UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI PISA
Dipartimento di Scienze Politiche
Corso di Laurea Magistrale in Relazioni Internazionali
Tesi di Laurea Magistrale
Il rafforzamento delle capacità delle relazioni internazionali dell’Unione Europea dopo il Trattato di Lisbona
Relatore: Chiar.mo Prof. Simone Paoli
Candidato: Jacopo Favarin Matricola 440842
RIASSUNTO
Il fine primario di tale analisi è quello di verificare fino a che punto il Trattato di Lisbona, firmato nel 2007 ed entrato in vigore due anni dopo, abbia rafforzato quello che è – tradizionalmente- considerato uno dei settori che rappresentano il sinonimo della sovranità statale: le relazioni internazionali dell’Unione europea. Il primo capitolo dell’analisi apre con una digressione storica, che prende in considerazione il periodo che ricopre lo sviluppo delle prime forme di integrazione fino alla ratifica del Trattato di Lisbona. Più nello specifico, vengono analizzate la Comunità europea di difesa, la Cooperazione politica, i “Piani Fouchet” e i diversi Trattati – dai Trattati di Roma, firmati nel 1957 ed entrati in vigore nel 1958 sino al Trattato che avrebbe adottato una Costituzione per l’Europa, concluso nel 2004 e mai entrato in vigore – abbiano, dapprima, inserito – informalmente – un’area esclusa dei Trattati istitutivi, quella delle relazioni esterne delle Comunità e, successivamente, rafforzato tale ambito.
Il secondo capitolo analizza, invece, in che modo le relazioni internazionali dell’UE siano state rafforzate, da un punto di vista istituzionale. Tale sezione analizza – dettagliatamente – la storia delle istituzioni dell’Unione fino alle modifiche apportate dall’ultimo Trattato di riforma, al fine di verificare il loro rafforzamento – attraverso il Trattato di Lisbona – nel settore delle relazioni esterne.
Infine, l’ultimo capitolo prende in considerazione tre casi di studio, con lo scopo di provare se – effettivamente - le modifiche apportate dal Trattato di Lisbona, nell’area delle relazioni internazionali, siano state in grado di migliore l’azione esterna dell’Unione.
I tre casi di studio prendono in considerazione i rapporti tra l’Unione e altre Organizzazioni internazionali – l’ONU, il Consiglio d’Europa e la Convenzione europea per i diritti umani.
Mentre il primo caso di studio analizza l’attuale status di osservatore rafforzato, concesso all’UE dall’Assemblea Generale dell’ONU – venendo tale status considerato un precedente a livello giuridico, dato che l’UE è la prima Organizzazione internazionale ad aver ottenuto tale tipo di status – e come il Trattato di Lisbona abbia influenzato – positivamente – anche, sullo status dell’Unione presso il Consiglio di Sicurezza dell’ONU, il secondo caso di studio tratta di come si sono sviluppati i rapporti tra l’UE e il Consiglio d’Europa, prevedendone, addirittura, una possibile adesione. Il terzo caso di studio tratta di come il Trattato di Lisbona abbia previsto una clausola, che preveda l’obbligo di adesione alla Convenzione.
INDICE
INTRODUZIONE 10
1. L’EVOLUZIONE DEL PROCESSO DELLE RELAZIONI INTERNAZIONALI DELL’UNIONE EUROPEA DALLA SUA
FONDAZIONE ALLA FIRMA DEL TRATTATO
COSTITUZIONALE
1.1 La fondazione del processo di integrazione europea e le prime forme di integrazione nel settore della cooperazione nel settore delle relazioni internazionali. Dalla “Dichiarazione Schuman” ai “Piani Fouchet” 12 1.2 L'integrazione durante gli anni Settanta. Dai “Rapporti Davignon” al Progetto di “Trattato che istituisce l'Unione europea” 33 1.3 Gli anni Ottanta e i primi Trattati di riforma. Dall'Atto Unico Europeo al Trattato di Maastricht 43 1.4 Lo sviluppo dell'integrazione europea negli anni Novanta. Il Trattato di Amsterdam, la creazione dell’Alto Rappresentante per la Politica Estera e di Sicurezza Comune e l'istituzione della Politica Europea di Sicurezza e di Difesa
1.4.1 La Politica Europea di Sicurezza e di Difesa 55 1.4.2 Il Decennio Solana 61 1.5 L'Unione all’inizi del XXI secolo: i problemi sulla Costituente, la firma del Trattato Costituzionale e le importanti innovazioni introdotte nel settore delle relazioni esterne 68
2. IL RAFFORZAMENTO DEL POTERE DELLE RELAZIONI INTERNAZIONALI DELL'UNIONE EUROPEA CONTENUTE NEL TRATTATO DI LISBONA
2.1 Storia del Trattato di Lisbona 74
2.2 Basi Giuridiche del Trattato di Lisbona 80
2.3 Il Rafforzamento delle Relazioni Internazionali dell’Unione europea 86 2.4 Il Consiglio europeo 89
2.4.1 Storia del Consiglio europeo 89
2.4.2 Composizione e funzioni del Consiglio europeo 92
2.4.3 Il presidente del Consiglio europeo 93
2.4.3.1 Storia del presidente del Consiglio europeo 95
2.4.3.2 Nomina e funzioni del presidente del Consiglio europeo 96
2.5 La Commissione europea 98
2.5.1 Storia della Commissione europea 98
2.5.2 Nomina e funzioni della Commissione europea 100
2.6 Il Consiglio dell'Unione europea 105
2.6.1 Storia del del Consiglio dell'Unione europea 106
2.6.2 Composizione e funzioni del Consiglio dell'Unione europea 110
2.6.3 La Presidenza del Consiglio dell'Unione europea 114
2.6.3.1 Storia della Presidenza del Consiglio dell'Unione europea 119
2.6.3.2 Funzioni della Presidenza del Consiglio dell'Unione europea 120 2.7 L’Alto Rappresentante dell’Unione per gli Affari Esteri e la Politica di Sicurezza e Vicepresidente della Commissione europea 2.7.1 Storia dell'Alto rappresentante 121 2.7.2 Procedura di nomina e funzioni dell'Alto rappresentante
Sicurezza e Vicepresidente della Commissione
europea 124
2.7.3 Da lady Ashton a Federica Mogherini 132
2.8 Il Servizio europeo per l’Azione esterna 143
2.8.1 Storia della costruzione del Servizio Europeo per l’Azione Esterna 152 2.8.2 Funzioni e status giuridico del Servizio europeo dell'azione esterna 153 2.8.3 Le Delegazioni dell’Unione europea 155
2.8.4 Il Diritto di Legazione dell’Unione europea 156
2.9 Il Parlamento europeo 159
2.9.1 Storia del Parlamento europeo 160
2.9.2 Composizione e funzioni del Parlamento europeo 163
3. LA PARTECIPAZIONE DELL'UNIONE EUROPEA ALLE ALTRE ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI. L'ORGANIZZAZIONE DELLE NAZIONI UNITE, IL CONSIGLIO D'EUROPA, LA CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI DELL'UOMO 3.1 La procedura di adesione dell'Unione europea alle Organizzazioni internazionali 169
3.2 La personalità giuridica dell'Unione europea 185
3.3 Rapporti dell'Unione europea con l'Organizzazione delle Nazioni Unite 205
3.3.1 Storia delle relazioni tra le Comunità europee e l'Organizzazione delle Nazioni Unite 208
3.3.2 L’Unione europea all’Assemblea Generale dell’Organizzazione delle Nazioni Unite 209
3.3.2 L’Unione europea all’Assemblea Generale dell’Organizzazione delle Nazioni Unite 229 3.3.3 L’Unione europea al Consiglio di Sicurezza dell’Organizzazione delle Nazioni Unite 237 3.3.4 Gli attuali rapporti tra l'Unione europea e l'Organizzazione delle Nazioni Unite 242 3.4. I rapporti tra l'Unione europea con il Consiglio d'Europa 242 3.4.1 Storia delle relazioni tra le Comunità europee e il Consiglio
d'Europa 254 3.4.2 L'Unione europea all'Assemblea parlamentare del Consiglio
d'Europa 262 3.4.3 Gli attuali rapporti tra l'Unione europea e il Consiglio d'Europa 266 3.5. L'adesione dell'Unione europea alla Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e le libertà fondamentali 267 3.5.1 Storia della procedura di adesione delle Comunità europee alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e le libertà fondamentali 272 3.5.2 L'adesione dell'Unione europea alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e le libertà fondamentali dopo il Trattato di Lisbona 275
CONCLUSIONI 299
BIBLIOGRAFIA 302
LISTA DELLE ABBREVIAZIONI 320
INTRODUZIONE
Il fine principale della presente analisi è quello di verificare in che misura e in che maniera il Trattato di Lisbona abbia rafforzato le relazioni esterne dell'Unione europea.
Il settore delle relazioni internazionali è - tradizionalmente – uno degli ambiti in cui i singoli Stati membri dell’Unione sono più restii a cedere sovranità. Il Trattato di Lisbona, firmato nella capitale portoghese nel 2007 ed entrato in vigore nel 2009, ha però apportato importanti modifiche, limitando in maniera sostanziale, la stessa sovranità statale.
Questa ricerca inizia con un excursus storico, che copre il periodo che va dalla “Dichiarazione Schuman” del 9 maggio 1950 fino alla bocciatura del Trattato Costituzionale, avvenuta nella tarda primavera del 2005 in seguito a due referendum, tenutisi, rispettivamente in Francia e nei Paesi Bassi. All'interno di tale digressione storica vengono prese in esame le prime forme di integrazione nell'ambito delle relazioni internazionali – con particolare riferimento alla Comunità europea di difesa e alla correlata Comunità politica europea, ai “Rapporti Davignon” pubblicati nel corso degli anni Settanta, alla Cooperazione politica europea e ai due “Piani Fouchet”. Questa sezione analizza – in modo particolareggiato – la maniera in cui i diversi Trattati successivi ai Trattati di Roma del 1957 - il progetto di Trattato che istituisce l'Unione europea, adottato il 14 febbraio 1984 dal primo Parlamento europeo, democraticamente, eletto e mai entrato, effettivamente, in vigore, l'AUE, firmato a Lussemburgo nel 1986, il Trattato sull'Unione europea, stipulato a Maastricht nel 1992, il Trattato di Amsterdam, concluso nella capitale olandese nel 1997 e il fallito Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, firmato nel 2004 – abbiano, prima, introdotto e, poi, rafforzato, le competenze comunitarie in un settore originariamente escluso dai Trattati istitutivi.
In seguito, vengono analizzate le importanti innovazioni – a livello istituzionale, politico e giuridico – introdotte dal Trattato di Lisbona. Più precisamente, vengono analizzatele le modalità con cui le diverse istituzioni dell'Unione europea vengano rafforzate nel settore delle relazioni
internazionali in conseguenza dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona nel 2009.
La tesi, infine, prende in considerazione tre casi di studio, con lo scopo di verificare in che modo il Trattato di Lisbona abbia rafforzato le capacità dell'azione esterna e delle relazioni internazionali dell'Unione.
Il primo caso di studio prende in esame i rapporti tra l'ONU e l'UE in seguito all'entrata in vigore dell'ultimo Trattato di riforma e, più nello specifico, il processo che ha portato alla concessione all'Unione dello status di osservatore rafforzato presso l'Assemblea Generale delle Nazioni Unite. Viene evidenziato, in questo contesto, il fatto che si tratti di un importante precedente, essendo l’Unione europea la prima e, al momento, unica Organizzazione di carattere regionale a possedere tale genere di status. Il secondo caso di studio tratta delle relazioni tra l'Unione e il Consiglio d'Europa. Tale sezione descrive, prima, la storia dei rapporti tra la CECA e il Consiglio d'Europa e, poi,il modo in cui il Trattato di Lisbona abbia aperto alla possibilità per l'UE di divenire membro a tutti gli effetti del Consiglio d'Europa.
Il terzo e ultimo caso di studio discute, infine, della eventuale partecipazione dell'Unione europea alla Convenzione europea dei diritti umani. Tale sezione, dopo una digressione storica, in cui si affronta la maniera in cui i diversi Trattati abbiano rafforzato la posizione dell'allora Comunità, descrive in che modo il Trattato di Lisbona abbia previsto l'obbligo per l'Unione di aderire alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
CAPITOLO I. L'EVOLUZIONE DEL PROCESSO DELLE
RELAZIONI INTERNAZIONALI DELL’UNIONE
EUROPEA DALLA SUA FONDAZIONE ALLA FIRMA
1.1 La fondazione del processo di integrazione europea e le prime forme di integrazione nel settore della cooperazione nel settore delle relazioni internazionali. Dalla “Dichiarazione Schuman” ai “Piani Fouchet”
“Il contributo che un'Europa organizzata e vitale può apportare alla civiltà è indispensabile per il mantenimento di relazioni pacifiche. La Francia, facendosi da oltre vent'anni antesignana di un'Europa unita, ha sempre avuto per obiettivo essenziale di servire la pace. L'Europa non è stata fatta: abbiamo avuto la guerra.”
Parte iniziale della Dichiarazione Schuman del 9 Maggio del 1950
Già a partire dal Medioevo, diversi tra i più noti pensatori - tra i quali si ricordano Dante nel “De Monarchia”, Kant ne “la Pace Perpetua”, Garibaldi nell'istituzione del movimento “la Giovine Europa” - proponevano la creazione di una Federazione a livello europeo - o addirittura, anche se con una visione alquanto utopistica, mondiale - con l'obiettivo finale di garantire la pace tra gli Stati. Se i vari tentativi di tentare una forma di integrazione a livello europeo andranno a buon fine solamente negli anni Quaranta del XX secolo, vi sono tutta una serie di ragioni - non solo ideologiche - ma, in particolare, materiali - ovvero relative alle condizioni economiche e politiche del secondo dopo Guerra, le quali avranno come logica conseguenza la volontà e il desiderio di pace e di ricostruire un Continente - quello europeo - ormai distrutto e la decisione di far ripartire un'economia totalmente in crisi1.
1Per un'analisi delle basi dell'integrazione europea, si veda Morelli, U., Storia dell'integrazione europea, Guerrini scientifica editore, 2011, pp. 34-35
I tentativi di creare delle istituzioni internazionali e, nello specifico, a livello continentale in Europa, negli anni Venti, ebbero dei risultati effimeri, con la sola creazione della Società della Nazioni2, il cui Statuto, firmato nel 1919,
ed entrato in vigore l'anno successivo, aveva come compito principale quello di istituire un sistema internazionale, che si fondasse sul mantenimento della pace tra gli Stati3. I risultati di questa Organizzazione
internazionale furono, in definitiva, inefficaci - in parte per l'esclusione di determinate grandi Potenze divenute tali dalla vittoria ottenuta durante la prima Guerra mondiale, e, più nello specifico, si fa riferimento alla volontà degli Stati Uniti di non partecipare alla SdN4 e alla scelta degli Occidentali
di escludere la comunista, Unione sovietica, e perché questa Organizzazione risultava priva di poteri effettivi – e, infine, non riuscì a evitare quella che diverrà nota come la seconda Guerra mondiale.
La critica maggiore che Giovanni Agnelli, fondatore della FIAT, rivolse alla SdN, già nel 1919, era proprio che questa istituzione mancasse dei mezzi necessari per poter garantire la pace a livello mondiale. Agnelli proponeva per il secondo dopo Guerra la creazione di una Federazione europea, la quale avrebbe compreso un esercito europeo5.
La SdN, il cui Statuto viene comunemente definito Covenant, nella sua traduzione in inglese, fu mantenuta formalmente in vita anche durante il secondo Conflitto mondiale6. In ogni caso, era chiaro che questo tipo di
Organizzazione dovesse essere superata con un'altra dello stesso genere che superasse, però, i limiti di quest'ultima. Già durante il corso della Guerra, quarantadue Paesi decisero di dare vita ad una nuova Organizzazione, denominata Organizzazione delle Nazioni Unite.
2Per lo Statuto della SdN, si veda la Società delle Nazioni, Patto delle Società delle Nazioni, Parigi, 28 giugno 1919
3Per il funzionamento della Società delle Nazioni, si veda Ronzitti N., Introduzione al Diritto Internazionale, Quinta edizione, Giappichelli editore, Torino, 2016, p. 423
4Si veda Gentile, Ronga, Salassa, Storia contemporanea e sue radici, La scuola editore,
1997, p. 492
5Per le critiche mosse da Agnelli alla SdN, si veda Morelli U., La politica di sicurezza e di difesa dell'Unione europea, in (a cura di) Finzio G., Morelli U., L'Unione europea nelle relazioni interazionali, Carocci editore, Roma, 2015, pp. 37 - 38
6Per una maggior analisi dello Statuto della SdN, si veda Ronzitti N., Introduzione al Diritto Internazionale, Quinta edizione, Giappichelli editore, Torino, 2016, p. 423
In effetti, se ogni diversa forma di integrazione risultò inefficace nel primo dopo Guerra fu dovuto, essenzialmente, alla crisi economica del ‘29, che aveva, prima, portato al fallimento del cosiddetto “Spirito di Locarno”, dal nome della città in cui si era tenuta l'importante Conferenza internazionale dell'ottobre del 1925 e, successivamente, all’esasperazione del nazionalismo dei singoli Stati - di cui la Germania nazionalsocialista ne rappresenterà sia l’apice che il paradigma - e da quest’ultima inizierà l'offensiva militare del ‘39, iniziando, in tal modo, la seconda Guerra mondiale7.
Un primo tentativo di istituire una Federazione in Europa, che si rivelò, tuttavia, fallimentare venne fatto, negli anni Venti, da Aristide Briand, ministro degli Esteri francese dell'epoca8. Egli guardava con favore ai
movimenti, già creatisi nel primo dopo Guerra, il cui fine sarebbe stato quello di fondare gli “Stati Uniti d'Europa”. Briand, quindi, il 5 settembre 1929, durante la decima sessione dell'Assemblea delle SdN, tenne una discussione, in cui augurava la creazione di una Federazione a livello europeo. Gli Stati europei allora membri della SdN salutarono con favore l'idea, così come proposta da Briand.
Dunque, durante l'undicesima sessione dell'Assemblea delle SdN, la quale ebbe luogo l'8 settembre 1930, essi delegarono lo stesso ministro degli Esteri francese, Briand, di istituire e di presiedere una “Commissione di studio per l'Unione europea”. Tale Commissione lavorò per un anno intero, pur non raggiungendo alcun risultato finale9.
Si dovrà, dunque, attendere il periodo bellico e quello che seguirà la fine del conflitto, che contò più vittime della storia, perché fossero poste le basi
-7Per un analisi del periodo che ricopre dallo “Spirito di Locarno” fino alla fondazione
dell'ONU, si veda Gentile, Ronga, Salassa, Storia contemporanea e sue radici, La scuola editore, 1997 , pp. 492 - 503
8Per il ruolo svolto da Briand alla fine degli anni Venti del XX secolo, si veda Carrié, R. A., Storia diplomatica d'Europa, 1815 – 1968, Seconda edizione, Laterza editore, New York,
1978, p. 496
9Per una maggior analisi delle idee proposte da Briand di fondazione di una Federazione
europea di fronte all'Assemblea della SdN, si veda Duroselle, J. - B., Storia diplomatica dal
non solo politiche, ma anche teoriche - il “Manifesto di Ventotene”10venne
scritto, per citare un esempio, durante questo periodo storico - per la fondazione di nuove Organizzazioni internazionali e europee, che avrebbero dovuto mantenere la pace, la difesa e la stabilità finanziaria del Continente europeo e, abbastanza utopisticamente, dell'intera comunità internazionale. Una prima bozza, in effetti, che avrebbe portato a una Federazione tra due Stati - la Francia e Gran Bretagna - venne proposta da parte francese a guerra appena iniziata. Il documento era stato preparato da Jean Monnet, il quale sapeva che la Francia non sarebbe stata in grado di sostenere il conflitto contro la Germania nazista.
Il Governo britannico, all’epoca guidato da Winston Churchill, inviò, dunque, il 16 giugno del 1940, una “Dichiarazione di Unione”11. Nonostante
fosse dettata da interessi bellici, la proposta prevedeva che l'Unione franco -britannica sarebbe continuata anche dopo la fine della Guerra. Il Primo ministro francese dell'epoca, Reynaud, si mostrò favorevole alla proposta. Ciononostante, il suo Governo si mostrava propenso alla firma dell'armistizio con la Germania. Reynaud si dimise e il nuovo Governo Pétain firmò l'armistizio il 22 giugno 1940. La Dichiarazione, dunque, restava senza risposta: in ogni caso, essa aveva un significato politico e diplomatico di notevole importanza12.
Fu in questo contesto storico della fine della seconda Guerra mondiale che si sviluppò la più grande gamma di Organizzazioni internazionali - talune di carattere regionale, così come il Consiglio d'Europa13, istituito nel 1949,
“which made a significant contribution to the development of norms of democracy and human rights, but was not allowed to develop any
10Per il testo del Manifesto di Ventotene, si veda Spinelli A., Rossi E., Per un'Europa libera e unita – Progetto d'un Manifesto, Colorni editore, Ventotene, 22 gennaio 1944
11Per il testo della Dichiarazione di Unione franco – britannica, si veda Churchill W., British Offer of Anglo – French Union, 16 giugno 1940
12Per una ricostruzione del Progetto di Unione franco – britannica, si veda Morelli, U., Storia dell'integrazione europea, Guerrini scientifica editore, 2011, pp. 34-35
13Per il testo dello Statuto del Consiglio d'Europa, si veda Conseil de l'Europe/Council of Europe, Statuto del Consiglio d'Europa - Traduzione ufficiale della Cancelleria della Svizzera, Londra, 5 maggio 1945
supernational powers”14, i cui obiettivi erano, principalmente, la difesa dei
diritti umani, o l'OECE la cui fondazione risale, invece, al 1948, con sede a Parigi, al fine di coordinare gli aiuti seguendo un piano comune e avviare il processo d'integrazione europea15. Altre Organizzazioni, invece, si
distinguevano per avere un carattere di respiro mondiale – così come, ad esempio, l'Organizzazione per le Nazioni Unite16.
Inoltre, per quanto riguarda la cooperazione nel settore della difesa, è necessario far risaltare come quest'ultima si sviluppò con una certa rapidità dopo lo scoppio della Guerra fredda a guida statunitense. Nel 1947, Francia e Gran Bretagna avevano firmato un Trattato difensivo, il cosiddetto “Patto di Dankerque”17. In ogni caso, “(...) l'importanza di questo accordo, che si
rifaceva ai progetti di unificazione concepiti sin dal 1940, riguardava un problema di “sicurezza” rispetto alla Germania, che era allora privo di portata reale, mentre il senso della garanzia aveva un valore meramente politico o si riferiva all'Unione Sovietica. Erano, però, questi sviluppi ancora potenziali, che maturarono le conferenze di Mosca e di Londra”18.Il premier
britannico, Bevin, prese l'iniziativa di allargarlo ai tre Paesi del Benelux, estendendo anche a questi Stati l'accordo di mutua difesa19. Il 17 marzo
1948, Francia, Gran Bretagna, Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo dettero vita al “Patto di Bruxelles”20: esso aveva come obiettivo esplicitamente
dichiarato la difesa dei Cinque Stati contraenti contro una eventuale ripresa del nazionalismo tedesco.
14Per le funzioni del Consiglio d'Europa, si veda Buchanan T., Europe's Troubled Peace – 1945 to the present, Seconda edizione, John Wiley & Sons editore, 2012, p.187
15Si veda Morelli, U., Storia dell'integrazione europea, Guerrini scientifica editore, 2011, p.
42
16Per il testo dello Statuto dell'ONU, si veda l'Organizzazione delle Nazioni Unite, Statuto – Traduzione, San Francisco, 26 giugno 1945
17Per il testo del Trattato di Dankerque, si veda Treaty of Alliance and Mutual Assistance between France and the United Kingdom, Dankerque, 4 marzo 1947
18Si veda Di Nolfo E., Storia delle relazioni internazionali, dal 1918 ai giorni nostri, 2008,
p. 734
19Per il procedimento che porta alla firma del Trattato di Bruxelles, si veda Calandri E.,
Guasconi M. E., Ranieri R., Storia politica ed economica dell'integrazione europea, dal
1945 ad oggi, EdiSES editore, Napoli, 2015, p. 56
20Per il testo del Trattato di Bruxelles, si veda Treaty of Economic, Social and Cultural Collaboration and Collective Self - Defence, Bruxelles, 17 marzo 1948
Per la prima volta, degli Stati davano vita a una alleanza militare in tempo di pace. Questa nuova Organizzazione prevedeva la creazione di istituzioni comuni: un Consiglio, una Commissione permanente e un Comitato militare. Il Patto prevedeva il casus foederis al suo art. V21, secondo cui si
sosteneva un obbligo di assistenza del Paese vittima dell'attacco22.
Di maggior importanza fu la nascita dell'Organizzazione del Nord Atlantico. A essa vi si arrivò dopo lunghe discussioni diplomatiche e dibattiti negoziali. Il Trattato istituivo dell'Alleanza venne firmato il 4 aprile 1949. Al Trattato presero parte gli Stati uniti, il Canada, l'Italia, la Norvegia, l'Islanda, la Danimarca, la Gran Bretagna, il Portogallo, la Francia e i tre Stati del Benelux23.
Il testo del Trattato prevedeva – e prevede tuttora - il casus foederis, all'art. 524, il quale non comportava un obbligo di assistenza automatico, poiché
ogni Stato parte dell'Alleanza avrebbe dovuto prestare l'assistenza che avesse giudicato necessaria. L'art. 5 verrà attivato, solamente, una prima e unica volta: dopo l'attacco terroristico dell'11 settembre 2001 nei confronti degli Stati Uniti25. Quindi, “per gli europei la rilevanza del patto stava nel
21Ibidem, art. V: “(a)ll measures taken as a result of the preceding Article shall be immediately reported to the Security Council. They shall be terminated as soon as the Security Council has taken the measures necessary to maintain or restore international peace and security. The present Treaty does not prejudice in any way the obligations of the High Contracting Parties under the provisions of the Charter of the United Nations. It shall not be interpreted as affecting in any way the authority and responsibility of the Security Council under the Charter to take at any time such action as it deems necessary in order to maintain or restore international peace and security”
22Per il funzionamento del Trattato di Bruxelles, si veda Ronzitti N., Introduzione al Diritto Internazionale, Quinta edizione, Giappichelli editore, Torino, 2016, p. 455
23Per una maggiore definizione del Patto NATO, si veda Di Nolfo E., Storia delle relazioni internazionali, dal 1918 ai giorni nostri, 2008, p.26
24Si veda il Trattato Nord Atlantico, Washington D .C., 4 aprile 1949, art. 5: “(l)e parti
convengono che un attacco armato contro una o più di esse in Europa o nell'America settentrionale sarà considerato come un attacco diretto contro tutte le parti, e di conseguenza convengono che se un tale attacco si producesse, ciascuna di esse, nell'esercizio del diritto di legittima difesa, individuale o collettiva, riconosciuto dall'art. 51 dello Statuto delle Nazioni Unite, assisterà la parte o le parti così attaccate intraprendendo immediatamente, individualmente e di concerto con le le altre parti, l'azione che giudicherà necessaria, ivi compreso l'uso della forza armata, per ristabilire e mantenere la sicurezza nella regione dell'Atlantico settentrionale”
25Per un'analisi del Trattato NATO e il suo funzionamento, si veda Ronzitti N., Introduzione al Diritto Internazionale, Quinta edizione, Giappichelli editore, Torino, 2016,
vincolare la potenza americana a difesa della loro sicurezza, con il duplice scopo di contenere l'URSS e controllare il risorgere della Germania”26.
Il 1950 segnò un anno decisivo nel processo d'integrazione europea. Sin dalla fine del conflitto, la Francia aveva scelto di appoggiare la scelta statunitense di creare un nuovo Stato tedesco, ma sperava di ottenere maggiori controlli sul futuro assetto del nascente Stato tedesco27.
In effetti, la questione del controllo del bacino carbonifero della Ruhr era tale che nel 1949 venne istituita un'Alta autorità che avrebbe avuto il compito di controllare e contenere la potenza economica della Germania e organizzare la produzione di carbone al fine di evitare che il futuro Stato tedesco limitasse, in qualche modo, lo sfruttamento dei giacimenti carboniferi verso gli Stati confinanti, specificamente, e con particolare riguardo alla Francia. Vi era, dunque, un chiaro interesse economico, oltre che pacifista, francese di porre in comune i settori trainanti dell'epoca: quello del carbone e dell'acciaio28.
Fu così che si arrivò alla “Dichiarazione Schuman”29, dal nome del ministro
degli Esteri francese del 9 maggio 195030, il cui autore principale risultava
essere Jean Monnet, attraverso cui, si apriva una nuova fase storica nei rapporti di forza fra la potenze all'interno del Continente europeo, “tale da mutare i termini diplomatici ed economici della ricostruzione europea e da porre le premesse del processo di integrazione”31.
La Dichiarazione apriva asserendo: “la pace mondiale non potrà essere salvaguardata se non con sforzi creativi, proporzionali ai pericoli che la minacciano. Il contributo che un'Europa organizzata e vitale può apportare 26Si veda Romero, F., Storia della Guerra Fredda, l'ultimo conflitto per l'Europa, Giulio
Einaudi editore, Torino, 2010, p. 65
27Si veda Di Nolfo E., Storia delle relazioni internazionali, dal 1918 ai giorni nostri, 2008,
p. 56
28Si veda Morelli U., Storia dell'integrazione europea, Guerrini scientifica editore, 2011,
pp. 59 - 60
29Per il testo della Dichiarazione Schuman, si veda Robert Schuman, Ministro degli Esteri
della Repubblica francese, Dichiarazione, 9 maggio 1950
30Ancora oggi, il 9 maggio viene festeggiato, in tutta l'Unione europea, come il “Giorno
dell'Europa”
31Si veda Di Nolfo E., Storia delle relazioni internazionali, dal 1918 ai giorni nostri, 2008,
alla civiltà è indispensabile per il mantenimento di relazioni pacifiche. La Francia, facendosi da oltre vent'anni antesignana di un'Europa unita, ha sempre avuto per obiettivo essenziale di servire la pace. L'Europa non è stata fatta: abbiamo avuto la guerra. La solidarietà di produzione in tal modo realizzata farà s(ì) che una qualsiasi guerra tra la Francia e la Germania diventi non solo impensabile, ma materialmente impossibile”32.
La Dichiarazione, quindi, pur prevedendo la messa in comune di due settori ben delimitati, ovvero quelli del carbone e dell'acciaio, aveva un obiettivo di politica estera di più ampio respiro: l'impossibilità di dichiararsi guerra, reciprocamente, tra Francia e Germania. Obiettivo finale della Dichiarazione e della nuova Organizzazione sarebbe stato quello di porre in comune tutto ciò che comprendesse il settore del carbone e dell'acciaio, a cui Schuman invitava tutti gli altri Stati, purché fossero europei, a una loro eventuale partecipazione e come approdo finale indicava la creazione di una Federazione europea33.
All'invito francese di costituire un'Organizzazione basata sulla messa in comune, sotto il controllo di un'Alta Autorità, della produzione del carbone e dell'acciaio aderirono cinque Paesi europei: Italia, Germania Occidentale, Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo. La firma del Trattato ebbe luogo a Parigi il 18 aprile 195134 ed entrò in vigore l'anno successivo. Attraverso
questo Trattato, si dava vita alla prima delle varie Organizzazioni comunitarie: la Comunità del carbone e dell'acciaio35.
Le istituzioni della nuova Organizzazione si differenziavano in un'Alta Autorità, composta da nove membri36, alla quale si affiancavano un
Consiglio dei Ministri37, composto, invece, dai rappresentanti degli Stati
32Si veda Robert Schuman, Ministro degli Esteri della Repubblica francese, Dichiarazione,
9 maggio 1950
33Ibidem
34Per la firma del Trattato CECA, si veda Di Nolfo E., Storia delle relazioni internazionali, dal 1918 ai giorni nostri, 2008, p. 63
35Per il testo del Trattato CECA, si veda il Trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio, Parigi, 18 aprile 1951
36Ibidem, Titolo II, Capitolo I, art. 9 37Ibidem, Titolo II, Capitolo III, art. 27
membri, un'Assemblea Parlamentare38, composta, quest'ultima, da membri
eletti attraverso un'elezione di secondo grado, e una Corte di giustizia,39
composta da sette giudici. Infine, si prevedeva che il Trattato stesso non avrebbe avuto durata illimitata, come proposto da Jean Monnet, ma avrebbe avuto durata limitata ai 50 anni. Il Tratto CECA, come previsto, terminerà le proprie funzioni nel 200240. “Il Trattato CECA rappresentava in nuce ciò
che sarebbero dovuti essere i futuri organismi federali dell'Europa”41
Per quanto riguardava il processo d'integrazione nel settore delle reazioni interazionali – e, nello specifico, nel settore della difesa - un primo tentativo, seppur fallimentare, si sviluppò nei primi anni Cinquanta del secolo scorso. Un evento di natura internazionale aveva accelerato la necessità di un processo di integrazione in tale settore. Il 25 giugno del 1950, la Corea del Nord aveva invaso quella del Sud, con appoggio sovietico e cinese, mentre Washington interveniva sotto l'egida dell'ONU a sostegno di quest'ultima. Vi era il timore che, similmente a quanto era accaduto in Corea, potesse succedere anche in Europa. Si pensava, quindi, che un attacco sovietico fosse imminente, considerando anche il fatto l'Unione Sovietica aveva sperimentato, con successo, la sua prima bomba atomica l'anno precedente e che era stata, recentemente, istituita la Volkspolizei nella Repubblica democratica tedesca42. Il riarmo della
Repubblica federale tedesca, risultava, in tale contesto, necessario per gli USA.
La Francia si mostrava contraria e intimorita di fronte alla possibilità di un riarmo tedesco, che avrebbe comportato una eventuale forza armata che 38Ibidem, Titolo II, Capitolo II, art. 20
39Ibidem, Titolo II, Capitolo IV, art. 31
40Per una maggior analisi del Trattato CECA, si veda Di Nolfo E., Storia delle relazioni internazionali, dal 1918 ai giorni nostri, 2008, pp. 780 - 782
41Si veda Morelli, U., Storia dell'integrazione europea, Guerrini scientifica editore, 2011, p.
72
42Per una maggiore analisi del periodo che ricopre dalla Guerra di Corea al riarmo della
Germania orientale, si veda Di Nolfo E., Storia delle relazioni internazionali, dal 1918 ai
avrebbe destabilizzato la stabilità nel Continente europeo, assumendo un ruolo preponderante in Europa. Inoltre, la Germania nazista, dopo la prima Guerra mondiale, aveva aggirato la clausola sul disarmo prevista dal Trattato di Versailles43.
Come conseguenza, spettava nuovamente alla Francia cercare di concepire, così come già stato precedentemente fatto attraverso la costituzione della CECA, un'alternativa che non prevedesse un appiattimento sulla proposta statunitense di istituire un esercito tedesco in funzione antisovietica.
Nell'ottobre del 1950, quindi, il presidente del Consiglio francese, Pleven, presentò un proprio progetto, anche quest'ultimo abbozzato e perfezionato da Jean Monnet, all'Assemblea nazionale francese, che stabiliva la creazione di un esercito europeo, riallacciato a delle istituzioni di un'Europa unita. Il cosiddetto “Piano Pleven” prevedeva, a livello istituzionale, la creazione di un ministero della Difesa, responsabile di fronte a un Consiglio dei ministri e a un'Assemblea44 – quella della costituenda CECA - e, che, sarebbe stato
incaricato del reclutamento45.
Tale progetto presentava tutta una serie di vantaggi: in primo luogo, esso dava soddisfazione agli americani; in secondo luogo, esso tendeva a rafforzare la difesa dell'Europa con sostegno della Germania ovest; inoltre, esso riusciva a controllare il riarmo tedesco e, quindi, a legare la Germania all'Occidente, rafforzarne le strutture democratiche, accelerare l'unione politica del Continente, passando dai settori tecnici a quello riservato alla sovranità nazionale. In ogni caso, “quest'ultimo vantaggio presentava un problema: l'approccio funzionale prevedeva passi graduali con l'integrazione 43Si veda Morelli, U., Storia dell'integrazione europea, Guerrini scientifica editore, 2011, p.
76
44Per il testo del Piano Pleven, si veda Pleven R., Text of the Pleven Plan: “(t)he setting up of a European army cannot result from a mere grouping together of national military units, which would in reality only mask a coalition of the old sort”, 24 ottobre 1950
45Per una maggior analisi del “Piano Pleven”, si veda Filippi S., L'esercito europeo: un
iniziale dei settori economici e tecnici e solo alla fine di un lungo processo la Federazione europea con un suo esercito”. Il piano non solo rappresentava un'idea rivoluzionaria, in un settore – quello della difesa – che, per l'epoca tendeva ad appartenere con gelosia alla sovranità degli Stati nazionali, ma ne derivò “il progetto più ambizioso, dopo quello della moneta unica, di tutto il processo d'integrazione europea”46.
Il Governo francese inaugurò, il 15 febbraio del 1951, a Parigi, la Conferenza per la nuova Comunità, la Comunità europea di difesa. Le discussioni furono animate da un clima di scetticismo, ché la proposta di un esercito comune andava a toccare un aspetto sensibile della sovranità nazionale e, per questo, si levarono forti resistenze contro Pleven e il suo progetto. Dopo lunghe discussioni e tesi dibattutiti, finalmente, il 15 luglio 1952, veniva firmato il Trattato che istituiva la Comunità europea di difesa47.
Il Trattato della nuova Comunità prevedeva che essa avrebbe dovuto avere, solamente, carattere difensivo48, stabilendo che ogni attacco contro uno
Stato membro, o in generale, in Europa, sarebbe stato considerato un attacco contro tutti gli Stati. Si prevedeva, inoltre, che la CED cooperasse con la NATO49, si riconosceva alla CED personalità giuridica50, con tutte le
conseguenze a livello internazionale che tale riconoscimento avrebbe comportato.
46Si veda Morelli, U., Storia dell'integrazione europea, Guerrini scientifica editore, 2011, p.
76
47Ibidem, pp. 77 . 79
48Per il testo del Trattato CED, si veda le Traité instituant la Communauté européenne de défense, art. 2: “§1. la Communauté a des objectifs exclusivement défensifs. (…). §3: (t)oute agression armée dirigée contre l’un quelconque des Etats membres en Europe ou contre les Forces européennes de défense sera considérée comme une attaque dirigée contre tous les Etats membres”, Parigi, 27 maggio 1952
49Ibidem, art. 5: “(l)a Communauté coopère étroitement avec l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord”
Il Trattato CED prevedeva, a livello istituzionale, un Commissariato composto da nove membri51, a cui si aggiungevano un Consiglio dei
ministri, composto dai ministri degli Stati membri, il cui compito principale sarebbe stato quello di armonizzare l'azione del Commissariato con le politiche dei Paesi membri52, a cui si aggiungevano un'Assemblea
Parlamentare, de facto, la stessa della CECA, prevedendo per tal'ultima istituzione compiti consultivi53 e, addirittura, la possibilità che essa potesse
votare una mozione di censura nei confronti del Commissariato54, e, in
conclusione, una Corte di giustizia, la quale corrispondeva alla stessa della CECA55, che avrebbe avuto il compito di assicurare il rispetto dei Trattati56.
Già a partire dal 1950, il leader federalista, Altiero Spinelli, aveva formulato critiche – non al Piano Peven e alla costituzione di un esercito europeo in quanto tale – ma al fatto che fosse necessaria l'istituzione di uno Stato europeo, politicamente, responsabile della gestione delle forze armate57.
51Ibidem, art.20: “(l)e Commissariat est composé de neuf membres (…)”
52Ibidem, art.39.1: “(l)e Conseil a pour mission générale d’harmoniser l’action du CSommissariat et la politique des Gouvernements des Etats membres”
53Ibidem, art 33: “(l)’Assemblée de la Communauté européenne de défense est l’Assemblée prévue aux articles 20 et 21 du Traité du 18 avril 1951 instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier (...)”
54Ibidem, art.36.2: “(s)i la motion de censure est adoptée à une majorité des deux tiers des voix exprimées et à la majorité des membres qui composent l’Assemblée, les membres du Commissariat doivent abandonner collectivement leurs fonctions”
55Ibidem, art.52: “(l)a Cour est la Cour de justice de la Communauté européenne du charbon et de l'acier”
56 Ibidem, art. 51: “(l)a Cour assure le respect du droit dans l'interprétation et l'application du présent Traité et des règlements d'exécutif ”
57In un promemoria inviato da Spinelli a De Gasperi, nel luglio del 1951, proprio durante la
Conferenza, egli sosteneva che la creazione di un esercito europeo avrebbe causato, conseguentemente, la necessità di istituire un ministero degli Esteri, uno dell'Economia e uno della Difesa, che sarebbero stati responsabili della politica estera, di quella del bilancio e di quella della difesa. Quindi, l'istituzione di un esercito comune avrebbe, conseguentemente, richiesto, secondo Spinelli, la creazione di una Federazione europea. Infine, è famosa l'obiezione mossa da Dehousse al Piano Pleven: “(s)i sono già visti, ahimè, Stati senza esercito, ma non si sono ancora mai visti eserciti senza Stato”, si veda Morelli U., La politica di sicurezza e di difesa dell'Unione europea, in (a cura di) Finzio G., Morelli U., L'Unione europea nelle relazioni interazionali, Carocci editore, Roma, 2015, pp. 25 -26
Proprio sotto la spinta di Spinelli, il presidente del Consiglio italiano dell'epoca, Alcide De Gasperi, presentò alla Conferenza nel 1951, un articolo al nuovo Trattato, e più precisamente l'art. 3858, il quale avrebbe
dovuto trasformare l'Assemblea CECA in un Assemblea denominata “ad hoc”, composta da settantotto membri dell'Assemblea CECA, a cui si aggiungevano nove membri dell'Assemblea Generale del Consiglio d'Europa, e sedici osservatori, e che avrebbe dovuto istituire, a fianco alla CED, la Comunità politica europea59, con l'obiettivo di instaurare una forma
di integrazione che fosse federale o confederale60.
L'Assemblea “ad hoc”, presieduta da Henri Spaak, propose il Trattato della nuova Comunità, la Comunità politica europea, il 10 marzo del 1953. Tra gli obiettivi della Comunità, si elencavano quello di partecipare alla NATO e allo Statuto del Consiglio d'Europa61. Per di più, le si riconosceva
personalità giuridica62. Essa prevedeva, a livello istituzionale, un Parlamento
bicamerale63, composto da una Camera eletta a suffragio universale64 e da un
58Si veda le Traité instituant la Communauté européenne de défense, art. 38.1: “(d)ans ses études, l'Assemblée s'inspirera notamment des principes suivants : l'organisation de caractère définitif qui se substituera à la présente organisation provisoire devra être conçue de manière à pouvoir constituer un des éléments d'une structure fédérale ou confédérale ultérieure, fondée sur le principe de la séparation des pouvoirs et comportant, en particulier, un système représentatif bicaméral;l'Assemblée étudiera également les problèmes résultant de la coexistence de différents organismes de coopération européenne déjà créés ou qui viendraient à l'être, afin d'en assurer la coordination dans le cadre de la structure fédérale ou confédérale”
59Per l'introduzione dell'art. 38 all'interno del Trattato CED, si veda Di Nolfo E., Storia delle relazioni internazionali, dal 1918 ai giorni nostri, 2008, p.71
60Si veda le Traité instituant la Communauté européenne de défense, art. 38.1: “(d)ans ses études, l'Assemblée s'inspirera notamment des principes suivants : l'organisation de caractère définitif qui se substituera à la présente organisation provisoire devra être conçue de manière à pouvoir constituer un des éléments d'une structure fédérale ou confédérale ultérieure, fondée sur le principe de la séparation des pouvoirs et comportant, en particulier, un système représentatif bicaméral;l'Assemblée étudiera également les problèmes résultant de la coexistence de différents organismes de coopération européenne déjà créés ou qui viendraient à l'être, afin d'en assurer la coordination dans le cadre de la structure fédérale ou confédérale”
61Per il testo dello Statuto della Comunità politica europea, si veda lo Statut de la Communauté européenne, Capitolo Primo, art. 2.§2: “(d)e participer à l'action poursuivie par les États membres, en liaison avec les autres États parties à ces traités, en vue d'atteindre les objectifs généraux fixés par le Statut du Conseil de l'Europe, la Convention européenne de coopération économique et le traité de l'Atlantique Nord”, Parigi, 10 marzo
1953
Senato eletto dai parlamenti nazionali65, a cui si aggiungevano un esecutivo
sovranazionale66, un Consiglio dei ministri responsabile davanti al
Parlamento67 e una Corte di giustizia68. Inoltre, la Comunità politica europea
avrebbe inglobato le competenze sia della CECA che della CED69 e avrebbe
assunto tutta una serie di responsabilità, tra cui quella inerente la politica estera e le relazioni internazionali, le cui decisioni sarebbero state prese all'unanimità70.
La proposta fallì al momento della ratifica davanti all'Assemblea parlamentare francese, per tutta una serie di fattori di natura internazionale – tra cui la morte di Stalin il 5 marzo del 1953, la fine della Guerra di Corea e la sconfitta francese in Indocina. L'idea di un esercito europeo, che era stato proposto sotto la minaccia sovietica e lo scoppio della Guerra di Corea, perdeva di importanza di fronte al termine di queste minacce. In Francia, cresceva un gruppo eterogeneo all'opposizione del Trattato CED, composto dai gollisti, dai comunisti e dall'estrema destra. Il Governo francese propose degli emendamenti che snaturavano le principali innovazioni previste dal Trattato – e in particolare veniva abolito l'art. 38 Trattato CED. Il 30 agosto del 1954, il Governo francese presentava il nuovo testo del Trattato 63Ibidem, Capitolo Primo, art. 11.1: “(l)e Parlement est composé de deux chambres qui ont, sauf exceptions prévues au présent Statut, les mêmes attributions”
64Ibidem, Capitolo Primo, art. 11.2: “(…) la Chambre des Peuples, est formée de députés représentant les peuples unis dans la Communauté”
65Ibidem, Capitolo Primo, art. 11.3: “(…) le Sénat, est formée de sénateurs représentant le peuple de chaque État”
66Ibidem, Capitolo Secondo, art. 27: “(l)e Conseil exécutif européen assure le gouvernement de la Communauté”
67Ibidem, Capitolo Terzo, art. 35.1: “(l)e Conseil de ministres nationaux exerce ses attributions dans les cas prévus et de la manière indiquée au présent Statut, en vue d'harmoniser l'action du Conseil exécutif européen et celle des gouvernements des États membres”
68Ibidem, Capitolo Quarto, art. 38.1: “(l)a Cour assure le respect du droit dans l'interprétation et l'application du présent Statut, des lois de la Communauté et des règlements d'exécution”
69Ibidem, Capitolo Primo, art.5: “(l)a Communauté constitue avec la Communauté européenne du charbon et de l'acier et la Communauté européenne de défense une entité juridique unique, au sein de laquelle certains organismes peuvent conserver l'autonomie administrative et financière qui serait nécessaire à l'accomplissement des missions assignées par les traités instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier et la Communauté européenne de défense”
70Si veda Di Nolfo E., Storia delle relazioni internazionali, dal 1918 ai giorni nostri, 2008,
all'Assemblea nazionale. Esso veniva bocciato. Era, dunque, la fine del Trattato CED71.
Dopo il fallimento della CED, rimaneva irrisolto il problema della difesa europea. Venne, dunque, stabilito, attraverso gli accordi di Parigi, firmati il 23 ottobre 195472, di ampliare alla Germania e all'Italia l'accordo di
Bruxelles sulla difesa dei Paesi membri. Venne deciso di nominare la nuova Organizzazione Unione dell'Europa Occidentale73.
Considerate le difficoltà di portare avanti un processo d'integrazione nel settore dell'“high politics”, ovvero nell'ambito della politica estera, di sicurezza e quella relativa al campo della difesa – come già narrato, in particolare, per la CED e la correlata costituenda “Comunità Politica Europea” – i leaders politici europei di allora proposero di orientare i propri sforzi nell'ambito della “low politics” e cioè verso un'integrazione di stampo prettamente economico piuttosto che politico74.
Per queste ragioni, quegli stessi sei Stati che avevano vita, con il Trattato di Parigi, alla Comunità del carbone e dell'acciaio, mettendo in comune due settori dell'industria pesante, allora trainanti nell'economia mondiale, decisero, dunque, di abbandonare ogni obiettivo di creare un'unione di stampo politico, puntando su una cooperazione di stampo prettamente economico, istituendo due nuove Organizzazioni internazionali, con la
71Per un'analisi del fallimento della CED, si veda Carrié, R. A., Storia diplomatica d'Europa, 1815 – 1968, Seconda edizione, Laterza editore, New York, 1978 pp. 719 - 721 72Per il testo degli Accordi di Parigi che istituiscono l'UEO, si veda Paris Agreemnts -Protocol Modifying and Completing the Brussels Treaty, Parigi, 23 ottobre 1954
73Per un'analisi dell'istituzione dell'UEO, si veda Ronzitti N., Introduzione al Diritto Internazionale, Quinta edizione, Giapichelli editore, Torino, 2016, p. 455
74Si veda Bonvicini G., Nascita ed evoluzione della politica estera, di sicurezza e di difesa europea, in (a cura di) Bonvicini G., L'Unione Europea attore di sicurezza regionale e globale, FrancoAngeli editore, Milano, 2016, p.17
stipula dei Trattati di Roma, firmati nelle Capitale italiana il 25 marzo 195775.
I Trattati istitutivi delle due nuove Organizzazioni, che vennero denominate Comunità europea economica economica76, la prima, e Comunità europea
dell'energia atomica77, la seconda, e che avevano degli obiettivi, che, seppur
ampi – la creazione di un mercato unico per quanto riguardava la CEE - la cooperazione nel settore dell'energia atomica per quanto riguardava l'EURATOM - escludevano, totalmente, le così dette questioni relative alle materie che rientravano nel settore dell'”high politics”.
Dopo il fallimento della CED e della correlata “Comunità Politica Europea”, vi furono dei meri tentativi di prendere in considerazione il settore della politica estera – e, dunque, il campo della relazioni internazionali - i quali, però, non ottennero successo e decaddero anch'essi nel fallimento.
Nello specifico, il nuovo presidente francese, Charles de Gaulle, salito al potere nel 1958, a seguito alla crisi algerina78, aveva una concezione di
Unione di Stati dell'allora Comunità, volendo dare maggior importanza agli Stati all'interno della stessa.
Il 10 e l'11 febbraio del 1961, i sei Stati membri si riunirono a Parigi per discutere il progetto di Confederazione di Stati, proposto da de Gaulle, sin dall'anno precedente. Il Vertice dava il compito all'ambasciatore francese in Danimarca, Christian Fouchet, di convocare una Commissione 75Per una migliore analisi del processo che va dai negoziati dei Trattati di Roma alla loro
firma, si veda Di Nolfo E., Storia delle relazioni internazionali, dal 1918 ai giorni nostri, 2008, pp. 874 - 882
76Per il testo del Trattato CEE, si veda il Trattato che istituisce la Comunità economica europea, Roma, 25 marzo 1957
77Per il testo del Trattato CEEA, si veda il Trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica, Roma, 25 marzo 1957
78Per il ritorno di de Gaulle al potere, si veda Buchanan T., Europe's Troubled Peace – 1945 to the present, Seconda edizione, John Wiley & Sons editore, 2012,p.91
intergovernativa. Nell'autunno del 1961, la Francia proponeva un progetto di Confederazione che venne, comunemente, noto come “Piano Fouchet I”. Il testo del nuovo Trattato prevedeva l'istituzione di un'Unione di Stati indissolubile79 e che avesse tra i suoi compiti la politica estera e di difesa
comuni80. Inoltre, si prevedeva che l'Unione avesse capacità giuridica81.
Tra le competenze che la nuova Unione avrebbe ricompreso non vi era, solamente, l'istituzione di una politica estera comune, ma anche la creazione di una difesa comune82. Le istituzioni previste dal progetto di Trattato erano
il Consiglio, composto dai Capi di Stato e di Governo, l'Assemblea delle Comunità, con un ruolo consultivo, la Commissione politica, composta da funzionari dei ministeri dei sei Stati membri83. Infine, si prevedeva il
rispetto delle istituzioni già esistenti84, e, addirittura si prevedeva la
possibilità per l'Unione di aderire al Consiglio d'Europa85.
Il 17 gennaio del 1962, de Gaulle decise di mutare la propria posizione e irrigidire il piano in senso intergovernativo. Il nuovo progetto prese il nome di “Piano Fouchet II”. Esso prevedeva tra le competenze della nuova Unione anche l'economia86, mettendo, in questo modo, a rischio l'esistenza
79Per il testo del Piano Fouchet I, si veda Project de Traité – Plan Fouchet I, Titolo I, art.1: “(l)’Union (…) est indissoluble" , 2 novembre 1961
80Ibidem, Titolo I, art. 2: "(l)’Union a pour but: de parvenir, dans le questions qui présentent un intérêt commun (…) à l’adoption d’une politique étrangère commune;d’assurer par une étroite coopération(...)dans le domaine de la science et de la culture(...);de renfocer(...) la sécurité des Etats membres contre toute agression grâce à l'adoption d'une politique commune de défense”
81Ibidem, Titolo I, art. 3: “(l)’Union a la personnalité juridique”
82Ibidem, Titolo I, art. 2: “(l)'Union a pour but (...)de renforcer, en coopération avec les autres nations libres, la sécurité des Etats membres contre toute agression grâce à l'adoption d'une politique commune de défense”
83Ibidem, Titolo I, art. 4: “(l)es Institutions de l’Union sont: le Conseil; l’Assembléé Parlamentaire Européenne; la Commission Politique Européenne”
84Ibidem, Preambolo, par. 5: “(r)ésolues à poursuivre le rapprochement de leurs intérêts essentiels, qui constitue déjà l'objectif, dans les domaines qui leur sont propres, de la Communauté européenne du charbon et de l'acier, de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique, de manière à préparer un destin désormais irrévocablement partagée"
85Ibidem, art. 17: “(l)'Union est ouverte à l'adhésion des Etats membres du Conseil de l'Europe”
86Per il testo del Piano Fouchet II, si veda il Project de Traité – Plan Fouchet II, Titolo I,
stessa delle già esistenti Comunità. Nel testo del nuovo Trattato, nella sezione relativa alla revisione dello stesso, veniva meno il rispetto dei Trattati87 Dunque, anche i due “Piani Fouchet” fallirono così come la CED
nel 195488.
In ogni caso, è a partire da questo periodo storico, dagli inizi degli Sessanta del Novecento, che si ha uno sviluppo diplomatico, a livello totalmente informale, in cui le delegazioni della Commissione europea, inviate nei Paesi terzi, si attribuiranno il compito di rappresentanza dell’allora Comunità nei confronti di altri soggetti terzi - fossero essi Stati o Organizzazioni internazionali. Il loro ruolo era di natura, prettamente, tecnica, dedite alla valutazione e al controllo di taluni piani di sviluppo nei succitati Paesi, finanziate dall’allora CEE.
Nel breve periodo, le delegazioni della Commissione avevano iniziato a svolgere un ruolo sempre più politico “sul campo”, di sostanziale rappresentanza della Comunità. Tale ruolo si era reso necessario per svolgere il pieno ed efficace dei compiti richiesti, ma non era previsto dai Trattati di Roma. Questo esempio è stato definito “il perfetto esempio di spill - over funzionalista”89.
Le delegazioni della Commissione, generalmente, trovavano basi giuridiche negli accordi tra la Commissione e gli Stati terzi, anche definito “Stato Ospite”, sulla base dei quali si stabilivano immunità e privilegi, che di solito
Etats membres dans les domaines d’intérêt commun : politique étrangère, économie, culture, défense”, 18 gennaio 1962
87Ibidem, art. 16: “(t)rois ans après son entrée en vigueur, le présent Traité sera soumis à une révision qui aura pour objet l’examen des mesures propres, soit en général à renforcer l’Union, compte tenu des progrès accomplis, soit, en particulier, à simplifier, rationaliser et coordonner les diverses modalités de la coopération entre les États membres”
88Per i Piani Fouchet, si veda Morelli, U., Storia dell'integrazione europea, Guerrini
scientifica editore, 2011, p. 128
89Per quanto riguarda il rafforzamento dei poteri informali della Commissione nella
rappresentanza della Comunità negli anni Sessanta, si veda Vai L., Aspettando il SEAE:
limiti e potenzialità del Servizio europeo per l'azione esterna, in (a cura di) Finzio G.,
Morelli U., L'Unione europea nelle relazioni interazionali, Carocci editore, Roma, 2015, p. 57
seguivano la Convenzione di Vienna del 196190. In beve tempo, esse si sono
trasformate in vere e proprie rappresentanze della Comunità, prima, e dell'Unione, dopo, in grado di svolgere tutte le normali funzioni diplomatiche, tra cui: “rappresentare gli interessi presso lo Stato ospite, fornire informazioni sulle attività e sui programmi comuni, acquisendo al contempo informazioni circa le politiche e le attività circa lo Stato in cui erano situate, promuovere relazioni amichevoli e rapporti economici, culturali, scientifici e, infine, negoziare la conclusione di accordi o, se del caso, operare la soluzione di controversie”91.
1.2 L'integrazione durante gli anni Settanta. Dai “Rapporti Davignon” al Progetto di “Trattato che istituisce l'Unione europea”
“(R)isolute a rafforzare, mediate un'unione ancora più stretta, le difese della pace e della libertà, e facendo appello agli altri popoli d'Europa animati dallo stesso ideale perché si associno al loro sforzo”
Preambolo al Progetto di Trattato che istituisce l'Unione europea, Strasburgo, 14 febbraio 1984
Gli anni Settanta del Novecento, furono caratterizzatati, a livello di politica intenzionale, dalla cosiddetta “Era della Distensione” tra le due Superpotenze, di cui il maggior risultato fu lo “Strategic Arms Limitation Treaty”, firmato tra Nixon e Brezhnev, a Mosca, nel maggio del 197292. A
livello economico, essi si aprirono con la decisione unilaterale di Nixon di voler sospendere la parità tra il dollaro e l'oro, così come stabilito dagli 90Per il testo della Convenzione di Vienna, si veda la Convenzione sulle relazioni
diplomatiche (Vienna, 18 aprile 1961), in Luzzato R., Pocar F., Codice di Diritto
Intenzionale Pubblico, Settima edizione, Giappichelli editore, Torino, 2016
91Per quanto riguarda le funzioni dei poteri informali delle delegazioni della Commissione
della Comunità nei Paesi terzi negli anni Sessanta, si veda Baroncini E., Cafaro S., Novi C.,
Le Relazioni esterne dell'Unione europea, Giapichelli editore, Torino, 2012, pp. 127 – 130 92Per una maggior analisi degli anni Settanta del Novecento e l'Era della distensione, si veda
Buchanan T., Europe's Troubled Peace – 1945 to the present, Seconda edizione, John Wiley & Sons editore, 2012 pp. 120 – 139
accordi di Bretton Woods, il 15 agosto del 1971. La scelta della nuova amministrazione americana comportò un grave cambiamento e lungo periodo di destabilizzazione e di crisi, che si manifestò, non solamente, nel campo economico, ma anche in quello finanziario.
Fino alle dimissioni di de Gaulle, avvenute nell'aprile del 1969, in seguito di una sconfitta in un referendum, che riguardava il Senato e le regioni93, non
verrà presa in considerazione la concezione stessa di porre in comune il settore della politica estera. Il nuovo presidente francese, Jacques Pompidou, delfino del Generale, condivideva anch’egli una visione politicamente gollista di un ideale di Stati per quanto riguardava la Comunità94. Però, si distingueva dal suo predecessore per il fatto che
desiderava, in qualche maniera, rilanciare il progetto comunitario. Il nuovo presidente francese era appoggiato nell'attuazione del suo progetto di integrazione dal Cancelliere tedesco, Willy Brandt, il quale era appena stato eletto al Governo ed era alla guida di un cancelleriato di coalizione tra liberali e socialdemocratici95. Il nuovo Cancelliere portava avanti la
cosiddetta Ostpolitik 96.
La Francia proponeva agli altri cinque partners la convocazione di una Conferenza, con l’obiettivo primario di rivitalizzare il processo di integrazione europea, ormai in stallo da diversi decenni.
Pompidou, quindi, suggeriva l'idea di convocare una Conferenza, che si sarebbe dovuta tenere all'Aja tra il 1 e il 2 dicembre del 1969, sulla base del trittico politico, attraverso il quale avrebbe dovuto svilupparsi il rilancio delle Comunità: allargamento ai nuovi Paesi candidati, completamento del
93Per le dimissioni di de Gaulle, si veda Morelli, U., Storia dell'integrazione europea,
Guerrini scientifica editore, 2011, p. 71
94Per l'elezione di Pompidou, si veda Di Nolfo E., Storia delle relazioni internazionali, dal 1918 ai giorni nostri, 2008, p. 148
95Ibidem, p. 149
96Ostpolitik era la politica di dialogo e di normalizzazione delle relazioni internazionali
della Germania occidentale nei confronti del blocco orientale, con particolare attenzione alla Germania orientale, attraverso accordi con alcuni paesi del blocco sovietico e il cui apice di tale politica venne raggiunto con il reciproco riconoscimento - a livello diplomatico- delle due Germanie
mercato comune e, infine, l’approfondimento della cooperazione tra i vari Stati membri in diversi settori.
Alla fine della Conferenza dell’Aja del 1969, i Capi di Stato e di Governo, ivi riuniti, per quanto riguardava il punto relativo all'allargamento, decisero di aprire i negoziati con quei Paesi, che all'epoca, avevano fatto richiesta di ingresso nella CEE - rectius Gran Bretagna, Irlanda e Danimarca - ponendo, dunque, fine, da parte di Pompidou del veto francese, posto già due volte da parte di de Gaulle nei confronti della richiesta di adesione da parte della Gran Bretagna e aprendo la strada a quello che diventerà il primo allargamento della storia comunitaria e che avrà, ufficialmente, luogo il 1 gennaio 1973, quando entrarono, formalmente, in vigore i Trattati di adesione dei tre nuovi Paesi97.
Per quanto riguardava l’ultima parte di discussione delle proposte nel trittico di Pompidou - ovvero il completamento tra i Sei riguardanti settori che non rientrassero in politiche, formalmente, sottoscritte nei Trattati o, a livello informale, previste in qualche accordo intergovernativo - tra le più importanti di quest'ultime, vi era il settore che ricopriva la possibilità di cooperazione nella politica estera e le relazioni internazionali della Comunità .
I ministri degli affari Esteri dei Paesi membri delegarono98, dunque, il
compito di valutare la possibilità di sviluppare una qualche forma di cooperazione nel settore della politica estera a un “Comitato ad hoc”, alla cui presidenza venne posto il visconte Etienne Davignon.
II primo “Rapporto Davignon”99 venne adottato e approvato dal Consiglio di
Lussemburgo, il 27 ottobre 1970. Si suggeriva una mera e semplice 97Per una maggiore analisi della Conferenza dell'Aja, si veda Di Nolfo E., Storia delle relazioni internazionali, dal 1918 ai giorni nostri, 2008, p. 150
98Per il testo del Comunicato del Vertice dell'Aja, si veda il Vertice dei Capi di Stato e di
Governo, Final Comminiqué, L'Aja, 2 – 3 dicembre 1969, art. 15: “(t)hey agreed to
instruct the Ministers for Foreign Affairs to study the best way of achieving progress in the matter of political unification, within the context of enlargement. The Ministers would be expected to report before the end of July 1970”
99Per il testo del Primo Rapporto Davignon, si veda Davignon E., Davignon Report,
