IL SISTEMA NORMATIVO EUROPEO: L’AUTORIZZAZIONE ALLA PRODUZIONE E
2. L’ AUTORIZZAZIONE ALLA FABBRICAZIONE DEI MEDICINALI NELL 'U NIONE EUROPEA
Dopo aver analizzato nel precedente paragrafo la organizzazione e le funzioni attribuite all'Agenzia europea per i medicinali, si analizza ora il procedimento di autorizzazione alla fabbricazione del medicinale, inteso quale momento preliminare alla commercializzazione del medicinale. Questo procedimento assume particolare rilevanza e significato per la tematica oggetto del nostro studio al fine di indagare se il principio di precauzione trovi adeguata applicazione all'interno delle singole fasi di tale procedimento.
Il procedimento di autorizzazione alla produzione del medicinale è attualmente disciplinato dalla direttiva 2011/83/CE (che reca il cd. Codice comunitario relativo ai medicinali per uso umano), che prevede che il procedimento di produzione del medicinale si articoli in diverse fasi.
L'autorizzazione alla produzione deve essere richiesta sia per la fabbricazione totale o parziale, sia per le operazioni di divisione, di confezionamento o di presentazione392; essa non è invece richiesta per le “preparazioni, le divisioni, i cambiamenti di confezione o di presentazione, eseguiti soltanto per la fornitura al dettaglio, da farmacisti in farmacia, o
390
Reg. 1394/2007 art. 23, comma 1, lettera e).
391 Reg. 1394/2007 art. 23, comma 1, lettera a). 392 Direttiva 2001/83/CE art. 40, comma 2.
da altre persone legalmente autorizzate negli Stati membri ad eseguire dette operazioni”393
.
Il procedimento prende avvio dalla richiesta inoltrata dal richiedente alle competenti autorità dello Stato membro sul territorio del quale si intende dar avvio alla fabbricazione del medicinale. Nella richiesta, rivolta allo Stato membro, il richiedente deve però ottemperare ad una serie minima di condizioni stabilite dall'Unione europea e cioè, specificare i medicinali e le forme farmaceutiche che intende fabbricare o importare, nonché il luogo della fabbricazione e/o dei controlli; disporre, per la fabbricazione o l'importazione degli stessi, di locali, attrezzatura tecnica e possibilità di controllo adeguati e sufficienti (secondo i requisiti legali previsti dallo Stato membro interessato) sia per la fabbricazione e il controllo, sia per la conservazione dei medicinali e disporre di almeno una persona qualificata394.
393 Direttiva 2001/83/CE art. 40, comma 2. In tema si veda la decisione dalla Corte di
Giustizia del 11 aprile 2013, C- 535/11 e la disamina proposta da FERRARI G. F., La
Corte di giustizia rinuncia (ancora una volta) al metodo della comparazione, in Diritto pubblico comparato ed europea, 2013, n.3, p. 1035 – 1037.
394 Direttiva 2001/83/CE art. 41. Per quanto riguarda la presenza permanente e continuata
di almeno una persona nei luoghi di produzione, va precisato che si intende come persona qualificata quella che possiede alcuni requisiti disposti dalla Direttiva all'art. 49, comma 2 e 3, che stabilisce che “la persona qualificata deve essere in possesso di un diploma,
certificato o altro titolo che attesti un ciclo di formazione universitaria o un ciclo di formazione riconosciuto equivalente dallo Stato membro interessato per un periodo minimo di quattro anni di insegnamento teorico e pratico in una delle seguenti discipline scientifiche: farmacia, medicina, medicina veterinaria, chimica, chimica e tecnologia farmaceutica, biologia. Tuttavia la durata minima del ciclo di formazione universitaria può essere ridotta a tre anni e mezzo qualora il ciclo di formazione sia seguito da un periodo di formazione teorica e pratica della durata minima di un anno, che comprenda un tirocinio di almeno sei mesi in una farmacia aperta al pubblico e sia comprovato da un esame a livello universitario. Allorché in uno Stato membro esistono due cicli di formazione universitaria o riconosciuti equivalenti dal suddetto Stato, uno dei quali della durata di quattro anni e l'altro di tre, si considera che il diploma, certificato o altro titolo che attesta il ciclo di tre anni di formazione universitaria o riconosciuta equivalente risponde al requisito di durata di cui al secondo comma purché i diplomi, certificati o altri titoli che comprovano i due cicli di formazione siano riconosciuti equivalenti da questo Stato. Il ciclo di formazione prevede l'insegnamento teorico e pratico di almeno le seguenti materie di base: fisica sperimentale, chimica generale ed inorganica, chimica organica, chimica analitica, chimica farmaceutica, compresa l'analisi dei medicinali, biochimica generale ed applicata (medica), fisiologia, microbiologia, farmacologia, tecnologia farmaceutica, tossicologia, farmacognosia (materia medica) (studio della composizione e degli effetti delle sostanze attive naturali di origine vegetale o animale). L'insegnamento in queste discipline deve essere impartito in modo equilibrato onde consentire all'interessato
Solo dopo essersi accertata che tali condizioni siano state realmente soddisfatte, l’Autorità competente dello Stato membro, come disposto dalla Direttiva 2001/83/CE all'art. 42, può concedere l’autorizzazione alla produzione che deve essere rilasciata non oltre i 90 giorni dalla data di ricevimento della domanda alle competenti autorità.
Il legislatore europeo ha stabilito che l'inosservanza di una delle condizioni cui il richiedente deve ottemperare nella domanda di autorizzazione alla fabbricazione permette all'autorità competente dello Stato membro di sospendere o revocare l'autorizzazione alla fabbricazione; detta autorizzazione può essere altresì sospesa o revocata se non vengono fornite informazioni esatte, ovvero se il personale non è messo in condizioni idonee per effettuare il proprio lavoro ovvero se il titolare dell'autorizzazione alla fabbricazione non comunichi l'avvenuta esecuzione dei controlli sui medicinali395.
Per quanto concerne lo Stato italiano, la richiesta di autorizzazione alla produzione deve essere inoltrata all’Agenzia italiana del farmaco (AIFA), sulla quale si tornerà nel paragrafo terzo del presente capitolo, ed “è rilasciata previa verifica ispettiva diretta ad accertare che il richiedente dispone di personale qualificato e di mezzi tecnico-industriali conformi”, come previsto dall’art. 50, comma 1, del Decreto legislativo 24 aprile 2006, n. 219396 che può essere considerato un vero e proprio “testo unico del tutto simile a quello del codice comunitario”397
.
di esercitare le funzioni di cui all'articolo 51. Qualora alcuni diplomi, certificati o altri
titoli scientifici indicati al primo comma non rispettino i criteri di cui al presente paragrafo, le autorità competenti dello Stato membro controllano che le cognizioni dell'interessato nelle varie materie siano soddisfacenti. La persona qualificata deve avere una pratica di almeno due anni nelle attività di analisi qualitativa dei medicinali, di analisi quantitativa delle sostanze attive, di prove e verifiche necessarie per garantire la qualità dei medicinali, in una o più aziende che abbiano ottenuto l'autorizzazione di fabbricazione. La durata dell'esperienza pratica può essere ridotta di un anno quando il ciclo di formazione universitaria dura almeno cinque anni e di un anno e mezzo quando tale ciclo di formazione dura almeno sei anni.”
395 Direttiva 2001/83/CE art. 118.
396 Relativo all' Attuazione della direttiva 2001/83/CE (e successive direttive di modifica)
relativa ad un codice comunitario concernente i medicinali per uso umano, nonche' della direttiva 2003/94/CE. “Mediante la legge comunitaria del 2004, legge n. 62 del 18 aprile
In realtà il d. lgs. 219/2006 “non è un semplice traduzione del codice comunitario, infatti, oltre a essere un adeguamento dell’ordinamento italiano alla normativa europea, riporta alcuni articoli relativi a problematiche nazionali … in particolare il legislatore ha colto l’occasione per assolvere ad alcuni contenziosi che lo Stato italiano aveva con la comunità europea nel settore della legislazione farmaceutica”398.
Va precisato che il decreto legislativo impiega il termine “produzione” e non già “fabbricazione”, utilizzato invece previsto dal legislatore europeo. Il d. lgs. 219/2006 opera peraltro una importante distinzione, prevedendo disposizioni specifiche oltre che per la produzione di “materie prima farmacologicamente attive o del prodotto finito, anche l’esecuzione di operazioni parziali di preparazione, di divisione e di confezionamento e presentazione di medicinali, nonché l’esecuzione di controlli di qualità nei casi previsti dalla legge e l’importazione di medicinali da paesi terzi”399
. La richiesta di autorizzazione alla produzione deve specificare i medicinali e le forme farmaceutiche che intende produrre o importare, nonché il luogo della produzione e dei controlli; disporre, per la produzione o l’importazione degli stessi medicinali, di locali, attrezzatura tecnica e strutture e possibilità' di controllo adeguati e sufficienti, sia per la produzione e il controllo, sia per la conservazione dei medicinali; disporre
successive modificazioni, utilizzando lo strumento del decreto legislativo. Il testo dello
schema di decreto legislativo di recepimento è stato elaborato del Ministero della salute in collaborazione con l’AIFA.” MINGHETTI P. – CILURZO F. – BASSO F., Il codice comunitario relativo ai medicinali per uso umano e il suo recepimento in Italia, in sanità pubblica e privata, 2007, n. 3, p. 58.
397 MINGHETTI P. – CILURZO F. – BASSO F., Il codice comunitario relativo ai medicinali per uso umano e il suo recepimento in Italia, in sanità pubblica e privata, 2007,
n. 3, p. 58.
398
MINGHETTI P. – CILURZO F. – BASSO F., Il codice comunitario relativo ai
medicinali per uso umano e il suo recepimento in Italia, in sanità pubblica e privata, 2007,
n. 3, p. 60.
399 MINGHETTI P. – CILURZO F. – BASSO F., Il codice comunitario relativo ai medicinali per uso umano e il suo recepimento in Italia, in sanità pubblica e privata, 2007,
n. 3, p. 61, viene peraltro precisato al riguardo che le principali novità nel “settore della
produzione riguardano le materie prime”, in quanto è previsto che il titolare di una
autorizzazione alla produzione di medicinali deve utilizzare “come materie prime
farmacologicamente attive solo sostanze prodotte secondo le linee guida sulle norme di buona fabbricazione, siano esse prodotte nella Comunità europea o importate da stati terzi”.
di almeno una persona qualificata400 “suddividendo le responsabilità dello stabilimento tra più persone, le quali dovranno essere in possesso dei requisiti necessari”401
.
All’interno della procedura di autorizzazione l’AIFA ha altresì la possibilità di richiedere al produttore ulteriori informazioni relativamente allo stabilimento di fabbricazione, ovvero può indicare al richiedente determinate condizioni necessarie per rendere i locali e le attrezzature idonei alla produzione: in tal caso l’AIFA assegna un termine per il relativo adempimento, e ciò fa si che sia sospeso il termine di 90 giorni entro i quali l’AIFA deve esaminare la domanda di autorizzazione alla produzione402
. Va precisato che l’autorizzazione alla fabbricazione, a differenza di quanto previsto a livello europeo, è provvedimento necessario anche per la produzione anche parziale di preparazione, di divisione e di confezionamento e presentazione di medicinali, nonché l’esecuzione di controllo di qualità403. Il produttore di materie prime deve altresì possedere
400
Ai sensi dell’articolo 52, comma 3, del decreto, “l’AIFA riconosce l’idoneità' della
persona qualificata che possiede i seguenti requisiti: a) e' in possesso del diploma di laurea di cui alla legge 19 novembre 1990, n. 341, o di laurea specialistica di cui al decreto del Ministro dell’università' e della ricerca scientifica e tecnologica 3 novembre 1999, n. 509, o di laurea magistrale di cui al decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università' e della ricerca 22 ottobre 2004, n. 270, in una delle seguenti discipline o in uno dei settori scientifico-disciplinari alle cui declaratorie le discipline medesime fanno riferimento: chimica e tecnologia farmaceutiche, farmacia, chimica, chimica industriale, scienze biologiche, medicina e chirurgia, medicina veterinaria; la formazione a livello universitario deve comprendere gli insegnamenti teorici e pratici delle seguenti discipline di base e il superamento dei relativi esami: fisica sperimentale, chimica generale ed inorganica, chimica organica, chimica analitica, chimica farmaceutica, compresa l’analisi dei medicinali, biochimica generale e applicata, fisiologia, microbiologia, farmacologia, tecnologia farmaceutica, tossicologia, farmacognosia; b) ha svolto attività' pratica concernente analisi qualitativa di medicinali, analisi quantitativa di sostanze attive, prove e verifiche necessarie per garantire la qualità' dei medicinali, per un periodo di almeno due anni in aziende autorizzate alla produzione di medicinali; nei casi di preparazione o produzione di medicinali per terapie avanzate, l’attività' pratica di due anni deve essere compiuta nella stessa tipologia di produzione per la quale la persona qualificata deve svolgere le sue funzioni; in quest’ultimo caso non si applica la riduzione di cui al comma 4; c) è' provvista di abilitazione all’esercizio della professione ed e' iscritta all’albo professionale”.
401 MINGHETTI P. – CILURZO F. – BASSO F., Il codice comunitario relativo ai medicinali per uso umano e il suo recepimento in Italia, in sanità pubblica e privata, 2007,
n. 3, p. 61.
402 Decreto legislativo 24 aprile 2006, n. 219, art. 50, comma 4. 403 Decreto legislativo 24 aprile 2006, n. 219, art. 54, comma 1.
un certificato di conformità alle norme di buona fabbricazione rilasciato dall’autorità competente nell’ambito dell’Unione europea; il possesso di detto certificato non esonera però l’importatore o il produttore dalla responsabilità di effettuare controlli sulle materie prime e sul produttore stesso404.
L’AIFA è obbligata a rilasciare ovvero a rigettare la domanda di autorizzazione alla produzione entro il termine di 90 giorni405.
In caso di accoglimento della domanda di autorizzazione alla produzione, l’AIFA comunica all’Agenzia europea per i medicinali di aver provveduto al rilascio dell’autorizzazione, e comunica nella Gazzetta Ufficiale l’elenco degli stabilimenti annualmente autorizzati406
.
Nel caso in cui l’AIFA invece rigetti l’istanza di autorizzazione, quest’ultima ha l’obbligo di notificare all’interessato l’esito negativo.
Una volta autorizzato un medicinale, l'AIFA è competente a vigilare sull’operato del produttore, utilizzando anche verifiche ispettive degli stabilimenti407, che possono essere altresì richieste dalla Commissione europea, dall’Agenzia europea dei medicinali, da altro Stato membro o dal medesimo produttore: in particolare, se in seguito ad una ispezione l’AIFA accerta che il produttore osserva i princìpi e le linee guida relativi alla buone prassi di fabbricazione previsti dalla normativa comunitaria408, essa rilascia allo stesso produttore un certificato di conformità alle norme di buona fabbricazione409.
La successiva Direttiva 2003/94/CE, stabilisce i princìpi e le linee direttrici delle buone prassi di fabbricazione relative ai medicinali per uso umano e ai medicinali per uso umano in fase di sperimentazione e si sofferma sulla definizione di buona prassi di fabbricazione, dovendosi intendere con essa “la parte di garanzia della qualità che assicura che i
404 Decreto legislativo 24 aprile 2006, n. 219, art. 54, comma 4. 405 Decreto legislativo 24 aprile 2006, n. 219, art. 50, comma 3. 406 Decreto legislativo 24 aprile 2006, n. 219, art. 50, comma 8. 407
Decreto legislativo 24 aprile 2006, n. 219, art. 53.
408 Direttiva 2003/94/CE.
medicinali siano prodotti e controllati secondo norme di qualità adeguate all'uso cui sono destinati” (art. 2).
Essa definisce inoltre i princìpi e le linee direttrici delle buone prassi di fabbricazione riguardano il personale410, i siti e gli impianti411, la documentazione412, la produzione413, il controllo di qualità414, il subappalto415, i reclami e i richiami del prodotto416, ed infine le cd. auto ispezioni417.
3. I PROCEDIMENTI AUTORIZZATORI IN MATERIA DI IMMISSIONE IN