CONTESTO ESTERNO

Nell’analisi del contesto esterno si possono ricavare elementi rilevanti, ai fini di analizzare l’incidenza del fenomeno corruttivo nel contesto della Sanità Piemontese e italiana, da alcuni report pubblicati durante l’anno 2019 e analizzati di seguito.

Più in generale, diverse ricerche e analisi internazionali descrivono l’Italia come un Paese in cui la corruzione è dilagante e sistemica e come quello della sanità sia un settore particolarmente esposto ad un elevato rischio di corruzione, da una parte perché le risorse in gioco sono notevoli (più di 115 miliardi l’anno), dall’altra perché si tratta di un servizio essenziale, non sostituibile o eliminabile.

Secondo l’Indice di Percezione della Corruzione, l’Italia è al 53° posto nel mondo per corruzione percepita. Negli ultimi anni, il nostro Paese ha migliorato la sua posizione grazie all’approvazione di leggi, come la legge anticorruzione e quella sul whistleblowing, ma ancora molto c’è da fare e una buona parte del cambiamento dovrà venire anche dalla società civile. A guidare la classifica che misura la percezione che hanno uomini d’affari ed esperti nazionali sulla corruzione nel settore pubblico in diversi Paesi di tutto il mondo è la Danimarca con 88 punti (in una scala da 0 –

“altamente corrotto” a 100 – “per niente corrotto”), seguita dalla Nuova Zelanda (87).

Tuttavia, in uno studio pubblicato a dicembre 2019 dal gruppo dei Verdi europei basato sulle analisi condotte dalla ong americana RAND per il parlamento europeo, risulta che è l'Italia il Paese con il più alto livello di corruzione in Europa. Almeno in termini assoluti e non in percentuale al Pil. Ogni anno perdiamo infatti 236,8 miliardi di ricchezza, circa il 13 per cento del prodotto interno lordo, pari a 3.903 euro per abitante. La cifra della corruzione, già impressionante di per se, è due volte più alta di quella della Francia, pari a 120 miliardi di euro e al 6 per cento del Pil e di quella della Germania, dove la corruzione costa 104 miliardi di euro (il 4 per cento del Pil).

Complessivamente l'Unione europea perde per corruzione 904 miliardi di euro di prodotto interno lordo se si includono nel calcolo anche gli effetti indiretti, come le mancate entrate fiscali e la riduzione degli investimenti esteri. Tanto per mettere le cifre in contesto: porre fine alla fame del mondo costerebbe 229 miliardi; fornire educazione primaria a tutti i bambini dei 46 Paesi più poveri del globo 22 miliardi; 4 miliardi per eliminare la malaria; 129 miliardi per offrire acqua pulita e fognature a tutti gli esseri umani.

Con riferimento al nostro Paese, lo studio mette in evidenza come le risorse così sprecate potrebbero da sole risolvere le maggiori emergenze sociali. La perdita di ricchezza dovuta alla corruzione è infatti pari a oltre una volta e mezza il budget nazionale per la sanità pubblica; a 16 volte gli stanziamenti per combattere la disoccupazione; a 12 volte i fondi per le forze di polizia e addirittura è di 337 volte più grande della spesa per le abitazioni sociali. Infine, se quei 237 miliardi fossero distribuiti agli italiani basterebbero per dare a oltre il 18 per cento della popolazione 21mila euro l'anno, la media nazionale.

Il 17 ottobre 2019, nell’ambito del Programma Operativo Nazionale “Governance e Capacità Istituzionale 2014-2020”, finanziato dall’Unione europea, l’Anac che sta lavorando a un ambizioso progetto atto a definire un set di indicatori in grado di individuare il rischio di corruzione nella Pubblica Amministrazione, ha pubblicato il documento “La corruzione in Italia (2016-2019) Numeri, luoghi e contropartite del malaffare”. Nello specifico, con il supporto del personale della Guardia di Finanza impiegato presso l’Anac, sono stati analizzati i provvedimenti emessi dall’Autorità giudiziaria nell’ultimo triennio. Grazie alle informazioni raccolte, l’Autorità ha potuto redigere un quadro dettagliato, benché non scientifico né esaustivo, delle vicende corruttive in termini di dislocazione geografica, contropartite, enti, settori e soggetti coinvolti. Fermo restando la difficoltà strutturale di individuare con esattezza le dimensioni effettive della corruzione, gli elementi tratti dalle indagini penali possono comunque fornire importanti indicazioni riguardo la fenomenologia riscontrata in concreto e i fattori che ne agevolano la diffusione, favorendo l’elaborazione di indici sintomatici di possibili comportamenti corruttivi. Nelle tabelle che seguono sono riportati:

Tabella 1 – Episodi di corruzione 2016-2019 nelle Regioni Italiane

Dal punto di vista numerico, spicca il dato relativo alla Sicilia, dove nel triennio sono stati registrati 28 episodi di corruzione (18,4% del totale) quasi quanti se ne sono verificati in tutte le regioni del Nord (29 nel loro insieme). A seguire, il Lazio (con 22 casi), la Campania (20), la Puglia (16) e la Calabria (14). Il Piemonte 2 casi.

Il 74% delle vicende (113 casi) ha riguardato l’assegnazione di appalti pubblici, a conferma della rilevanza del settore e degli interessi illeciti a esso legati per via dell’ingente volume economico (tab. 2). Il restante 26%, per un totale di 39 casi, è composto da ambiti di ulteriore tipo (procedure concorsuali, procedimenti amministrativi, concessioni edilizie, corruzione in atti giudiziari, ecc.).

Tabella 2 – Ambito della Corruzione

Il settore più a rischio (tab. 3) si conferma quello legato ai lavori pubblici, in una accezione ampia che comprende anche interventi di riqualificazione e manutenzione (edifici, strade, messa in sicurezza del territorio): 61 gli episodi di corruzione censiti nel triennio, pari al 40% del totale. A seguire, il comparto legato al ciclo dei rifiuti con 33 casi (22%) e quello sanitario con 19 casi (forniture di farmaci, di apparecchiature mediche e strumenti medicali, servizi di lavanolo e pulizia), equivalente al 13%.

Tabella 3 – Settori più colpiti

Quanto alle modalità “operative”, è degna di nota la circostanza che - su 113 vicende corruttive inerenti l’assegnazione di appalti - solo 20 riguardavano affidamenti diretti (18%), nei quali l’esecutore viene scelto discrezionalmente dall’amministrazione. In tutti gli altri casi sono state

espletate procedure di gara: ciò lascia presupporre l’esistenza di una certa raffinatezza criminale nell’adeguarsi alle modalità di scelta del contraente imposte dalla legge per le commesse di maggiore importo, evitando sistemi (quali appunto l’assegnazione diretta) che in misura maggiore possono destare sospetti.

A seguire, alcune delle principali peculiarità riscontrate nelle vicende di corruzione esaminate dall'ANAC, che potrebbero essere assunte come indicatori di ricorrenza del fenomeno:

 illegittimità gravi e ripetute in materia di appalti pubblici: affidamenti diretti ove non consentito, abuso della procedura di somma urgenza, gare mandate deserte, ribassi anomali, bandi con requisiti funzionali all’assegnazione pilotata, presentazione di offerte plurime riconducibili ad un unico centro di interesse

 inerzia prolungata nel bandire le gare al fine di prorogare ripetutamente i contratti ormai scaduti (in particolare nel settore dello smaltimento rifiuti)

 assenza di controlli (soprattutto nell’esecuzione di opere pubbliche)

 assunzioni clientelari

 illegittime concessioni di erogazioni e contributi

 concorsi svolti sulla base di bandi redatti su misura

 illegittimità nel rilascio di licenze in materia edilizia o nel settore commerciale

 illiceità in procedimenti penali, civili o amministrativi, al fine di ottenere provvedimenti di comodo

Nel periodo in esame sono stati 207 i pubblici ufficiali/incaricati di pubblico servizio indagati per corruzione (tab. 4).

Tabella 4 – Tipologia degli Indagati I

Comuni rappresentano gli enti maggiormente a rischio, come si evince anche dalla disamina delle amministrazioni in cui si sono verificati episodi di corruzione (tab. 5): dei 152 casi censiti, 63 hanno

avuto luogo proprio nei municipi (41%), seguiti dalle le società partecipate (24 casi, pari al 16%) e dalle Aziende sanitarie (16 casi, ovvero l’11%).

Tabella 5 – Amministrazioni Coinvolte

Il quadro complessivo che emerge dal rapporto testimonia che la corruzione, benché all’apparenza scomparsa dal dibattito pubblico, rappresenta un fenomeno radicato e persistente, verso il quale tenere costantemente alta l’attenzione. Al tempo stesso, occorre rilevare come la prevalenza degli appalti pubblici nelle dinamiche corruttive giustifichi la preoccupazione nei confronti di meccanismi di deregulation quali quelli di recente introdotti, verso i quali l’Anac ha già manifestato perplessità.

“Nel complesso, dall’esame delle vicende venute alla luce, - si legge nel report – si evince che gli scambi corruttivi avvengono secondo meccanismi stabili di regolazione, che assicurano l’osservanza diffusa di una serie di regole informali e che assumono diversa fisionomia a seconda del ruolo predominante svolto dai diversi centri di potere (politico, burocratico, imprenditoriale)”.

Nei casi analizzati dall’Anac, il denaro continua ad essere il principale strumento dell’accordo illecito: ricorre nel 48% delle vicende esaminate, ma spesso per importi esigui (2.000-3.000 euro ma in alcuni casi anche 50-100 euro appena) e talvolta quale percentuale fissa sul valore degli appalti. Emerge, quindi, il cosiddetto fenomeno della “smaterializzazione” della tangente”, che vede una sempre minor ricorrenza della contropartita economica.

Si manifestano nuove forme di corruzione, più pragmatiche: “In particolare - si legge nel report - il posto di lavoro si configura come la nuova frontiera del pactum sceleris.

A seguire, a testimonianza del sopravvento di più sofisticate modalità criminali, si colloca l’assegnazione di prestazioni professionali (11%), specialmente sotto forma di consulenze, spesso conferite a persone o realtà giuridiche riconducibili al corrotto o in ogni caso compiacenti. Le regalie sono presenti invece nel 7% degli episodi”.

Transparency International Italia con #mappiamolacorruzione monitorizza i casi di corruzione raccontati dai media italiani, per capire meglio il fenomeno e combatterlo; nell'immagine che segue i casi segnalati, di cui 113 (15,6%) riguardanti la Sanità/farmaceutici

Nella Relazione annuale 2019 A.N.A.C. pubblicata il 6 giugno 2019, è stato condotto un Monitoraggio sull’evoluzione della qualità dei PTPC. Lo studio è stato condotto su un campione di 536 amministrazioni stratificato per comparti (Presidenza del Consiglio dei Ministri e ministeri, enti pubblici non economici, agenzie e altri enti nazionali regioni e province autonome, enti locali, enti del servizio sanitario nazionale, Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e università statali) e ha riguardato le principali dimensioni del processo di gestione del rischio corruttivo, ovvero, l’analisi del contesto esterno, la mappatura dei processi, l’identificazione degli eventi rischiosi, la valutazione e ponderazione del rischio, il trattamento del rischio attraverso l’individuazione di misure di prevenzione.

Lo studio ha evidenziato un complessivo miglioramento, diversificato in relazione ai comparti, delle principali fasi del processo di gestione del rischio di corruzione e, dunque, un’evoluzione del processo di predisposizione dei PTPC.

Nella lotta contro la corruzione, particolare rilievo assumono alcuni interventi :

• Il 9 dicembre 2019 è stata promossa dal Ministro per la pubblica amministrazione una

“consultazione pubblica” allo scopo di raccogliere proposte e criticità su macro questioni/macro temi della normativa in materia di trasparenza e anticorruzione. L’obiettivo di questa consultazione è ascoltare gli stakeholder e, in via privilegiata, i responsabili della prevenzione della corruzione e della trasparenza per il loro specifico know-how, al fine di predisporre un mirato e puntuale intervento legislativo in tema di prevenzione del fenomeno corruttivo e di trasparenza. Con la consultazione pubblica il Ministro per la pubblica

amministrazione intende raccogliere istanze sulle eventuali criticità del quadro normativo e possibili proposte di perfezionamento, per garantire e rafforzare un efficace intervento diretto a favorire la prevenzione della corruzione e la trasparenza, sia a vantaggio dei cittadini, sia per evitare appesantimenti burocratici e ridondanze negli adempimenti in capo alle amministrazioni pubbliche; anche con un’attenta ponderazione degli interventi delle amministrazioni di più piccole dimensioni.

La consultazione pubblica interviene su macro questioni/macro temi, quali:

1. Soggetti a cui applica il decreto trasparenza

2. Rapporti e coordinamento tra le tre tipologie di accesso 3. Efficienza del procedimento di accesso civico

4. Possibilità di razionalizzare gli obblighi puntuali di pubblicazione su “Amministrazione trasparente”

5. Rapporti tra privacy e trasparenza

6. Adeguatezza delle misure organizzative di prevenzione stabilite dalla legge n. 190 del 2012

7. Ruolo e le responsabilità dei soggetti della c.d. task force della prevenzione

8. Adeguatezza del coinvolgimento degli stakeholder nella predisposizione della strategia di prevenzione della corruzione delle singole amministrazioni

Si evidenzia che i temi sottoposti a consultazione, benché indicati in forma volutamente neutra, costituiscono altrettanti punti di emersione di criticità o di problematiche di tipo tecnico.

• Con Delibera n. 1064 del 13/11/2019 l'Autorità ha pubblicato il PNA 2019-2021. Il Consiglio dell’Autorità ha deciso di concentrare la propria attenzione sulle indicazioni relative alla parte generale del PNA, rivedendo e consolidando in un unico atto di indirizzo tutte le indicazioni date fino ad oggi, integrandole con orientamenti maturati nel corso del tempo e che sono anche stati oggetto di appositi atti regolatori. Per tale motivo il PNA contiene rinvii a delibere dell’Autorità, tutte richiamate con collegamenti ipertestuali, che si intendono parte integrante del PNA.

L’obiettivo è quello di rendere disponibile con il PNA non solo un atto di indirizzo ma anche uno strumento di lavoro utile per chi, ai diversi livelli di amministrazione, è chiamato a sviluppare ed attuare le misure di prevenzione della corruzione. Le parti generali dei PNA e dei relativi Aggiornamenti ad oggi adottati si intendono così assorbite e superate dal presente PNA. Rimangono, invece, in vigore le parti speciali dei precedenti PNA e relativi Aggiornamenti dedicate a specifici approfondimenti per tipologia di amministrazioni o per materia. Le ragioni di fondo che hanno guidato tale scelta sono, oltre a quella di semplificare il quadro regolatorio al fine di sostenere le amministrazioni, quella di contribuire ad innalzare il livello di responsabilizzazione delle pubbliche amministrazioni a garanzia dell’imparzialità dei processi decisionali.

Il PNA 2019-2021 consta dei tre seguenti allegati:

▪ All. 1 – Indicazioni metodologiche per la gestione dei rischi corruttivi

▪ All. 2 – Rotazione del personale

▪ All. 3 – Riferimenti normativi sul ruolo e sulle funzioni del RPCT

• Il 16 dicembre 2019 il Senato ha approvato la legge di Bilancio 2020 e le novità introdotte dal Decreto legge n. 124 del 26 ottobre 2019, pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 252. Le misure più rilevanti riguardano la Riduzione della pressione fiscale, il Taglio delle tasse sul

lavoro, il Green investment, gli Interventi per il Sud, la Tutela sicurezza sul lavoro, i pagamenti digitali, la fatturazione elettronica, il congelamento dell'IVA.

Una delle misure più monitorate è stato il deficit/PIL fissato al 2,2%, un livello né troppo alto da far storcere il naso all’Europa né troppo basso da impedire le coperture. Stando alle novità del testo definitivo, il rapporto scenderà all’1,8% nel 2021 e all’1,4% nel 2022.

Relativamente alla sanità, dal 1° settembre del 2020 entrerà in vigore un’altra delle novità introdotte nel testo della Legge di Bilancio: la cancellazione del superticket sanità. Verranno di conseguenza incrementate le risorse da destinare al SSN per tutto il prossimo triennio.

Previsti anche nuovi fondi per l’investimento in innovazione tecnologica e nelle infrastrutture ospedaliere. L’obiettivo di crescita del 2020 non andrà oltre lo 0,6%, mentre il rapporto debito/PIL scenderà dal 135,7% al 135,2%. Nel 2020 e nel 2021 invece il PIL dovrà galoppare di almeno l’1% e il debito dovrà scendere prima al 133,4% e poi ancora al 131,4%.

• Il Piano Triennale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione detta indirizzi per mettere in atto una strategia condivisa con tutti i possibili attori della trasformazione digitale del Paese: Pubblica amministrazione, cittadini, imprese, mercato, mondo della ricerca. Il Piano 2019-2021 prosegue o integra le linee di azione della versione 2017-2019 e ne aggiunge altre, in un nuovo quadro di collaborazione strutturata con tutti gli interlocutori. Il Piano Triennale aggiorna la strategia di trasformazione digitale per lo sviluppo dell’informatica pubblica italiana e contiene diverse novità:

◦ il recepimento delle ultime modifiche introdotte del Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD) e delle recenti direttive e regolamenti europei sull’innovazione digitale;

◦ il rafforzamento del paradigma Cloud della PA con l’applicazione del principio cloud first;

◦ la definizione di Modelli e strumenti per l’innovazione per la PA con un’attenzione ai temi dell’open innovation, dell'innovation procurement e al paradigma smart landscape;

Il Piano rappresenta uno strumento in continua evoluzione, che va nella direzione di un coinvolgimento sempre più esteso delle amministrazioni che operano sul territorio ma anche dei veri destinatari finali della trasformazione digitale della PA

A questo proposito l’A.O. Ordine Mauriziano ha preso provvedimenti, al fine di uniformarsi al processo di trasformazione digitale e alla Circolare n. 2/2017 del 18 aprile 2017, recante: «Misure minime di sicurezza ICT per le Pubbliche Amministrazioni».

• Con DGR 27-6517 del 23 febbraio 2018, la Regione Piemonte ha approvato le “Linee di indirizzo della sanità digitale Piemontese: Progetti regionali 2018-2020” che delinea l’evoluzione strategica della sanità digitale della Regione Piemonte, in coerenza con le indicazioni e gli atti nazionali, la Direttiva generale per l'attività amministrativa e la gestione, emanata dal Ministero della Salute, con gli obiettivi definiti dall’Agenda Digitale del Piemonte e dai Programmi operativi del Piano di rientro regionale che erano stati approvati al fine di proseguire e rafforzare l’azione di controllo della spesa sanitaria nel rispetto dei servizi sanitari (LEA) da erogare.

• I meccanismi di centralizzazione degli acquisti che oltre a consentire alle amministrazioni di ottenere prezzi più vantaggiosi – riducendo il numero dei contratti e concentrandoli presso uffici specializzati – permettono anche di rendere le procedure più corrette e trasparenti. In ordine a tale profilo è intervenuto il legislatore che ha previsto l’utilizzo per gli enti del Servizio Sanitario Nazionale, per l’acquisto di beni e servizi CONSIP o altri soggetti aggregatori, di strumenti di acquisto e negoziazione telematici messi a disposizione dalla

stessa CONSIP, ovvero, se disponibili, dalle centrali di committenza regionali di riferimento costituite ai sensi dell’art. 1, c. 455, L. n. 296/2006.

Quest’ultima indicazione punta a realizzare un nuovo modello di aggregazione della spesa.

In particolare in Piemonte agisce SCR Piemonte S.p.a., società di capitali interamente partecipata dalla Regione Piemonte, istituita con L. Regionale n. 19/2007 e con l’obiettivo di razionalizzare la spesa pubblica e di ottimizzare le procedure di scelta degli appaltatori pubblici nelle materie di interesse regionale, in particolare nei settori delle infrastrutture, trasporti, telecomunicazioni e sanità.

Inoltre, la Regione Piemonte, posto che per la funzione acquisti (ed attività connesse, quali l’integrazione delle reti logistiche e l’anagrafica unica dei prodotti) il livello aggregato rappresenta l’ambito strategico ed operativo ottimale in termini di efficienza ed economicità, individua, ai sensi dell’art. 1, c. 2, L.R. n. 20/2013, le A.S.R. capofila del coordinamento degli acquisti per le Aree interaziendali di coordinamento.

A tal proposito si precisa che l’A.O. Ordine Mauriziano rientra nell’Area interaziendale AIC1 e che esiste una programmazione condivisa e concordata con le Aziende dell’area per l’effettuazione di gare relative a forniture di beni e servizi, come evidente dal Programma biennale degli acquisti di beni e servizi pubblicato nella sezione “Amministrazione Trasparente” del sito aziendale.

La Regione Piemonte non disponendo di una piattaforma per la gestione telematica delle procedure di gara, attraverso SCR, ha concluso con ARCA Lombardia un accordo per l’utilizzo della Piattaforma di E-procurement (composta da Sintel e da NECA), di proprietà della Regione Lombardia stessa che, in conformità alle norme del settore, contiene modalità e soluzioni che impediscono di operare variazioni sui documenti, sulle registrazioni di sistema e sulle altre rappresentazioni informatiche e telematiche degli atti e delle operazioni compiute nell’ambito delle procedure.

Con Deliberazione del Direttore Generale n. 663 del 24.10.2018, l'A.O. Ordine Mauriziano ha aderito e approvato l'accordo di collaborazione con SCR-Piemonte S.p.A. che consentirà all'A.O. Ordine Mauriziano:

➢ di fruire di uno strumento adeguato e rispettoso delle prescrizioni normative vigenti;

➢ di avere a disposizione procedure già ampiamente utilizzate da parte di una pluralità di stazioni appaltanti che si sono avvalse delle suddette piattaforme;

➢ di risparmiare sui costi di acquisto, di gestione, manutenzione, nonché di razionalizzare le risorse umane, rispetto a quelle necessarie per l’acquisto e l’utilizzo di una piattaforma autonoma;

➢ di garantire un vantaggio a favore degli operatori economici in termini di contenimento dei costi nella partecipazione alle procedure di gara.

• La realizzazione del programma di lavoro previsto dal “Percorso Attuativo di Certificabilità -PAC” (Deliberazione della Giunta Regionale 2 marzo 2015, n. 34-1131 “Aggiornamento del Piano Attuativo di Certificabilità secondo le modalità e le tempistiche previste dall’art. 3, c. 3 e 4, Decreto del Ministero della Salute del 17 settembre 2012”) dei dati e dei bilanci delle aziende e degli enti del S.S.N. rappresenta un fondamentale strumento di controllo e di riduzione del rischio di frode amministrativo-contabile in sanità. Pertanto è importante la sua completa implementazione, che passa attraverso un processo di “miglioramento”

dell’organizzazione e dei sistemi amministrativo-contabili.

• La gestione delle liste di attesa è una problematica che accomuna tutti i sistemi sanitari di quei paesi avanzati che garantiscono la copertura universale delle prestazioni sanitarie. Tra gli obiettivi che le Aziende Sanitarie della Regione Piemonte intendono perseguire uno dei

più importanti è quello della riduzione dei “tempi di attesa” per le prime visite specialistiche, per le prestazioni ambulatoriali e per quelle di ricovero, così da offrire a tutti i cittadini tempi di accesso ai servizi sanitari che risultino certi ed adeguati rispetto ai problemi clinici presentati.

Su questo tema sono da tempo in corso presso l’Assessorato della Regione Piemonte molte

Su questo tema sono da tempo in corso presso l’Assessorato della Regione Piemonte molte