Venendo alle competenze del Senato esse si potrebbero riassumere in legislative, di raccordo, di verifica-controllo e di nomina.
Infatti in base all’articolo 55 della Costituzione novellato il Senato della Repubblica rappresenta le istituzioni territoriali ed esercita funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica. Concorre all’esercizio della funzione legislativa nei casi e secondo le modalità stabiliti dalla Costituzione, nonché all’esercizio delle funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l’Unione europea. Partecipa alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea. Valuta le politiche pubbliche e l’attività delle pubbliche amministrazioni e verifica l’impatto delle politiche dell’Unione europea sui territori. Concorre a esprimere pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge e a verificare l’attuazione delle leggi dello stato. Il Senato inoltre elegge due membri della Corte costituzionale mentre la Camera ne elegge tre. Il Senato ha quindi una diversa fonte di legittimazione ed appare opportuno quindi differenziarne le modalità di elezione rispetto alla Camera dei deputati. Legittimazione, rappresentanza e funzioni sono strettamente collegati, infatti ciascun membro della Camera dei deputati rappresenta la Nazione. La Camera dei deputati è titolare del rapporto di fiducia con il Governo ed esercita la funzione di indirizzo politico, la funzione legislativa e quella di controllo dell’operato del Governo.
Quindi mentre la Camera, in quanto rappresentativa dell’intera nazione ed eletta con voto diretto ed a suffragio universale, ha una funzione di controllo anche sul Governo ed il suo programma tramite la fiducia, il Senato è eletto con voto indiretto ed ha una funzione di controllo diffusa (tema che affronteremo tra poco) che non si esplica nella fiducia o meno al Governo. La Camera è titolare del potere legislativo che condivide in modo paritario con il Senato in alcune limitate materie, mentre negli altri casi ha un potere esclusivo, anche se, come vedremo in seguito, a volte abbisogna di quorum qualificati di approvazione per superare la contrarietà del Senato.
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In merito al potere di verifica-controllo per capire in cosa questa funzione dovrebbe consistere occorre ricordare la nota distinzione tra la rigida responsabilità istituzionale e la più flessibile responsabilità diffusa... Si ha responsabilità politica istituzionale solo quando il soggetto attivo del rapporto di responsabilità ha il potere di rimuovere per ragioni politiche il soggetto passivo: si tratta di un potere giuridicamente qualificato, che genera conseguenze dirette in danno del soggetto passivo o almeno specifiche obbligazioni istituzionali (da noi, il dovere di dimettersi). Si ha, invece, responsabilità politica diffusa quando un soggetto dotato di potere politico per ciò solo diventa responsabile verso un numero indeterminato e variabile di soggetti, secondo complessi meccanismi che, comunque, non portano mai a conseguenze giuridicamente obbligatorie, ma solo a conseguenze politiche, anche se molto problematiche per chi le subisce (perdita di consenso, di legittimazione, etc.). Ora, è proprio sulla linea che separa responsabilità istituzionale e responsabilità diffusa che si colloca il confine tra la nuova Camera dei deputati e il nuovo Senato della Repubblica. Il terreno della prima è strettamente riservato alla Camera, mentre quello della seconda è compartecipato.
Del resto, non potrebbe essere diversamente, perché i soggetti che possono attivare la responsabilità politica diffusa sono i più vari (la stampa, le associazioni di cittadini, i gruppi di utenti, etc.), sicché non avrebbe senso escludere da questo circuito il Senato, che è dotato di poteri tipizzati di rango costituzionale, che riguardano direttamente l’esercizio di funzioni di governo.122 È necessario ribadire che il Senato in alcun modo potrà essere titolare di una verifica politico-istituzionale ed il Governo non sarà obbligato a nessun atto di responsabilità politico-istituzionale per volontà del Senato. Il rapporto fiduciario ed il potere di controllo istituzionale sono ben saldi nelle mani della Camera. Cosa diversa vale tuttavia per la responsabilità diffusa, in ordine alla quale è meglio non parlare di funzione senatoriale di controllo, mentre, nel rispetto del novellato lessico costituzionale, si potrebbe parlare di funzione senatoriale di verifica.123 Molto dipenderà anche dal tipo di attuazione che si darà della riforma, dalle scelte
122 M. LUCIANI, Funzione di controllo e riforma del senato, cit., pagg. 2, 3 123 M. LUCIANI, ivi, pagg. 2, 3
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politiche e dei partiti, dai nuovi regolamenti di Camera e Senato e dalla legge elettorale di quest’ultimo. Un Senato composto essenzialmente di personale politico regionale potrebbe avere una visione più circoscritta del proprio ruolo, mentre un Senato composto (anche) da personalità di spicco a livello nazionale potrebbe autointerpretarsi in chiave di maggiore proiezione - appunto - nazionale.124
I poteri di verifica previsti dalla riforma sono solo tre, ma sono significativi. Si tratta dell’attribuzione al Senato: a) della “valutazione delle politiche pubbliche e dell’attività delle pubbliche amministrazioni”; b) della “verifica d’impatto delle politiche europee sui territori”; della “verifica dell’attuazione delle leggi dello Stato”, tutte menzionate dal novellato art. 55, comma 5, Cost. Si aprono, così, tre campi che sono tutti da esplorare. Qual è l’estensione della “valutazione” e delle “verifiche” Senatoriali? Solo la “verifica d’impatto delle politiche europee” è limitata all’incidenza di quelle politiche “sui territori”: questo significa che le altre devono essere operate a trecentosessanta gradi?
Massimo Luciani dà a questa domanda una risposta articolata infatti è vero che per le altre azioni non si accenna alla connessione con l’impatto sui territori, ma non si deve dimenticare che il Senato rappresenta pur sempre “le istituzioni territoriali” e che “esercita le funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica” (art. 55, comma 4). Questo significa che sebbene la questione delle politiche pubbliche o dell’attuazione delle leggi abbia una sua unitarietà, che rende impossibile distinguere la dimensione nazionale e le singole dimensioni territoriali, quella dell’impatto sui territori deve restare almeno la prospettiva nella quale il nuovo Senato è tenuto a muoversi, proprio in ragione della sua qualificazione come Camera rappresentativa delle istituzioni territoriali. È proprio in questa prospettiva, del resto, che la funzione di verifica ora conferita al Senato (che - lo abbiamo visto - è “vecchia” e “nuova” allo stesso tempo) consentirà a questo ramo del Parlamento di giuocare - se lo vorrà e ne avrà la capacità - una partita non secondaria, per cercare quel raccordo fra dimensione nazionale e dimensioni territoriali che sinora è stato reso difficile
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anche dall’assenza di un punto di emersione dei territori ai livelli “alti” delle istituzioni.125
Ed è questa una delle funzioni fondamentali del nuovo Senato: essere camera di raccordo tra istituzioni territoriali e stato, svolgere un ruolo di risoluzione dei conflitti e di voce (più forte) di interessi ed esigenze territoriali condivise. Certo come più volte sottolineato ed ulteriormente ribadito molto dipenderà dalla reale attuazione della riforma e dalla disponibilità del sistema politico a svolgere quel ruolo senza affidare ai Senatori battaglie politiche-partitiche nazionali. Questa riforma costituzionale inoltre lascia ampi spazi di attuazione alla legge ordinaria ed ai regolamenti parlamentari. Questo aspetto influirà fortemente anche sull’analisi che sosterremo circa il cambiamento della forma di governo in quanto molti dei contrappesi previsti al forte ruolo del Governo sono rimandati e successive attuazioni. Basti pensare allo statuto delle opposizioni, ai nuovi istituti di democrazia diretta, ai tempi dell’analisi delle leggi di iniziativa popolare, ai nuovi tipi di referendum, ecc…