Comuni Copparesi: una sfida creativa alla pianificazione

strategica

Il processo

Il contesto

Il Piano Strategico dell’Associazione dei Comuni Copparesi (un’aggrega- zione di sei Comuni della provincia di Ferrara: Copparo, Berra, Jolanda di Savoia, Tresigallo, Formignana, Ro) rappresenta un’esperienza in qualche modo conclusa, della quale è difficile tracciare un bilancio, anche a causa di alcuni incidenti di percorso, indipendenti dalla vicenda del piano. Il processo di piano è stato avviato nel 2002. Il tema di partenza è costi- tuito da una questione di lieve entità. A fronte della tendenza, nell’arco di una decina di anni, se non intervengono fattori d’innovazione, la popo- lazione dei sei Comuni potrebbe risultare ridotta alla metà. Tale diminu- zione avrebbe effetti potenzialmente devastanti sulla quantità e sulla qualità dei servizi pubblici, che i sei Comuni si troverebbero in grado di erogare, alimentando una ulteriore propensione all’emigrazione.

A partire quindi da difficoltà e dilemmi comuni, si è ritenuto di mette- re in campo un percorso per definire, in modo organico e sistematico, le linee fondamentali condivise di sviluppo della società locale, insieme a tutti i soggetti economici, sociali e culturali del territorio.

Esempi di collaborazione efficiente erano già stati avviati nel territorio sovracomunale: l’evoluzione del progetto Medicina di Comunità, Agenda 21, Piani per la salute e il sociale, il progetto di “Fattorie Didattiche”.

L’avvio dell’esperienza

Il piano è nato su base volontaria, da una consuetudine a lavorare insie- me dei sei Comuni che fino al 1909 costituivano un’unità amministrativa. Nel 2001 viene siglata l’Associazione dei Comuni, che già gestivano in forma associata acquedotto e servizi sociali. Il promotori dell’iniziativa di piano sono stati i Sindaci dei sei Comuni dell’Associazione, con un ruolo di leadership svolto da Davide Tumiati, Sindaco di Copparo.

3_{Si ringrazia Stefano Farina, dirigente del settore Urbanistica e Lavori Pubblici del Comune}

Tra i temi di maggiore rilevanza che giustificano l’avvio del processo di pianificazione strategica vi sono:

• l’arresto della tendenza consolidata alla diminuzione della popolazio- ne in tutti i comuni della Associazione. In generale il territorio del Copparese continua a essere il polo di attrazione di attività economi- che e di utilizzatori, ma è debole nel trattenere i residenti e nell’at- trarne di nuovi;

• la revisione e l’aggiornamento degli strumenti urbanistici su obiettivi condivisi e coerenti tra loro per i comuni della Associazione. Gli obiet- tivi principali dell’attività di pianificazione del territorio sono: la rige- nerazione dei centri storici presenti e la tutela del territorio agricolo e dell’ambiente in generale;

• il riuso delle aree dimesse e loro impiego per usi abitativi, servizi alle famiglie e alle imprese;

• il miglioramento della accessibilità al Copparese dal territorio circo- stante;

• il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro nell’area, sotto il profilo sociale, culturale, ambientale ed economico, incluse le condi- zioni di competitività del fare impresa per le iniziative esistenti e le possibilità di accentuare la capacità attrattiva dell’area per gli inve- stitori esterni, pubblici e privati;

• lo sviluppo dei settori di eccellenza, delle iniziative di carattere stra- tegico per l’area, promosse da progetti già in essere o previsti da parte di enti, imprese e privati; sostegno delle iniziative pubbliche e priva- te e degli eventi meglio rappresentativi del territorio dei sei Comuni della Associazione nella regione Emilia-Romagna, in Italia e nel mondo (aziende quali Berco, BBS e numerose altre di livello comparabile, luogo di agricoltura e turismo, storia, cultura e civiltà contadina, eventi speciali etc.), anche mediante l’individuazione di nuove inizia- tive collaterali idonee a consolidare i vantaggi competitivi presenti nell’area;

• il consolidamento delle risorse pubbliche disponibili e la razionalizza- zione della gestione di servizi comuni; reperimento di risorse fiscali e contributi esterni aggiuntivi di livello regionale, nazionale ed europeo.

Il ruolo dei consulenti: la svolta creativa

co è il prof. Gastone Ave dell’Università di Ferrara. In seguito (il 13 marzo 2002), quasi per caso, il processo di piano incrocia due nuovi con- sulenti: l’economista Pasquale Persico – Direttore del Dipartimento di Scienze Economiche e Statistiche della Facoltà di Economia di Salerno – e l’artista Ugo Marano. Dopo alcune difficoltà, il rapporto con i due sco- nosciuti consulenti, dotati peraltro di un forte carisma, dà origine ad un entusiasmo che si diffonde tra i promotori del piano e che porta ad un vero e proprio rovesciamento creativo del percorso di pianificazione stra- tegica ed ad un’ampia condivisione delle scelte. Come scrive Stefano Farina, dirigente dell’Ufficio tecnico del Comune di Copparo: “le intuizio- ni dell’artista, lungo il successivo percorso, diventeranno fatti, disegni, oggetti, altra poesia. L’incontro con altre modalità di espressione, così diverse dal linguaggio burocratico (o tecnocratico) degli specialisti, è indubbio che possa generare sconcerto, ma chiama le persone ad uscire dai sentieri battuti e le invita a liberarsi dalle limitazioni in cui spesso si sono autocostrette”4_.

L’intervento di Marano e di Persico è dirompente nel campo della produ- zione di nuove immagini e di nuovi significati per i differenti contesti del territorio Copparese. Nel gruppo di lavoro relativo alla Linea strategica “Identità e sviluppo”, Marano e Persico propongono risignificazioni terri- toriali e interrogativi relativi alle retoriche delle strategie con un voca- bolario molto diverso da quello della “comunità di pratica” della pianifi- cazione strategica. In particolare, il contributo dei due consulenti produ- ce nuove immagini e nuovi temi quali ad esempio:

• l’invenzione della “settima città” (la città “moltiplicata” che nasce come valore aggiunto dal piano strategico, non mera sommatoria delle sei città dell’Associazione);

• la risemantizzazione di un territorio fortemente industrializzato ed impoverito con un nuovo lessico (Bosco d’Amore, Corpo d’Acqua, Battisteri Laici, Casa del Poeta, …);

• la progettazione nelle Arti Applicate attraverso l’apertura di laborato- ri capaci di innescare processi tecnici profondi per la reinvenzione dei materiali e delle capacità, con la creazione di oggetti di grandi dimen- sioni e di alta qualità artistica (Vasaie del Po, Ricerca del Sacro, Architettura dei viventi).

Lo stile del piano

Il Piano strategico dei Comuni Copparesi è composto da due prodotti: • uno studio sulla situazione “attuale” dell’area, articolato in due volu-

mi (il primo “L’indagine diagnostica” e il secondo “Il Laboratorio”); • un documento sulle linee di intervento, obiettivi e singole azioni che

i soggetti pubblici e privati intendono realizzate, ossia il documento di piano vero e proprio intitolato “Piano strategico 1909-2009. Sei campanili, ventisei piazze, un’utopia realizzabile”.

In ragione della struttura sovracomunale, nel piano è prevista una com- plessa architettura organizzativa che ripartisce le responsabilità tra i sei Comuni, con l’avvio di diversi strumenti di lavoro e interazione: un Forum per lo Sviluppo, un comitato tecnico scientifico, un comitato interistitu- zionale, una segreteria del piano, gruppi di lavoro tematici.

Il Piano è articolato in 6 linee strategiche, 26 obiettivi e 100 azioni. Le linee strategiche sono:

- Linea 1 - ricercare la nuova identità;

- Linea 2 - potenziare il governo sovracomunale, la finanza innovativa ed i diritti ai servizi;

- Linea 3 - affermare la sostenibilità ambientale quale metodo di pro- grammazione;

- Linea 4 - migliorare le infrastrutture, la qualità urbana e i sistemi di comunicazione;

- Linea 5 - promuovere l’imprenditorialità e l’occupazione attraverso lo sviluppo della ricerca, della formazione e della valorizzazione del ter- ritorio;

- Linea 6 - ripensare i servizi alla persona.

La lettura dei processi che hanno portato alla elaborazione dei documen- ti definitivi e dei loro contenuti consente di evincere una dimensione molto originale del percorso svolto dai Comuni Copparesi. Gli elementi più innovativi, oltre ai contenuti di alcune linee d’azione sono relativi ai pro- cessi e sono i seguenti:

- L’analisi veloce. Molti piani strategici si sono invischiati nell’intermi- nabile – e spesso inutile – fase iniziale di raccolta dei dati, dell’anali- si SWOT. Nel Copparese si è privilegiata invece un’analisi “veloce” per verificare la correttezza delle impostazioni, svolgendo poi approfondi- menti specifici;

laboratorio”, con il piano strategico erano stati avviati tre laboratori che prevedevano la partecipazione di soggetti molto diversi, non solo le rappresentanze, ma anche cittadini:

•un laboratorio tecnico, per la realizzazione del piano urbanistico;

•un laboratorio sui contenuti del piano strategico (che contiene al suo interno molti altri laboratori: Fabbrica creativa, Vasaie del Po, Finanza di città, Rete ecologica, …);

•un laboratorio di animazione territoriale.

Il piano oggi

Nel 2004 il Sindaco di Copparo, principale promotore del piano strategi- co, viene costretto a dimettersi – ingiustamente, come ha stabilito poi una sentenza di Tribunale di Ferrara – a causa di una denuncia relativa a presunte irregolarità nella nomina del segretario comunale Daniela Ori, che svolgeva anche il ruolo di Direttore del Piano strategico. Il processo del piano strategico appena approvato, viene così sospeso da questo evento inatteso.

Oggi si guarda alla realizzazione di un nuovo piano strategico che possa raccogliere e capitalizzare l’esperienza del ciclo precedente. In particola- re, dopo approfondite riflessioni di alcuni degli attori coinvolti, diventa- te anche delle pubblicazioni5_{, si manifesta la volontà di investire nuova-} mente sul percorso di pianificazione strategica e di riprendere il metodo dei Laboratori. All’interno delle sei amministrazioni, sono stati eletti a giugno 2009, quattro nuovi Sindaci. L’obiettivo attuale è la redazione di un piano strutturale associato, da assumere come leva per riavviare il pro- cesso di piano strategico e per chiudere contemporaneamente il percorso che sancisce il passaggio dall’Associazione all’Unione dei Comuni Copparesi.

Oggi l’Associazione è dunque chiamata a misurarsi con l’elaborazione di due strumenti. Da una parte, il piano strutturale associato e, dall’altra, il piano strategico dell’Unione.

Letture

Motivazioni, strategie, contesto

L’esperienza di pianificazione strategica condotta nei Comuni Copparesi si

confronta con tipologie precise e circoscritte di temi e di problemi. L’Associazione dei Comuni aveva manifestato un’esigenza crescente di riconoscimento e di comunicazione delle proprie attività. A questo aspet- to si è aggiunta la lettura di un calo demografico dei Comuni Copparesi. La domanda di pianificazione strategica sembra legata alla necessità di una riflessione sui possibili effetti del calo demografico, soprattutto per le ricadute di tipo socio-economico. Altri problemi riguardano: • i limiti degli strumenti ordinari di governo, in particolare del piano urbanistico, nonostante i contenuti dei sei piani urbanistici comunali costituiscano il frame di riferimento per l’elaborazione del Piano Strategico;

• l’individuazione e l’integrazione delle diverse identità dei sei Comuni, in relazione ai tratti che uniscono il Copparese, per promuovere svi- luppo del territorio.

L’ambito della domanda di piano sembra pertanto legata a problemi di riposizionamento strategico, di costruzione, in un quadro di incertezza sulle forme possibili dello sviluppo territoriale, di una missione riconosci- bile dell’Associazione in relazione alla scala sovracomunale di intervento. Per l’Associazione era fondamentale uscire dalle singole particolarità municipali elaborando progetti pienamente territoriali che potessero offri- re una ricaduta non solo sul singolo Comune, ma anche a scala più ampia, ma “lo sviluppo adattivo era in agguato, la sommatoria dei progetti come lista della spesa delle varie volontà sempre pronta a fagocitare tutto”6_. Come è stato accennato, dopo una fase iniziale, con la consulenza scien- tifica di Gastone Ave dell’Università di Ferrara – che ha consentito ai sog- getti coinvolti di acquisire la metodologia più diffusa per la realizzazione di piani strategici, il piano ha percorso un itinerario completamente dif- ferente, grazie al coinvolgimento di due figure anomale nel panorama degli esperti tradizionali di pianificazione strategica: un economista, Pasquale Persico e di un artista concettuale, Ugo Marano, i quali avevano collaborato alla progettazione del PIT del Parco del Cilento.

In questo quadro si collocano le prospettive e le intenzionalità dei pro- motori del piano, i quali sembrano voler favorire l’elaborazione di un dispositivo orientato a trattare due temi: l’aspetto dell’integrazione delle reti di governance in orizzontale, tra pubblico-pubblico, pubblico-privato

e a più livelli (integrating decision making), in relazione a quello della costruzione di immagini condivise del futuro dei Comuni Copparesi (thinking about the future).

Il valore aggiunto

Il piano strategico dei Comuni Copparesi costituisce un caso originale sotto diversi profili. Si distingue da altre esperienze per essere un piano strategico alla scala sovracomunale, promosso da un’Associazione di Comuni e da questo punto di vista sperimenta forme organizzative e di partecipazione estese ed inedite, provando anche ad istituzionalizzarle (almeno nel breve periodo).

Inoltre, sebbene privilegi un orientamento ascrivibile al modello di piani- ficazione strategica più diffuso nell’impostazione metodologica di carat- tere generale, tale impostazione è stata sottoposta ad una forte percorso di sperimentazione nei contenuti e nel sentiero, attraverso una interpre- tazione creativa molto spinta che ha sovvertito i frame cognitivi degli attori coinvolti. Il piano strategico dei Comuni Copparesi non si configu- ra come il contenitore di tutta l’attività del territorio. Il programma stra- tegico sembra assumere la fisionomia di un laboratorio stabile di sense- making e policy inquiry dove sono presenti due requisiti: la partecipazio- ne attiva (degli stakeholder e della società locale) e la ricerca creativa. Un suo valore aggiunto è dato dall’aver provato ad interpretare e ad approfondire il senso stesso dell’Associazione di Comuni attraverso il con- cetto di “città moltiplicata”.

Gli esiti

Come si è scritto sopra, il percorso del piano strategico ha avuto effetti di sperimentazione, ma anche di istituzionalizzazione. Si dovrebbe usare il termine programma strategico più che piano strategico. Il processo di innovazione nel Copparese non necessariamente genera azioni immedia- tamente praticabili, ma sembra i grado di “dissodare” il terreno e gettare semi nel contesto istituzionale, politico del territorio.

Nel percorso di pianificazione strategica dei Comuni Copparesi sono osser- vabili effetti materiali importanti, oltre all’attivazione di differenti can- tieri progettuali, che sono però strettamente integrati ad effetti cogniti- vi rilevanti, in una prospettiva di interpretazione creativa del tema dello sviluppo territoriale.

Un primo esempio è la Fabbrica Creativa. Il progetto Fabbrica creativa nasce come esperimento di Museo di arte Contemporanea esteso a tutto il territorio, realizzato nelle fabbriche esistenti, da un’idea di Ugo Marano. Con Fabbrica Creativa è l’arte che si prende la responsabilità di decodificare temi rilevanti e di proporli alla società locale, ai decisori politici e al mercato. Un gruppo di artisti coordinati da Marano ha dipinto tele di grandi dimensioni ispirandosi ai temi del territorio e dello sviluppo.

Raggiunte 30 tele è iniziata la collocazione presso le fabbriche esi- stenti: dalle multinazionali (come le fabbriche Berco e BBS) al picco- lo capannone artigianale fino alle aziende agricole. Questa fase è stata cruciale. È stata un’occasione per far incontrare gli amministra- tori e gli imprenditori e per riflettere sulle dinamiche socio-economi- che. Il 3 maggio 2003 si è inaugurato il Museo diffuso Fabbrica Creativa alla presenza delle più importanti autorità provinciali e regionali. In seguito il progetto è mutato. Sono stati gli artisti ad andare nelle fabbriche per produrre in quei luoghi le proprie opere ed anche in questo periodo si è mantenuto fertile un dialogo tra istitu- zioni e imprese.

Un altro laboratorio innovativo che ha avuto esiti rilevanti è il labora- torio Energia Locale. Dalla riflessione sul tema della produzione, del trasporto e della disponibilità di energia come fattore determinante della competitività di un territorio, si è giunti a considerare le even- tuali produzioni di energia alla scala locale, attraverso la realizzazione di parchi eolici e l’impiego di biomasse. Il 4 novembre 2009 il Comune di Copparo ha ricevuto ad Urbanpromo il primo premio del concorso nazionale “Energia Sostenibile nelle città” nell’ambito della campagna “Energia Sostenibile per l’Europa” in Italia. Il Comune di Copparo ha presentato il “Piano strategico dell’Associazione dei Comuni del Copparese”. Tale Piano – e questa è la motivazione della Commissione - si presenta come un esempio di integrazione delle tematiche energe- tiche nella pianificazione sovracomunale e a scala locale. Un esempio concreto di comunicazione e partecipazione dei cittadini, rispetto alle tematiche energetiche, appropriato alle direttrici individuate nelle linee guida previste nell’ambito del “Patto dei Sindaci”, l’iniziativa lea- der in Europa per il coinvolgimento degli Enti Locali nella lotta al cam- biamento climatico.