La risoluzione del Parlamento europeo

1. La risoluzione del Parlamento europeo. – La riforma italiana della mediazione, come rilevato, ha suscitato un’aspra reazione soprattutto nel mondo forense che, quanto al procedimento, ha criticato gli aspetti qualificanti relativi all’obbligatorietà, alla du-rata, all’onerosità, alla formulazione delle proposta scritta e alle conseguenze processuali ed economiche del relativo rifiuto e della mancata partecipazione senza giustificato motivo alla pro-cedura. Di tali profili, tuttavia, sono state investite anche le istitu-zioni europee, alcune delle quali si sono espresse sul merito del-le soluzioni adottate nella del-legislazione nazionadel-le e hanno fornito utili indicazioni, dalle quali non si può prescindere.

In primo luogo, di estremo interesse si dimostra la Risoluzione del Parlamento europeo del 13 settembre 2011 sull’attuazione della direttiva sulla mediazione negli Stati membri, impatto della stessa sulla mediazione e sua adozione da parte dei Tribunali⁴⁷⁰. Il Parla-mento europeo, infatti, riconosce che la prevedibilità e la flessibilità sono le principali caratteristiche che dovrebbero guidare le legisla-zioni nazionali attuative della direttiva 2008/52/CE e, pertanto, re-puta importante esaminare le modalità applicative adottate nei sin-goli Stati membri per conoscere il parere di quanti praticano e uti-lizzano la mediazione e per individuare percorsi migliorativi. Si do-vrebbe effettuare, sottolinea il Parlamento europeo, un’analisi ap-profondita dei principali approcci regolamentari seguiti dagli Stati

470 Documento 2011/2026 (INI), pubblicato sul sito istituzionale all’indirizzo:

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//

TEXT+TA+P7-TA-2011-0361+0+DOC+XML+V0//IT.

membri, per individuare le buone pratiche e, quindi, le eventuali ulteriori azioni da adottare a livello europeo. In vista della comuni-cazione della Commissione europea sull’attuazione della direttiva, intanto il Parlamento esamina come gli Stati membri hanno attuato le principali disposizioni della direttiva 2008/52/CE quanto ad alcu-ni aspetti ritenuti qualificanti: la possibilità che le giurisdizioalcu-ni pro-pongano la mediazione direttamente alle parti (art. 5), la garanzia di confidenzialità (art. 7), il carattere esecutivo degli accordi derivati da una mediazione (art. 6) e gli effetti della mediazione sui termini di decadenza e di prescrizione (art. 8).

Il Parlamento europeo si sofferma sulla normativa italiana e, in particolare, sulle scelte di attuazione rafforzata che riconosce es-sere state giustificate dal necessario perseguimento della finalità deflattiva del contenzioso giudiziario. Nell’insieme la valutazio-ne è di segno positivo, ancorché si rimarchi che la prospettiva preferibile per l’Unione europea sia quella premiale della volon-tarietà. I principi europei, infatti, troverebbero una declinazione maggiormente coerente nell’attribuzione di misure incentivanti a favore di coloro che intendano utilizzare la mediazione, piutto-sto che in quelle costrittive e sanzionatorie a carico di quanti non la pratichino. La drammatica situazione di crisi del sistema giudiziario italiano, che si manifesta nel generale congestiona-mento degli uffici dei tribunali e nel gravissimo ritardo nella riso-luzione delle controversie, invero, ha reso necessarie le soluzio-ni giuridiche adottate che, peraltro, hanno determinato i primi ri-sultati positivi registrati in materia di mediazione.

L’analisi condotta sui singoli aspetti della mediazione, quali declinati nelle legislazioni nazionali, in buona sostanza, porta il Parlamento a formulare l’auspicio di un rafforzamento delle pre-scrizioni minime della direttiva 2008/52/CE. Due sono i princi-pali versanti dell’intervento europeo. Da un lato, si prospetta la necessità di procedere con un’estensione degli ambiti applicati-vi, verso ulteriori aree di conflittualità. Dall’altro lato, in prospet-tiva, si rende necessario uno sviluppo più coerente e omogeneo della disciplina della mediazione che affermi un modello gene-rale di qualità uniforme per l’intera Europa.

Il Parlamento europeo, a tal fine, formula siffatte indicazioni sulla scorta dei primi risultati che emergono dalla disamina delle soluzioni normative dedicate ai singoli profili procedimentali della

mediazione nelle legislazioni nazionali. In proposito, spesso si ri-chiama l’esperienza italiana, sulla quale sono state formulate pre-cise valutazioni, poi riprese dalla stessa Commissione europea.

Con riferimento alla confidenzialità della procedura di media-zione, il Parlamento europeo osserva che, fra gli Stati membri, alcuni hanno stabilito che i mediatori possono rifiutarsi di testi-moniare su una controversia in cui hanno mediato, mentre l’Ita-lia ha adottato un regime rigoroso, a differenza della Svezia che ha stabilito che la confidenzialità non è automatica e richiede un accordo tra le parti in tal senso. A questo proposito si reputa ne-cessario un approccio più coerente⁴⁷¹.

Quanto all’esecutorietà dell’accordo transattivo risultante dalla mediazione, si rileva che la maggior parte degli Stati, tra i quali l’Ita-lia, per conferire all’accordo siffatto la medesima autorità di una de-cisione giudiziaria hanno optato per la procedura affidata al tribu-nale, mentre alcuni soltanto fanno riferimento all’autentica notarile.

Il Parlamento invita la Commissione a garantire che tutti gli Stati si conformino senza indugio all’art. 6 della direttiva 2008/52/CE⁴⁷².

In relazione alla disposizione dell’art. 8 della stessa direttiva, riguardante gli effetti della mediazione sui termini di prescrizio-ne e di decadenza, si formulano due distinte valutazioni. Per un verso, se ne riconosce il carattere fondamentale al fine di scon-giurare il pericolo che le parti che si avvalgono della mediazio-ne, in ragione della relativa durata, siano private della tutela giu-diziale e, per altro verso, si osserva che nessuno Stato abbia se-gnalato questioni in proposito⁴⁷³.

Il Parlamento europeo rileva ancora che alcuni Stati hanno de-ciso di andare oltre i requisiti fondamentali della direttiva in due principali ambiti: gli incentivi finanziari per la partecipazione alla mediazione e i requisiti vincolanti. A tali iniziative nazionali si riconosce la capacità di contribuire, da un lato, a rendere più efficace la composizione delle controversie e, dall’altro, a ridur-re il carico di lavoro dei tribunali⁴⁷⁴.

471 Documento 2011/2026 (INI), paragrafo 1.

472 Documento 2011/2026 (INI), paragrafo 2.

473 Documento 2011/2026 (INI), paragrafo 3.

474 Documento 2011/2026 (INI), paragrafo 4.

A tal proposito, anzitutto, si riconosce che l’art. 5, par. 2, della direttiva consente agli Stati membri di rendere obbligatorio il ricorso alla mediazione o di sottoporlo a incentivi o a sanzioni, sia prima che dopo l’inizio della procedura giudiziaria, a condizione che ciò non impedisca alle parti di esercitare il loro diritto di accesso al si-stema giudiziario⁴⁷⁵. Inoltre, si rileva che alcuni Stati hanno intra-preso varie iniziative per fornire incentivi finanziari alle parti che portano le controversie in mediazione, quali il rimborso parziale o totale delle spese di giudizio, e, in Italia, l’esenzione da imposte di bollo e tasse di tutti gli atti e accordi di mediazione⁴⁷⁶.

Il Parlamento europeo osserva altresì che taluni Stati membri il cui sistema giudiziario è oberato di lavoro hanno reso obbligato-rio avvalersi della mediazione per potersi rivolgere al tribuna-le⁴⁷⁷. Al riguardo, si sottolinea che l’esempio più lampante è co-stituito proprio dalla normativa italiana diretta a riformare il siste-ma e ad alleggerire il carico degli uffici giudiziari, notoriamente congestionati, mediante la riduzione del numero e della durata media (9 anni) di decisione delle cause civili⁴⁷⁸.

Viene dato atto pure delle critiche, delle impugnazioni e degli scioperi degli operatori del diritto italiani, sottolineando che, mal-grado le polemiche, gli Stati membri che sono andati oltre i requisiti di base della direttiva sembrano aver raggiunto risultati positivi nella promozione del trattamento extragiudiziario del contenzioso. Una tale situazione, tra l’altro, è stata registrata proprio in Italia⁴⁷⁹.

Con riferimento all’obbligatorietà della mediazione stabilita nel sistema giuridico italiano, invero, si rileva come essa sembri raggiungere l’obiettivo di decongestionare i tribunali. Tuttavia, non si manca di sottolineare che la mediazione dovrebbe essere promossa come una forma di giustizia alternativa, praticabile a basso costo e più rapidamente, piuttosto che come un elemento obbligatorio della procedura giudiziaria⁴⁸⁰.

475 Documento 2011/2026 (INI), paragrafo 5.

476 Documento 2011/2026 (INI), paragrafo 6.

477 Documento 2011/2026 (INI), paragrafo 7.

478 Documento 2011/2026 (INI), paragrafo 8.

479 Documento 2011/2026 (INI), paragrafo 9.

480 Documento 2011/2026 (INI), paragrafo 10.

Pertanto, vengono riconosciuti come più importanti e, tenden-zialmente, da preferire i risultati positivi fondati sugli incentivi fi-nanziari e sulle altre iniziative promozionali e di erogazione gra-tuita dei servizi della mediazione offerti e attuati in alcuni Stati membri. In particolare, sono richiamate le interessanti esperien-ze bulgare e rumene in materia⁴⁸¹.

Il Parlamento arriva perciò a prevedere che tutti gli Stati saran-no in grado di attuare la direttiva nei termini, se saran-non addirittura in anticipo rispetto alle scadenze previste⁴⁸². Nell’illustrare i noti vantaggi generali e le potenzialità notevoli della mediazione⁴⁸³, se ne auspica l’estensione applicativa anche fuori dei campi civi-li e commerciacivi-li. Tra l’altro, si ipotizzano le questioni famicivi-liari che coinvolgono i minori. A tal proposito, in vista della futura comunicazione sull’attuazione della direttiva 2008/52/CE, si in-coraggia la Commissione europea a considerare le esperienze di quegli Stati che hanno esteso l’ambito applicativo delle misure sulla mediazione fuori del campo previsto⁴⁸⁴.

Nel sottolineare le caratteristiche degli strumenti alternativi di composizione delle controversie, suscettibili di offrire soluzioni pratiche su misura⁴⁸⁵ e, perciò, preferibili rispetto alle soluzioni affidate a giudici o giurie⁴⁸⁶, si afferma la necessità di ulteriori azioni a favore dell’istruzione, della sensibilizzazione alla me-diazione, del rafforzamento del ricorso alla mediazione da parte delle imprese e dei requisiti di accesso alla professione di media-tore⁴⁸⁷. Pertanto, il Parlamento è del parere che le autorità statali dovrebbero svolgere delle azioni di promozione della conoscen-za della mediazione e dei suoi vantaggi tra le imprese, i profes-sionisti e i docenti universitari⁴⁸⁸. A tal riguardo, infine, si

ricono-481 Documento 2011/2026 (INI), paragrafi 11 e 12.

482 Documento 2011/2026 (INI), paragrafo 13.

483 Documento 2011/2026 (INI), paragrafo 14.

484 Documento 2011/2026 (INI), paragrafo 15.

485 Documento 2011/2026 (INI), paragrafo 16.

486 Documento 2011/2026 (INI), paragrafo 17.

487 Documento 2011/2026 (INI), paragrafo 18.

488 Documento 2011/2026 (INI), paragrafo 19.

sce l’importanza di stabilire norme comuni per l’accesso alla professione di mediatore, per promuovere una migliore qualità della mediazione e assicurare standard di formazione professio-nali elevati e l’accreditamento in tutta Europa⁴⁸⁹.

Le valutazioni che il Parlamento europeo ha operato sulla le-gislazione italiana attuativa della direttiva 2008/52/CE, in defini-tiva, risultano positive, anche per le scelte che si sono da subito adottate di ampliare l’ambito applicativo e di superare i contenu-ti normacontenu-tivi minimi, mediante una disciplina più organica e completa. Dall’istituzione europea, peraltro, arrivano anche ulte-riori valutazioni di merito sulla legittimità e coerenza del conte-nuto della riforma rispetto al quadro normativo europeo e alle finalità perseguite dall’Unione. In tal senso, si sottolinea che l’obbligatorietà della mediazione e le altre misure sanzionatorie, pur ammesse dalla direttiva e giustificate dalla gravità delle situa-zioni che i singoli Stati membri devono affrontare, sono meno coerenti ed efficaci rispetto a quelle di carattere premiale, incen-trate sulla previsione di costi contenuti, sulla duttilità e la rapidi-tà della procedura, che portano i cittadini e le imprese a compie-re la scelta di pcompie-refericompie-re la mediazione rispetto alla giurisdizione e alle altre soluzioni autoritative delle controversie.

Le valutazioni svolte dal Parlamento europeo sono pienamen-te condivisibili e, in più punti, chiariscono le finalità e le modali-tà attuative delle disposizioni della direttiva 2008/52/CE. Dalle prime esperienze, si prende spunto per offrire precise indicazioni sulle soluzioni preferibili e sulle necessarie iniziative che in am-bito europeo e nazionale si devono adottare in materia di media-zione. Rispetto all’esperienza italiana, inoltre, le indicazioni del Parlamento UE affrontano le principali questioni controverse che sono state sollevate a più riprese dagli operatori del diritto – spe-cialmente tra quelli appartenenti al mondo forense – e risultano dibattute a livello dottrinario e soprattutto sottoposte all’attenzio-ne della giurisprudenza, sia nazionale e sia europea.

Pur richiamando soltanto i principi fondamentali del diritto europeo e i meccanismi generali di funzionamento della media-zione, il Parlamento offre precise indicazioni per affrontare e su-perare le questioni controverse sotto un duplice profilo. Per un

489 Documento 2011/2026 (INI), paragrafo 14.

verso, l’uniformazione progressivo della legislazione europea e nazionale, compresa quella italiana. Per altro verso il supera-mento dell’obbligatorietà della mediazione, oltre che delle altre misure sanzionatorie e costrittive una volta superata l’iniziale si-tuazione emergenziale.

Le valutazioni di provenienza parlamentare, peraltro, non as-sumono rilievo solo quali indicazioni di “politica del diritto eu-ropeo” rivolte alle istituzioni preposte all’adeguamento delle fonti normative europee e nazionali, ma altresì quali criteri riso-lutivi da impiegare nella definizione del merito delle principali questioni di legittimità costituzionale e comunitaria della riforma italiana della mediazione. Invero, la necessità di sviluppare mag-giormente la qualità della mediazione e le misure premiali di in-centivazione al suo utilizzo, piuttosto che quelle costrittive e sanzionatorie, specie se tra esse cumulate, appare passaggio ine-ludibile nella successiva evoluzione normativa della disciplina.

Le stesse indicazioni del Parlamento, inoltre, sono state riprese e sviluppate dalla Commissione europea che si è soffermata sulla valutazione dei principali aspetti della riforma italiana della me-diazione censurati dai giudici italiani davanti alla Corte di giusti-zia dell’Unione europea.

2. Le osservazioni della Commissione europea. – L’aspra reazione