso una diversa lettura del principio di uguaglianza che la Corte richiama a giustificazione del divieto imposto alle regioni di emanare norme in materia di diritto privato. Il principio di uguaglianza dovrebbe essere letto, non in termini di uniformità della disciplina, ma in senso di “trattamento identico per situazioni identiche ed un trattamento differenziato per situazioni differenziate”255
Anche altri autori avallano la tesi della creazione di un diritto privato su base regionale. Questo orientamento si basa soprattutto sulle definizioni di “trasversalità della materia” fornite dalla giurisprudenza. Tale caratteristica, infatti, può essere estesa anche all’ordinamento civile, atteso che la stessa si riferisce all’incidenza di una materia costituzionalmente assegnata alla
. In questo modo, il principio fondamentale dell’ordinamento giuridico di garantire ai cittadini un uguale godimento dei diritti, soprattutto relativamente ai rapporti privatistici, sarebbe di certo salvaguardato.
253 Corte Costituzionale, sentenza n. 185 del 2004. 254
Corte Costituzionale sentenza n. 50 del 2004.
255 Calzolaio S., La materia “ordinamento civile”: una ulteriore competenza trasversale dello
Stato?, in Calzolaio E. (a cura di), Il diritto privato regionale nella prospettiva europea, atti del
potestas esclusiva dello Stato in una serie di ambiti che appartengono,
invece, alle Regioni.
Ovviamente non mancano opinioni dottrinarie contrarie al citato orientamento. Per esempio, la dottrina256 in materia riconosce la legittimità dell’intervento regionale solo in quelle materie trasversali funzionali al raggiungimento di un determinato scopo come appunto la tutela della concorrenza e la tutela dell’ambiente. Il punto di partenza di tale convinzione è rappresentato proprio dalla giurisprudenza costituzionale. Infatti, in questi primi anni di vigenza del nuovo testo costituzionale, la Consulta pur considerando “flessibile” l’elenco delle materie contenute all’art. 117 Cost., ha ammesso un intervento congiunto tra Stato e Regioni solo in quelle materie che comportano il perseguimento di uno scopo fondamentale (materie dette, pertanto finalistiche o funzionali). Tale presupposto non può essere esteso alla materia “ordinamento civile” alla stessa stregua della tutela della concorrenza e dell’ambiente, atteso che la stessa pur essendo di natura trasversale non è finalizzata al perseguimento di un determinato scopo. Essa si riferisce più che altro a precisi ambiti di attività materiale che non necessitano della collaborazione tra il livello istituzionale centrale e regionale, né tanto meno possono essere soggette a differenziazione a seconda del territorio in cui si trovano ad operare.
La riforma costituzionale del 2001, in buona sostanza finisce per alimentare le teorie dottrinarie tese a comprovare e rappresentare l’esistenza, nell’ordinamento giuridico complessivo, di una pluralità di fonti. Questo passaggio, del resto rappresenta la logica conseguenza del preannunciato processo dell’integrazione europea. Dunque, una sorta di paradosso che
2.5 LA GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE IN MATERIA DI