Come già sottolineato il nuovo procedimento legislativo, fortemente legato alla fine del bicameralismo paritario, rappresenta una delle maggiori innovazioni della riforma. Ciò tuttavia, per quanto concerne l’iniziativa legislativa è mantenuto invariato l’articolo 71 nella parte in cui continua a riconoscere ad ogni parlamentare, anche senatore, l’iniziativa legislativa per tutte le leggi, a prescindere dal fatto che siano o meno materie bicamerali paritarie.126 Gli asseriti motivi di questa riforma del procedimento legislativo solo quelli di favorire maggiore velocità al procedimento legislativo e maggiore efficienza.
Al contrario in Italia il bicameralismo paritario non ha mai prodotto un difetto
125 M. LUCIANI, Funzione di controllo e riforma del senato, in rivista AIC 1/2016, 15 febbraio 2016
126 Sul tema R. ROMBOLI, Le riforme e la funzione legislativa, in rivista AIC 3/2015, III seminario AIC “i costituzionalisti e le riforme”, università di Bologna, 04/09/2015
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quantitativo di legislazione, semmai si è lamentato un eccesso di legislazione. Neppure si è registrata la lentezza abnorme del procedimento; anzi quando il sistema politico ha richiesto accelerazioni, anche al livello costituzionale, accelerazione si è avuta, producendo semmai qualche guasto da frettolosità (e i dati statistici, specie in chiave comparata, non consentono di ascrivere lentezze al bicameralismo). Invece il bicameralismo paritario ha inciso negativamente sulla qualità della legge da diversi versanti, poiché la duplicazione, e la moltiplicazione, delle fasi deliberative ha condotto a una legislazione costruita per successive «accessioni», per stratificazioni irrisolte, risultando inutilmente complessa e di difficile interpretazione, o anche a casi di blocco della decisione in ambiti molto rilevanti.127
Molti autori hanno argomentato il nuovo articolo 70 della Costituzione e seguenti estrapolando una serie infinita di procedimenti legislativi (fino ad un massimo registrato di 10). Ciò tuttavia sembra più saggio semplificare che complicare ulteriormente il quadro e estrapolare fondamentalmente due tipi di procedimento: bicamerale paritario e bicamerale asimmetrico.
Non parliamo invece di leggi monocamerali in quanto il carattere di monocameralità non consiste in alcun caso nell’attribuzione della potestà deliberativa in via esclusiva alla Camera (neppure quando questa legifera sulle fattispecie di ineleggibilità e incompatibilità dei propri componenti, poiché anche in questo caso deve ritenersi possibile – mancando diversa previsione – l’intervento del Senato ai sensi del nuovo art. 70, c. 3, Cost.). Forse è più congruo distinguere tra leggi bicamerali paritarie e leggi bicamerali asimmetriche, nelle quali ultime la presenza del Senato nel procedimento legislativo è minore o perché la volontà da esso espressa è prescindibile attraverso deliberazioni della Camera di varia gravosità, o perché la manifestazione di essa è eventuale. Ma anche quella di deliberazione eventuale è potestà legislativa, poiché la mancata messa in opera è un modo di esercizio (negativo) del potere…E si può ritenere che alla scelta di non esercitare il potere di intervento possa conferire il grado di capacità unificatrice delle componenti politico-parlamentari, in ragione anche del grado di
127 S. STAIANO, Le leggi monocamerali (o più esattamente bicamerali asimmetriche), in rivista AIC 1/2016, 15/02/2016, pag. 2
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omogeneità politica dei due rami del Parlamento (piuttosto casuale, per il diverso sistema di investitura).128
Secondo l’art. 70 la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere per le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali, e soltanto per le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum popolari, le altre forme di consultazione di cui all'articolo 71, per le leggi che determinano l'ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni, per la legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea, per quella che determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l'ufficio di Senatore di cui all'articolo 65, primo comma, e per le leggi di cui agli articoli 57, sesto comma (legge elettorale del senato e modalità di sostituzione dei senatori), 80, secondo periodo (autorizzazione alla ratifica dei trattati relativi all’appartenenza dell’Italia all’Unione europea), 114, terzo comma, 116, terzo comma (ulteriori forme di autonomia alle regioni), 117, quinto e nono comma, 119, sesto comma, 120, secondo comma, 122, primo comma, e 132, secondo comma. Le stesse leggi, ciascuna con oggetto proprio, possono essere abrogate, modificate o derogate solo in forma espressa e da leggi approvate a norma del presente comma.
L’elenco delle materie bicamerali riguarda anche settori che non toccano interessi regionali ma che mettono in campo scelte d’indirizzo politico sulle quali il Senato non dovrebbe intervenire. Ciò appare incoerente rispetto ad una riforma che assegna esclusivamente alla Camera l’indirizzo politico ed esclude il Senato dal rapporto fiduciario. Il fatto che l’elenco di materie manchi di una ratio e che sia frutto di un procedimento alluvionale (il progetto governativo prevedeva solo le leggi costituzionali come bicamerali) ha portato autori a sostenerne l’incremento, ed altri al contrario, la riduzione. Perso il collegamento stretto con le competenze regionali e quello esclusivo delle leggi costituzionali si è argomentato che in
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materia di guerra, per esempio fosse necessario l’intervento del Senato.129
Le altre leggi sono approvate dalla Camera dei deputati. Questo per quanto concerne le leggi bicamerali paritarie che per essere approvate abbisognano quindi del voto favorevole del Senato ed il cui procedimento non differisce sostanzialmente da quello odierno. Un aspetto differisce rispetto ad oggi che potrebbe avere non secondari effetti sulla possibilità di approvazione di una legge bicamerale paritaria: quello della impossibilità di porre la fiducia su una legge al Senato. Infatti l’esclusione del nuovo Senato dal rapporto fiduciario vuole anche dire che il Governo non può porre in Senato la questione di fiducia anche negli ambiti nei quali il Senato mantiene poteri legislativi eguali a quelli della Camera. Ma alcune di queste leggi possono essere politicamente importanti e quindi qualche problema potrebbe davvero sorgere.130 Il metodo seguito per individuare le leggi bicamerali paritarie è misto: in parte segue il tipo di legge, come le leggi costituzionali e quelle di revisione della Costituzione, in parte segue il criterio delle materie andando per lo più ad incidere su quelle di interesse regionale. Per quanto concerne invece le leggi bicamerali asimmetriche, ogni disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati è immediatamente trasmesso al Senato della Repubblica che, entro dieci giorni, su richiesta di un terzo dei suoi componenti, può disporre di esaminarlo. Nei trenta giorni successivi il Senato della Repubblica può deliberare proposte di modificazione del testo, sulle quali la Camera dei deputati si pronuncia in via definitiva.
Qualora il Senato della Repubblica non disponga di procedere all'esame o sia inutilmente decorso il termine per deliberare, ovvero quando la Camera dei deputati si sia pronunciata in via definitiva, la legge può essere promulgata.131 Quindi anche in questo caso è possibile un intervento del Senato che entro 40 giorni al massimo deve proporre modifiche al testo sulle quali la camera si deve pronunciare in via definitiva. Un non intervento può essere letto come una volontà del Senato di non proporre nessuna modifica al testo e quindi comunque come una
129 Sul tema R. ROMBOLI, Le riforme e la funzione legislativa, in rivista AIC 3/2015, III seminario AIC “i costituzionalisti e le riforme”, università di Bologna, 04/09/2015, pag. 7
130 Cfr. U. DE SIERVO, Appunti a proposito della brutta riforma costituzionale approvata dal Parlamento, in rivista AIC n. 2/2016, pag. 2
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legge bicamerale anche se le camere hanno poteri diversi nella fase di approvazione. Una legge bicamerale non paritaria che potremmo però definire rinforzata è data dall’ultima parte dell’art 70 secondo il quale l'esame del Senato della Repubblica per le leggi che danno attuazione all'articolo 117, quarto comma, è disposto nel termine di dieci giorni dalla data di trasmissione. Per i medesimi disegni di legge, la Camera dei deputati può non conformarsi alle modificazioni proposte dal Senato della Repubblica a maggioranza assoluta dei suoi componenti, solo pronunciandosi nella votazione finale a maggioranza assoluta dei propri componenti.
I disegni di legge di cui all'articolo 81, quarto comma, approvati dalla Camera dei deputati, sono esaminati dal Senato della Repubblica, che può deliberare proposte di modificazione entro quindici giorni dalla data della trasmissione. I Presidenti delle Camere decidono, d'intesa tra loro, le eventuali questioni di competenza, sollevate secondo le norme dei rispettivi regolamenti. Il Senato della Repubblica può, secondo quanto previsto dal proprio regolamento, svolgere attività conoscitive, nonché formulare osservazioni su atti o documenti all'esame della Camera dei deputati.
Il Senato ha anche la possibilità di proporre iniziativa legislativa. Infatti ex articolo 71 il Senato della repubblica può, con deliberazione adottata a maggioranza assoluta dei suoi componenti richiedere alla Camera dei deputati di procedere all’esame di un disegno di legge. In questo caso la Camera ha l’obbligo, entro sei mesi dalla deliberazione del Senato, di pronunciarsi sul disegno di legge. È questo un altro potere del Senato che se usato efficacemente potrebbe svolgere un ruolo significativo non solo nell’ambito del potere legislativo ma anche in quello della responsabilità politica ponendo difronte all’opinione pubblica il rifiuto di un disegno di legge che ha visto un’ampia convergenza del Senato.
Un ultimo accenno merita il fatto che siano i Presidenti delle camere a dover dirimere eventuali questioni di competenza, d’intesa tra loro. Questo dovrebbe limitare conflitti innanzi alla Corte costituzionale anche se l’accordo tra i presidenti non sembra poter escludere del tutto il ricorso alla Corte, non essendo
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previsto come unico metodo o come obbligatorio.
Una soluzione quindi, quella della intesa, priva di alternative, quale ad esempio poteva essere la previsione di un comitato paritetico, nell’ipotesi in cui l’intesa non si realizzi. Nella riforma costituzionale approvata dal parlamento nel 2005 e poi bocciata l’anno successivo dal corpo elettorale, era ugualmente prevista, per decidere sulle eventuali questioni di competenza, l’intesa fra i Presidenti delle camere, precisando però la possibilità per gli stessi di deferire la decisione ad un comitato paritetico (quattro deputati e quattro senatori, da loro designati), nonché che la decisione dei presidenti o del Comitato “non è sindacabile in alcuna sede”. Quest’ultima previsione aveva suscitato molti dubbi di conformità alla disciplina generale sul controllo di costituzionalità della legge, per la limitazione introdotta. La stessa non è stata ripetuta dalla riforma in esame, per cui il vizio di competenza potrà essere fatto valere senza dubbio attraverso la via incidentale, come pure forse da parte della regione attraverso la via principale se possa presentarsi come vizio che determina una limitazione della competenza regionale costituzionalmente garantita. Si potrebbe poi configurare un conflitto di attribuzioni fra poteri dello stato sollevato da parte del senato nei riguardi di una legge monocamerale su materia da questi ritenuta di competenza bicamerale.132