“La Commissione (…) (a)ssicura la rappresentanza esterna dell'Unione, fatta eccezione per la politica estera e di sicurezza comune e per gli altri casi previsti dai (T)rattati”
Titolo III, art. 17.2, Trattato sull'Unione europea, 2010
2.5.1 Storia della Commissione europea
La prima delle varie Organizzazioni comunitarie - la CECA396 - istituì un
organo, il quale venne denominato Alta Autorità397. Tale istituzione
rappresentava, in nuce, quella che diventerà nota come l'attuale Commissione europea. Tale istituzione – nelle idee di coloro, che avevano abbozzato il Trattato CECA – avrebbe dovuto rappresentare l'organo centrale, a cui avrebbero dovute essere riconosciute le funzioni necessarie al fine di attuare il Trattato stesso398.
L'Alta Autorità era composta da nove membri, la cui durata in carica sarebbe stata sei anni399. Spettava a tale istituzione – all'interno della
Comunità – il compito di svolgere sia il potere normativo, sia quello giudiziario400.
396Si veda Calamia A. M., Vigiak V., Manale Breve, Diritto dell'Unione europea, Decima
edizione, Giuffrè editore, 2018, p. 5
397Si veda il Trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio, Parigi,
18 aprile 1951, Titolo secondo, Capitolo 1, art. 8
398Si veda Calamia A. M., Vigiak V., Manale Breve, Diritto dell'Unione europea, Decima
edizione, Giuffrè editore, 2018, p. 6
399Si veda il Trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio, Parigi,
18 aprile 1951, Titolo secondo, Capitolo 1, art. 9
400Si veda Calamia A. M., Vigiak V., Manale Breve, Diritto dell'Unione europea, Decima
L'organo in considerazione era composto da “individui”, ovvero da membri, i quali avrebbero dovuto svolgere il proprio mandato in piena indipendenza e autonomia negli interessi esclusivi della Comunità401.
Con l'entrata in vigore, nel 1958 dei Trattati di Roma, firmati nella Capitale italiana l'anno precedente, i quali istituivano due nuove Organizzazioni internazionali – le già citate CEE402 e EURATOM403 – davano vita a una
nuova istituzione, denominata Commissione per ciascuna delle diverse Comunità404.
La Commissione della CEE era “composta di nove membri (…)”405, i
“membri della Commissione (avrebbero dovuto esercitare) le loro funzioni in piena indipendenza nell’interesse generale della Comunità (...) e che (avessero dovuto offrire) garanzia di indipendenza”406 e il cui mandato
sarebbe durato quattro anni407. Spettava a tale istituzione il potere di
iniziativa legislativa delle direttive, regolamenti e decisioni408. La
Commissione CEEA409, sulla base di questo Trattato, era, invece, composta
da cinque membri410.
Già a partire dall'entrata in vigore delle tre Comunità, gli Stati membri si resero conto della necessità di una semplificazione delle stesse. Per quanto riguardava la Commissione, si dovrà attendere il Trattato di fusione degli esecutivi, firmato a Bruxelles, l'8 aprile 1965, ed entrato in vigore due anni dopo411.
401Ibidem, p. 6
402Si veda Calandri E., Guasconi M. E., Ranieri. R., Storia politica e economica dell'integrazione europea, dal 1945 ad oggi, EdiSES editore, Napoli, 2015, p. 93
403Si veda Calamia A. M,, Vigiak V., Manale Breve, Diritto dell’Unione europea, Decima
edizione, Giuffrè editore, 2018, p. 8
404Ibidem, p. 8
405Si veda il Trattato che istituisce la Comunità economica europea, Roma, 25 marzo 1957,
Parte quinta, Titolo I, Capo 1, sez. terza, art. 157.1
406Ibidem, Parte quinta, Titolo I, Capo 1, sez. terza, art. 157.2 407Ibidem, Parte quinta, Titolo I, Capo 1, sez. terza, art. 158
408 Si veda Calandri E., Guasconi M. E., Ranieri. R., Storia politica e economica dell'integrazione europea, dal 1945 ad oggi, EdiSES editore, Napoli, 2015, p. 95
409Ibidem, p. 111
410Si veda il Trattato sulla Comunità europea per l'energia atomica, Roma, 25 marzo 1957,
Titolo terzo, Capo I, sez. III, art.126
411Per una maggior analisi della firma del Trattato di fusione degli esecutivi, si veda
La Commissione unica412 sarebbe stata composta da nove membri413. Tale
Commissione avrebbe, dunque, svolto i compiti originariamente attribuite all'Alta Autorità della CECA, alla Commissione della CEE e a quella della CEEA414.
Per quanto riguardava il ruolo della Commissione nel settore delle relazioni internazionali, dopo la creazione della CPE, il primo “Rapporto Davignon”415 prevedeva, in realtà, un ruolo minimo, asserendo che la
Commissione sarebbe stata consultata solamente nel caso in cui si trattasse di materie relative l'ambito comunitario416.
La funzione della Commissione venne rivista dal secondo “Rapporto Davignon”417, il quale stabiliva che a tale istituzione fosse resa la possibilità
di prendere parte alle riunioni dei ministri degli Esteri riguardanti le relazioni internazionali per far conoscere la propria posizione418.
Si dovrà, in ogni caso, attendere la metà degli anni Ottanta, perché venga riconosciuto, formalmente, in un Trattato il ruolo della Commissione nelle relazioni internazionali e, in particolare, il compito riservato a tale organo
editore, 1992
412Si veda il Trattato che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee, Bruxelles, 8 aprile 1965, Capo II, art.9
413Ibidem, Capo II, art. 10
414Si veda Calamia A. M, Vigiak V., Manale Breve, Diritto dell'Unione europea, Decima
edizione, Giuffrè editore, 2018, p. 9
415Si veda Bonvicini G., Nascita ed evoluzione della politica estera, di sicurezza e di difesa europea, in (a cura di) Bonvicini G., L'Unione Europea attore di sicurezza regionale e globale, FrancoAngeli editore, Milano, 2016, p.19
416Si veda il Report by the Foreign Ministers of the Member States on the problems of political unification, Lussemburgo, 27 ottobre 1970, art 5: “(t)he Commission will be consulted if the activities of the European Communities are affected by the work of the Ministers”. Su tale base, durante un Vertice, tenutosi a Monaco nel novembre 1970, la
Commissione venne esclusa dai lavori, che trattavano del processo di Pace in Mediorente e fu, invece, invitata nella seconda metà, in cui si trattava degli aspetti economici e finanziari della CSCE. Si veda Calandri E., Guasconi M. E., Ranieri. R., Storia politica e economica
dell'integrazione europea, dal 1945 ad oggi, EdiSES editore, Napoli, 2015, p. 155
417Si veda Bonvicini G., Nascita ed evoluzione della politica estera, di sicurezza e di difesa europea,in (a cura di) Bonvicini G., L'Unione Europea attore di sicurezza regionale e globale, FrancoAngeli editore, Milano, 2016, p.19
418Si veda il Second Report on European Political Co - operation on Foreign Policy,
Copenhagen, 23 luglio 1973, art. 12: “(t)he Commission is invited to make known its views
nel diritto di rappresentanza e di legazione. Il “Progetto Spinelli”419, come
già ampiamente descritto, prevedeva per la Commissione il compito di poter aprire una delegazione dell'Unione, con l'accordo del Consiglio420, e il
compito di rappresentare l'UE nelle Conferenze e Organizzazioni internazionali421.
Data la mancata attuazione del progetto, sarà compito del successivo AUE422
quello di rivedere il ruolo della Commissione nel settore delle relazioni internazionali della Comunità. Il Trattato di riforma prevedeva per un membro della Commissione la possibilità di riunirsi insieme ai ministri degli Esteri quattro volte l'anno per discutere di argomenti relativi alle relazioni internazionali423 e si stabiliva che la Commissione fosse
pienamente associata ai lavori di quella che ancora veniva definita CPE424.
Infine, l'AUE decretava che spettasse a tale organo, insieme alla Presidenza semestrale di turno, ognuno nell'ambito delle proprie funzioni, il compito di garantire la coerenza delle “politiche esterne della Comunità e quelle concordate in sede di (C)ooperazione politica”425.
Il successivo Trattato di Maastricht426 prevedeva l'istituzione del cosiddetto
“II pilastro”427. Per quanto riguardava il settore relativo le relazioni
internazionali, si prevedeva che la Commissione fosse pienamente associata – insieme al Paese che deteneva la Presidenza di turno, assistita da quella
419Per un'analisi della firma Progetto di Trattato che istituisce l'Unione europea, si veda
Calandri E., Guasconi M. E., Ranieri. R., Storia politica e economica dell'integrazione
europea, dal 1945 ad oggi, EdiSES editore, Napoli, 2015, p. 198
420Si veda il Parlamento europeo, Progetto di Trattato che istituisce l'Unione europea,
Strasburgo, 14 febbraio 1984, Titolo III, art. 69
421Ibidem, Titolo III, art. 65
422Si veda Calamia A. M., Vigiak V<, Manale Breve, Diritto dell'Unione europea, Decima
edizione, Giuffrè editore, 2018, p. 15
423Si veda l'Atto Unico Europeo, Lussemburgo, 17 febbraio 1986, Titolo III, art. 30.3.a 424Ibidem, Titolo III, art. 30.3.b
425Ibidem, Titolo III, art. 30.3.5
426Per una maggiore analisi della firma del Trattato di Maastricht, si veda Calandri E.,
Guasconi M. E., Ranieri. R., Storia politica e economica dell'integrazione europea, dal
1945 ad oggi, EdiSES editore, Napoli, 2015, p. 251 427Ibidem, p. 257
uscente e quella successiva428 - nel compito di rappresentare l'Unione nelle
Organizzazioni internazionali e nelle Conferenze internazionali429.
A livello diplomatico si decretava, invece, che le delegazioni della Commissione nei Paesi terzi e nelle Conferenze internazionali e, anche, le loro rappresentanze presso le Organizzazioni internazionali, si sarebbero concertate al fine di garantire il rispetto e l'attuazione delle posizioni comuni e delle azioni comuni adottate dal Consiglio. Tali rappresentanze avrebbero accresciuto la loro cooperazione, procedendo a scambi di informazioni e a valutazioni comuni430.
Inoltre, si stabiliva che fosse compito della Commissione quello di tenere informato il Parlamento a riguardo della PESC431, che spettasse a tale
istituzione la funzione di sottoporre al Consiglio questioni riguardanti la PESC e la possibilità di presentare proposte al Consiglio432.
Per di più, si prevedeva, nuovamente, che “(l)a Commissione (fosse) pienamente associata ai lavori nel settore della politica estera e di sicurezza comune"433.
Il Trattato, così come modificato ad Amsterdam434, oltre a riaffermare la
piena partecipazione della Commissione alla PESC435, rafforzava il potere di
tale organo, decretando che “(q)uando (…) occorre(sse) concludere un accordo con uno o più Stati od Organizzazioni internazionali, il Consiglio (avrebbe potuto) autorizzare la Presidenza, assistita se del caso dalla Commissione, ad avviare i negoziati a tal fine necessari. Tali accordi
428Si veda il Trattato sull'Unione europea, Maastricht, 7 febbraio 1992, Titolo V, art. J.5.3 429Ibidem, Titolo V, art. J.5.4
430Ibidem, Titolo V, art J.6 431Ibidem, Titolo V, art. J.7 432Ibidem, Titolo V, art. J.8.3 433Ibidem, Titolo V, art. J.9
434Per una maggiore analisi della firma del Trattato di Amsterdam, si veda Calandri E.,
Guasconi M. E., Ranieri. R., Storia politica e economica dell'integrazione europea, dal
1945 ad oggi, EdiSES editore, Napoli, 2015, p. 291
(sarebbero stati) conclusi dal Consiglio su raccomandazione della Presidenza”436.
2.5.2 Composizione e funzioni della Commissione europea
Per quanto riguarda la sua composizione437, il Trattato di Lisbona prevede
che “(a) decorrere dal 1 novembre 2014, la Commissione (sarebbe stata) composta da un numero di membri, compreso il presidente e l'(A)lto rappresentante (…), corrispondente ai due terzi del numero degli Stati membri, a meno che il Consiglio europeo, deliberando all'unanimità, non (decida) di modificare tale numero”438 e che avesse una durata di cinque
anni439.
Durante il Consiglio europeo, tenutosi l'11 e il 12 dicembre 2008, dopo l'esito negativo del referendum irlandese, venne scelto, all'unanimità, che la Commissione dovesse continuare a comprendere un cittadino per Stato membro440.
Per quanto riguarda la rappresentanza internazionale, si stabilisce che spetti a tale organo441, il compito di assicurare la rappresentanza esterna
dell'Unione, a esclusione delle materie relative alla PESC442. Inoltre è
compito della Commissione insieme al Consiglio quello di garantire la coerenza dell'Unione tra i vari settori dell'azione esterna e tra quest'ultimi e le altre politiche dell'UE443. Per di più, la Commissione, per gli ambiti
dell'azione esterna, insieme all'Alto rappresentate nei settori relativi alla PESC, possono presentare proposte congiunte al Consiglio444.
436Ibidem, Titolo V, art. 24.1
437Si veda Calamia A. M., Vigiak V., Manale Breve, Diritto dell'Unione europea, Decima
edizione, Giuffrè editore, 2018, p. 69
438Si veda la Versione consolidata del Trattato dell'Unione europea, 2010, Titolo III, art.
17.5
439Ibidem, Titolo III, art. 17. 3
440Si veda Calamia A. M., Vigiak V., Manale Breve, Diritto dell'Unione europea, Decima
edizione, Giuffrè editore, 2018, p. 69
441Ibidem, p. 710
442Si veda la Versione consolidata del Trattato dell'Unione europea, 2010, Titolo III, art.
17.1
443Ibidem, Titolo V, Capo 1, art. 21.3 444Ibidem, Titolo V, Capo 1, art. 22.2
Inoltre, per quanto riguarda la sua partecipazione durante i negoziati degli accordi internazionali dell'Unione445, i Trattati prevedono che sia compito di
tale istituzione quello di presentare raccomandazioni al Consiglio, il quale, successivamente, prende una decisione che concede l'inizio delle negoziazioni e nomina, per tutte le materie dell'azione esterna, escludendo quelle relative alla PESC, la Commissione come il negoziatore dell'Unione446.
Per di più, è su proposta della Commissione, qualora il Consiglio l'abbia scelta in qualità di negoziatore, che il Consiglio stesso decide di firmare un accordo internazionale447 o di porre termine allo stesso448.
Nella prassi, spetta alla Commissione il compito di rappresentare l'Unione in diverse Organizzazioni internazionali, tra cui l'ILO, il G7 e il G20449.
2.6 Il Consiglio dell'Unione europea
“Il Consiglio elabora la politica estera e di sicurezza comune e prende le decisioni necessarie per la definizione e l'attuazione di tale politica in base agli orientamenti generali e alle linee strategiche definiti dal Consiglio europeo”
Titolo V, Capo II, sez. I, art. 26.2, Trattato sull'Unione europea, 2010
445Si veda Baroncini E., Cafaro S., Novi, C., Le relazioni esterne dell'Unione europea,
Giappichelli editore, Torino, 2012, p. 40
446Si veda la Versione consolidata del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea,
2010, Titolo V, art. 218.3
447Ibidem, Titolo V, art. 218.5 448Ibidem, Titolo V, art. 218.6
2.6.1 Storia del Consiglio dell'Unione europea
Un primo Consiglio dei ministri – o anche, solamente, definito Consiglio – veniva già previsto dal Trattato istitutivo della CECA450, il quale stabiliva
che tale organo fosse composto dai ministri degli Stati membri, in quanto rappresentanti di quest'ultimi451.
Con la firma dei Trattati di Roma, venne scelto il Consiglio come organo centrale, su cui far ruotare il processo d'integrazione europea, volendo, in tal modo, lasciare la possibilità agli Stati di poter interferire su tale evoluzione452.
Il Trattato di fusione453 prevedeva, oltre la creazione di una Commissione
unica, anche l'istituzione di un Consiglio unico per le tre Comunità454.
Il primo “Rapporto Davignon”455 suggeriva – al di fuori dei Trattati di Roma
– tutta una serie di incontri a livello di ministri degli Esteri – nel settore delle relazioni internazionali. Più nello specifico, si prevedevano riunioni almeno una volta ogni sei mesi456. Dopo alcuni anni, venne presentato il
450Si veda Calandri E., Guasconi M. E., Ranieri. R., Storia politica e economica dell'integrazione europea, dal 1945 ad oggi, EdiSES editore, Napoli, 2015, p. 63
451Si veda il Trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio, Parigi,
18 aprile 1951, Titolo secondo, Capitolo 1, art. 7
452Si veda Calamia A. M., Vigiak V., Manale Breve, Diritto dell'Unione europea, Decima
edizione, Giuffrè editore, 2018, p. 8
453Per una maggior analisi della firma del Trattato di fusione degli esecutivi, si veda
Duroselle, J. - B., Storia diplomatica dal 1919 ai giorni nostri, Undicesima edizione, LED editore, 1992 p. 611
454Si veda il Trattato che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee, Bruxelles, 8 aprile 1965, Capo I, art. 1
455Si veda Bonvicini G., Nascita ed evoluzione della politica estera, di sicurezza e di difesa europea, in (a cura di) Bonvicini G., L'Unione Europea attore di sicurezza regionale e globale, FrancoAngeli editore, Milano, 2016, p. 19
456Si veda il Report by the Foreign Ministers of the Member States on the problems of political unification, Lussemburgo, 27 ottobre 1970, Parte II, art. II: “(t)he Foreign Ministers will meet at least once every six months, at the initiative of the President-inoffice. A conference of Heads of State or Government may be held instead if the Foreign Ministers consider that the situation is serious enough or the subjects to be discussed are sufficiently important to warrant this. In the event of a serious crisis or special urgency, an extraordinary consultation will be arrange between the Governments of the Member States. The President-in-office will get in touch with his colleagues to determine how such consultation can best be arranged (...). The ministerial meetings shall be prepared by a committee of the heads of political departments”
cosiddetto secondo “Rapporto Davignon”457, il quale stabiliva che le riunioni
dei ministri degli Esteri si sarebbero dovute riunire almeno quattro volte all'anno458.
Il “Rapporto Tindermans”, adottato nel 1975459, prevedeva, nel settore
riguardante il rafforzamento delle istituzioni, nell'ambito dell'azione esterna della futura Unione, che “(p)er rafforzare l’autorità e l’efficacia del Consiglio la sua azione (sarebbe dovuta) diventare più coerente, più rapida, più continua”, al fine di migliorare la coerenza dell'azione esterna dell'Unione460.
Il “Progetto Spinelli”, adottato dal Parlamento europeo nel 1984461,
prevedeva nel settore delle relazioni internazionali, un ruolo per il Consiglio, stabilendo che tale istituzione partecipasse alla procedura legislativa, a quella di bilancio, nonché alla stipulazione degli accordi internazionali e le competenze a esso assegnate nel settore delle relazioni internazionali462.
In particolare, esso prevedeva che “il Consiglio dell'Unione (e il Parlamento europeo), deliberando ambedue a maggioranza assoluta, (avrebbero approvato) gli accordi internazionali e (avrebbero incaricato) il presidente della Commissione di depositare gli strumenti di ratifica”463 e, infine,
rientrava tra i suoi compiti quello di poter “impartire alla Commissione delle direttive per condurre talune azioni internazionali; esso (avrebbe dovuto) 457Si veda Bonvicini G., Nascita ed evoluzione della politica estera, di sicurezza e di difesa europea, in (a cura di) Bonvicini G., L'Unione Europea attore di sicurezza regionale e globale, FrancoAngeli editore, Milano, 2016, p. 19
458Si veda il Second Report on European Political Co - operation on Foreign Policy,
Copenhagen, 23 luglio 1973, Parte II, art. I: “(h)enceforth, the Foreign Ministers will meet
four times a year. They may also, whenever they consider it necessary to consult each other on specific subjects between meetings, meet for that purpose when they happen to come together on other occasions”
459Si veda Calandri E., Guasconi M. E., Ranieri. R., Storia politica e economica dell'integrazione europea, dal 1945 ad oggi, EdiSES editore, Napoli, 2015, p. 171
460Si veda il Rapporto al Consiglio europeo di Leo Tindermans, Unione europea, 29
dicembre 1975, Capitolo V, art. C
461Si veda Calandri E., Guasconi M. E., Ranieri. R., Storia politica e economica dell'integrazione europea, dal 1945 ad oggi, EdiSES editore, Napoli, 2015, p. 197
462Si veda il Progetto di Trattato che istituisce l'Unione europea, Strasburgo, 14 febbraio
1984, Parte terza, Titolo I, art. 20
impartirle dopo averle approvate a maggioranza assoluta, quando la Commissione (avesse partecipato) all'elaborazione di atti e al negoziato di accordi destinati a creare obblighi internazionali per l'Unione”464.
L'AUE465 prevedeva, per il Consiglio, a livello primario, una serie di
riconoscimenti di competenze, già stabiliti a livello informale, nell'ambito delle relazioni internazionali. Più precisamente, il testo del nuovo Trattato decretava che i ministri degli Esteri e un membro della Commissione avrebbero dovuto tenere riunioni almeno quattro volte nel corso di un anno466.
Il successivo Trattato di riforma, firmato a Maastricht nel 1992467, all'interno
del “II Pilastro” stabiliva che fosse compito del Consiglio quello di garantire che i principî dell'UE venissero seguiti da parte degli Stati membri468.
Inoltre, si decretava che in sede di Consiglio, gli Stati membri si sarebbero informati, reciprocamente, e si sarebbero concertati in merito a qualsiasi questione di politica estera e di sicurezza di interesse generale per garantire che la loro influenza combinata sarebbe stata esercitata nel modo più efficace attraverso la convergenza delle loro azione469 e si prevedeva che
fosse compito del Consiglio quello, ogni qual volta lo ritenesse necessario, di adottare delle posizioni comuni470.
Per di più, spettava all'istituzione il compito di adottare le azioni comuni – una tipologia di modalità, istituita dal Trattato di Maastricht, attraverso la quale l'Unione poteva agire nelle sue relazioni internazionali – le quali avrebbero vincolato gli Stati membri471.
464Ibidem, Titolo III, art. 65.2
465Si veda Calandri E., Guasconi M. E., Ranieri. R., Storia politica e economica dell'integrazione europea, dal 1945 ad oggi, EdiSES editore, Napoli, 2015, p. 214
466Si veda l'Atto unico europeo, Lussemburgo, 7 febbraio 1986, Titolo III, art. 30.3.a
467Si veda Calandri E., Guasconi M. E., Ranieri. R., Storia politica e economica dell'integrazione europea, dal 1945 ad oggi, EdiSES editore, Napoli, 2015, p. 16
468Si veda il Trattato sull'Unione europea, Maastricht, 7 febbraio 1992, Titolo V, art. J.1.4. 469Ibidem, Titolo V, art. J.2.
470Ibidem, Titolo V, art. J.2.2. 471Ibidem, Titolo V, art. J. 3. 4
Inoltre, il Trattato di Maastricht decretava che spettasse al Consiglio prendere le decisioni necessarie per la definizione e l'attuazione della politica estera e di sicurezza comune, in base agli orientamenti generali adottati dal Consiglio europeo. L'organo in esame, inoltre, avrebbe provveduto all'unità, alla coerenza e all'efficacia dell'azione dell'Unione472.
Per di più, il nuovo Trattato stabiliva che al Consiglio protessero essere sottoposte questioni che fossero parte della politica estera e di sicurezza comune da parte di ogni Stato membro o dalla Commissione473.
Infine, il Consiglio poteva essere consultato dal Parlamento europeo nel settore che rientrava nella politica etera e di sicurezza comune e doveva procedere, annualmente, a un dibattito in tale ambito474.
Il Trattato di Amsterdam aveva tra i suoi compiti principali quello di rivedere il “II pilastro” istituito a Maastricht. Tale Trattato prevedeva, quindi, un rafforzamento del Consiglio nell'ambito delle relazioni interazionali dell'Unione europea.