Contesto esterno

Fornire una descrizione dettagliata dei fenomeni corruttivi, nella loro accezione più ampia²⁹, è un’attività oltremodo complessa a causa delle svariate forme e delle molteplici manifestazioni che li contraddistinguono e soprattutto delle difficoltà nel reperire strumenti validi ed esaustivi di quantificazione/misurazione degli stessi³⁰. In considerazione di quanto premesso, per l’analisi del contesto esterno, sono stati richiamati sia strumenti di tipo soggettivo, come la percezione della corruzione da parte della collettività, sia di tipo oggettivo³¹, come le statistiche giudiziarie.

Con riferimento alla corruzione percepita, uno degli indicatori più diffusi e utilizzati, soprattutto dagli operatori economici internazionali, è l’“Indice di Percezione della Corruzione” (CPI) elaborato annualmente da Transparency International³², che fornisce una valutazione dell’attività corruttiva presente all'interno del comparto pubblico di 180 paesi nel mondo e si basa sui risultati di 13 sondaggi condotti da esperti del fenomeno della corruzione incrociati con i dati provenienti da altri studi di settore.³³

Nell’ultima edizione dello studio in argomento³⁴, riferita all’anno 2019, l’Italia si è classificata al 51° posto, confermando il, seppur lieve, costante e graduale miglioramento iniziato nel 2012³⁵, anno di emanazione della legge anticorruzione

29 Fin dal P.N.A. 2013 il concetto di corruzione è comprensivo delle varie situazioni in cui, nel corso dell’attività amministrativa, si riscontri l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati.

Le situazioni rilevanti sono più ampie della fattispecie penalistica e sono tali da comprendere non solo l’intera gamma dei delitti contro la pubblica amministrazione, ma anche le situazioni in cui – a prescindere dalla rilevanza penale – venga in evidenza un malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite ovvero l’inquinamento dell’azione amministrativa dall’esterno, sia che tale azione abbia successo sia nel caso in cui rimanga a livello di tentativo.

30 Disporre di un valido set di indicatori per la misurazione dei fenomeni corruttivi è uno degli obiettivi del progetto

“Misurazione del rischio di corruzione a livello territoriale e promozione della trasparenza” promosso dall’A.N.AC.

nell’ambito del Programma Operativo Nazionale “Governance e Capacità istituzionale 2014-2020”, finanziato dall’U.E., al quale il Corpo partecipa unitamente all’ISTAT, al Dipartimento per le politiche di coesione della Presidenza del Consiglio dei Ministri, all’Agenzia per la coesione territoriale, ai Ministeri dell’Economia e delle Finanze, dell’Interno e della Giustizia.

31 Come sostenuto dal GRECO, l’Organismo anticorruzione del Consiglio d’Europa, che lo scorso 26 giugno ha pubblicato il rapporto annuale sulle misure adottate nel 2018 dai suoi 49 Stati membri, la percezione dell’opinione pubblica non è sufficiente per stabilire il livello di corruzione di un Paese, soprattutto perché non tiene conto degli sforzi normativi e delle misure adottate dai vari Paesi, né tiene conto dei risultati conseguiti nella lotta alla corruzione.

32 Organizzazione a livello globale che si occupa di prevenire e contrastare la corruzione, è stata fondata nel 1993, ha sede a Berlino ed è diffusa in oltre 100 Paesi del mondo.

33 Il “Democracy Index” costruito da “The Economist Intelligence Unit”, il “Freedom in the World Index” prodotto da

“Freedom House”, e l'“Annual Democracy Report” realizzato da “Varieties of Democracy”.

34 Cfr. https://www.transparency.it.

35 Dal 2013 a oggi l’Italia ha guadagnato 21 posizioni.

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(cfr. par. 1), in questa singolare graduatoria³⁶.

Dalla lettura dello Special Eurobarometer relativo alla corruzione pubblicato nel dicembre 2017 dalla Commissione Europea³⁷, invece, si evince che l’89% degli italiani intervistati considera il problema corruttivo come “diffuso” nel nostro Paese (a fronte di una media del 68% dei “cittadini EU28” intervistati). Può essere utile evidenziare che, anche in questo caso, come per il CPI, si è registrato un miglioramento rispetto al 2013, anno dell’ultima rilevazione, dal momento che da allora la citata percentuale è diminuita di 8 punti.

Ulteriore elemento rilevante che emerge dal documento in questione, legato però al vissuto degli intervistati, attiene al fatto che il 41% degli italiani interrogati ha dichiarato di essere stato personalmente colpito dal fenomeno (UE28 il 25%) ed il 4% (UE28 il 5%) dichiara di aver vissuto o assistito a un episodio di corruzione negli ultimi 12 mesi; di contro, solo l’11% (UE28 18%) delle persone che avrebbero assistito a episodi di questo genere dichiara di aver denunciato il fatto.

Un valido e autorevole strumento di analisi condotta tra i confini nazionali, basato però soltanto sulla diretta esperienza della popolazione, è rappresentato dal report dell’ottobre 2017³⁸ elaborato dall’ISTAT, avente a oggetto “la Corruzione in Italia: il punto di vista delle famiglie”. Dai dati raccolti è emerso che:

- il 7,9% delle famiglie, nel corso della vita, è stato coinvolto direttamente in eventi corruttivi quali richieste di denaro, favori, regali o altro in cambio di servizi o agevolazioni;

- l’indicatore complessivo (7,9%) raggiunge il massimo nel Lazio (17,9%) e il minimo nella Provincia autonoma di Trento (2%), ma la situazione sul territorio è molto diversificata a seconda degli ambiti della corruzione;

- la corruzione ha riguardato, in primo luogo, il settore lavorativo (3,2% delle famiglie), soprattutto nel momento della ricerca di lavoro, della partecipazione a concorsi o dell’avvio di un’attività lavorativa (2,7%);

- tra le famiglie coinvolte in cause giudiziarie, è stato stimato che il 2,9% ha ricevuto, nel corso della propria vita, una richiesta di denaro, regali o favori da parte, ad esempio, di un giudice, un pubblico ministero, un cancelliere, un avvocato, un testimone o altri;

- il 2,7% delle famiglie che hanno presentato domanda di benefici assistenziali (contributi, sussidi, alloggi sociali o popolari, pensioni di invalidità o altri benefici) ha ricevuto una richiesta di denaro o scambi di favori. In ambito sanitario, episodi di corruzione hanno coinvolto il 2,4% delle famiglie necessitanti di visite mediche specialistiche o accertamenti diagnostici, ricoveri o interventi. Le famiglie che si sono rivolte agli uffici pubblici nel 2,1% dei casi hanno avuto richieste di denaro, regali o favori;

- richieste di denaro o favori in cambio di facilitazioni da parte di forze dell’ordine o forze armate e nel settore dell’istruzione hanno riguardato rispettivamente l’1% e lo 0,6% delle famiglie intervistate.

36 Il sistema di prevenzione della corruzione delineato dalla L. n. 190/2012 è stato recentemente oggetto di apprezzamento anche da parte dell’ONU, che nell’ambito del secondo rapporto di valutazione, previsto periodicamente per gli stati contraenti alla Convenzione di Merida, ha speso parole di elogio per il modello italiano, soprattutto con riguardo ai progressi compiuti, a partire dal 2012, nella lotta ai fenomeni corruttivi.

37 Cfr. http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/ResultDoc/download/DocumentKy/81007.

38 Cfr. http://www.istat.it/it/files/2017/10/La-corruzione-in-Italia.pdf?title=La+corruzione+in+Italia+-+12%2Fott%2F2017+-+Testo+integrale+e+nota+metodologica.pdf.

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Come precedentemente evidenziato, i dati e le informazioni riguardanti i reati di corruzione possono fornire ulteriori importanti indicazioni per inquadrare meglio il contesto in cui opera il Corpo.

Gli elementi tratti dalle indagini penali, più nel dettaglio, dai provvedimenti emessi dall’Autorità giudiziaria nell’ultimo triennio³⁹ alimentano l’elaborato dal titolo “La corruzione in Italia (2016-2019). Numeri, luoghi e contropartite del malaffare”

pubblicato dall’A.N.AC.⁴⁰ sul proprio sito istituzionale il 17 ottobre 2019. Leggendo il documento in questione è possibile apprendere che:

- sono stati scoperti 152 casi di corruzione (mediamente uno a settimana);

- il 74% delle vicende corruttive è risultata connessa agli appalti pubblici;

- nell’ambito della contrattualistica pubblica il settore più a rischio, con 61 episodi di corruzione, è quello legato ai lavori pubblici, in un’accezione ampia che comprende anche interventi di riqualificazione e manutenzione (edifici, strade, messa in sicurezza del territorio), a seguire, il comparto legato al ciclo dei rifiuti, con 33 casi e quello sanitario, con 19 casi;

- sono stati indagati 207 pubblici ufficiali/incaricati di pubblico servizio;

- le forme di condizionamento dell’apparato pubblico più estese e pervasive si registrano prevalentemente a livello locale e i Comuni rappresentano gli enti maggiormente a rischio;

- è sempre più diffuso il fenomeno della c.d. “smaterializzazione della tangente”, che vede una sempre minor ricorrenza della contropartita monetaria. Infatti, a fronte del minore utilizzo rispetto al passato del contante, stante le difficoltà di occultamento delle somme illecitamente percepite, si manifestano sempre di più forme alternative di corruzione, quali l’assunzione di congiunti e l’assegnazione di prestazioni professionali, specialmente sotto forma di consulenze.

Sempre nell’ambito delle statistiche giudiziarie ma ampliando la prospettiva all’insieme dei reati che vengono scoperti ogni anno in Italia, l’ISTAT⁴¹ ha censito, con riferimento al 2017⁴², 650.848 reati.

Come evidenziato nella tabella che segue, il 30,63% dei reati censiti è riconducibile ai delitti contro il patrimonio e il 26,20% ai delitti contro la persona.

Focalizzando, invece, l’attenzione sulle macro categorie di fattispecie delittuose il cui contrasto rientra tra i principali compiti istituzionali della Guardia di Finanza, si segnala che i reati tributari rappresentano il 2,95%, i reati societari il 2,60%, i delitti connessi al riciclaggio lo 0,92%, i reati di contrabbando lo 0,56% e i delitti connessi alla previdenza sociale e assistenziale lo 0,44%.

Una percentuale decisamente più alta di quelle appena elencate afferisce ai reati connessi agli stupefacenti e alle sostanze psicotrope, il 7,12%.

39 Da agosto 2016 ad agosto 2019.

40 Realizzato con il supporto del personale del Corpo impiegato presso l’Autorità.

41 Cfr. http://dati.istat.it/Index.aspx?DataSetCode=dccv_delittips#

42 Reati commessi da maggiorenni per i quali è stata esercitata l’azione penale.

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Tipo di reato Numero reati %

delitti contro la persona 170.529 26,20%

delitti contro la famiglia 27.787 4,27%

delitti contro la moralità pubblica e il buon costume 541 0,08%

delitti contro il sentimento per gli animali 942 0,14%

delitti contro il patrimonio 199.383 30,63%

di cui:

delitti di riciclaggio 6.018 0,92%

delitti contro l'economia pubblica, l'industria e il

commercio 2.027 0,31%

falsità in monete, sigilli, atti e persone 53.630 8,24%

delitti contro la personalità dello stato 243 0,04%

delitti contro la pubblica amministrazione 44.097 6,78%

di cui:

delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica

amministrazione 10.567 1,62%

di cui:

- delitti di peculato 1.448

- delitti di malversazione 959

- concussione 228

- delitti di corruzione 2.047

- violazione dei doveri d’ufficio e abusi 5.671

delitti contro l'amministrazione della giustizia 30.775 4,73%

delitti contro il sentimento religioso e contro la

pietà dei defunti 94 0,01%

delitti contro l'ordine pubblico 1.727 0,27%

delitti contro l'incolumità pubblica 3.437 0,53%

altre violazioni 115.636 17,77%

di cui:

in materia di stupefacenti e sostanze psicotrope 46.364 7,12%

reati tributari 19.227 2,95%

reati societari 16.952 2,60%

contrabbando 3.667 0,56%

previdenza sociale e assistenza 2.892 0,44%

Totale 650.848 100,00%

Restringendo il campo di osservazione al solo fenomeno dell’evasione fiscale nel nostro Paese, è utile richiamare i dati che emergono dalla “Relazione sull’economia non osservata e sull’evasione fiscale e contributiva anno 2019”⁴³ predisposta dall’apposita commissione istituita con decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze e presieduta dal Prof. Enrico Giovannini, che fornisce una stima ufficiale delle entrate tributarie e contributive sottratte al bilancio pubblico.

43 Cfr.

http://www.dt.mef.gov.it/modules/documenti_it/analisi_progammazione/documenti_programmatici/def_2019/Allegat o_NADEF_2019_Relazione_evasione_fiscale_e_contributiva.pdf.

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L’autorevole elaborato misura il divario (gap) tra le imposte e i contributi effettivamente versati rispetto a quelli stimati in un regime di perfetto adempimento agli obblighi tributari e contributivi previsti dalla legislazione vigente.

I principali risultati delle metodologie illustrate per la quantificazione dell’evasione fiscale e contributiva, per il triennio 2014-2016, hanno fatto rilevare un gap complessivo medio pari a circa 109,68 miliardi di euro, di cui 98,31 miliardi di mancate entrate tributarie e 11,37 miliardi di mancate entrate contributive.

Nel documento in questione è riportato che:

- nel 2016, ultima annualità consolidata, i gap ammontavano rispettivamente a:

o 36,05 miliardi di euro per l’IVA;

o 33,40 miliardi di euro per l’IRPEF da lavoro autonomo o di impresa;

o 5,35 miliardi di euro per l’IRPEF relativa al lavoro dipendente irregolare;

o 8,58 miliardi di euro per l’IRES;

o 5,63 miliardi di euro per l’IRAP;

Infine, per meglio delineare il contesto in cui opera l’Amministrazione, aldilà dei dati finora riportati, comunque fondamentali per inquadrare l’ambiente in cui operano quotidianamente le fiamme gialle, è imprescindibile il richiamo alle attività poste in essere e ai risultati conseguiti dal Corpo nel recente passato. La Guardia di Finanza, tra il 2018 e il I primo semestre del 2019⁴⁴, ha, tra l’altro:

- eseguito 1.519.033 interventi ispettivi e svolto 97.247 indagini delegate dalla magistratura ordinaria e contabile;

- scoperto 13.285 evasori fiscali totali, responsabili di aver evaso 3,4 miliardi IVA;

- individuato 3.003 società “cartiere” ideate al fine di realizzare frodi fiscali;

- denunciato 15.976 reati fiscali posti in essere da 18.148 responsabili individuati;

- verbalizzato 8.032 datori di lavoro per l’impego di 42.048 lavoratori in “nero” o irregolari;

- sequestrato 6.200 tonnellate di carburante oggetto di frode e individuato il consumo in frode di ulteriori 301.346 tonnellate;

- sequestrato 335 tonnellate di tabacco oggetto di contrabbando;

- denunciato 13.570 persone per reati in danno del bilancio nazionale e comunitario;

- riscontrato irregolarità nel settore degli appalti per 1,8 miliardi di euro;

- scoperto frodi in danno del bilancio nazionale e comunitario per oltre 1,7 miliardi di euro;

- segnalato alla Magistratura contabile danni erariali per circa 6 miliardi di euro a carico di 8.047 soggetti ed eseguito sequestri per oltre 107 milioni di euro;

- condotto indagini patrimoniali contro le mafie che hanno portato alla confisca di beni e valori per 1,8 miliardi di euro;

- accertato attività di riciclaggio per un valore di circa 2,4 miliardi di euro, con conseguente denuncia di 3.364 persone;

44 Cfr. http://www.gdf.gov.it/eventi/2019/245deg-anniversario-di-fondazione-della-guardia-di-finanza.

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- esaminato 124.322 segnalazioni di operazioni sospette (SOS), di cui 454 risultate attinenti al finanziamento al terrorismo internazionale;

- scoperto la distrazione di oltre 6 miliardi di euro a seguito di reati fallimentari, con conseguente sequestro di beni per 692 milioni di euro;

- sequestrato 413,2 milioni di articoli contraffatti o con falsa indicazione del made in Italy;

- sequestrato oltre 125 tonnellate di stupefacenti, di cui circa il 60% a seguito di operazioni aeronavali;

- arrestato 68 persone ree di sfruttamento dell’immigrazione clandestina e sequestrato 103 mezzi impiegati a tale scopo.

Dal quadro descritto si determinano i molteplici e rilevanti fattori di rischio per coloro che, come gli appartenenti al Corpo, sono chiamati quotidianamente a operare a contrasto degli illeciti economico-finanziari e, più in generale, di svariate attività criminali, in grado, potenzialmente, di innescare fenomeni di corruttela o di mala gestio.

Come per lo scorso anno, tuttavia, appare opportuno completare l’analisi con la verifica delle condanne comminate a titolo definitivo per delitti contro la pubblica amministrazione nei confronti di appartenenti al Corpo.

Dai dati raccolti attraverso i Referenti, è emerso che nel periodo 2015-2019⁴⁵ sono intervenute:

- 57 condanne penali definitive (5 nel corso del 2019);

- 26 condanne per danno erariale (di cui 4 nel 2019).

Conseguentemente, la percentuale del personale destinatario di una condanna nel quinquennio in esame sul totale della forza effettiva (60.028 militari al 31.12.2018) è pari allo 0,138%.

Analizzando i citati dati inerenti alle condanne definitive intervenute negli ultimi cinque anni per fattispecie corruttive, in ambito penale ed erariale, si evince che gli eventi illeciti sono maturati prevalentemente in contesti operativi, quali attività di controllo fiscale ovvero nell’espletamento di compiti di polizia giudiziaria.

Una parte dei reati in argomento riguarda, invece, condotte poste in essere al di fuori dell’orario di servizio e, comunque, non riconducibili al servizio quotidianamente svolto dai militari condannati (a prescindere dal livello di rischio).

In conclusione, sembra opportuno richiamare le seguenti considerazioni già espresse nei precedenti P.T.P.C.T.:

- le attività tipicamente poste in essere dal Corpo sono, per caratteristiche intrinseche (esercizio di funzioni ispettive e pervasività delle potestà affidate agli appartenenti al Corpo, continuo confronto con soggetti imprenditoriali e criminali spesso dotati di rilevanti disponibilità finanziarie) esposte al rischio corruttivo, che da sempre si cerca di comprimere con stringenti norme interne, nonché attraverso l’azione di comando e controllo degli Ufficiali e dei Comandanti di Reparto;

- trattasi, tuttavia, di eventi rischiosi la cui probabilità di verificarsi deve ritenersi, evidentemente, non azzerabile (in linea, peraltro, con gli standard internazionali,

45 Per l’annualità 2019 la rilevazione provvisoria si è attestata al mese di settembre.

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in particolare con quello ISO 31000, richiamato anche dall’Allegato 1 al P.N.A.

2019);

- nella quasi totalità dei casi i fatti corruttivi commessi da militari del Corpo sono stati scoperti e perseguiti grazie all’impegno investigativo e all’onestà di altri appartenenti all’Istituzione.

Nel documento COMANDO GENERALE DELLA GUARDIA DI FINANZA Direzione Pianificazione Strategica e Controllo (pagine 14-20)