Intorno ai primi anni novanta, il fallimento della pubblica amministrazione sempre più intralciata dall‟ingerenza della politica,
l‟uso o l‟abuso di denaro pubblico accompagnato da forme di clientelismo, hanno condotto ad una rivoluzione a livello normativo e ad un nuovo assetto geografico dei sistemi di controllo37. Il processo di riforma, non a caso, si sviluppò nel triennio 1992-1994, in un contesto caratterizzato dalla reazione agli scandali legati a “Tangentopoli” e alle spinte autonomiste che chiesero controlli flessibili, non centralistici e dalla diffusione del cosiddetto New Public
Management38.
L‟evoluzione in materia di controlli è stata dettata principalmente dall‟esigenza di adeguare il sistema dei controlli alla nuova fisionomia assunta dalla Pubblica Amministrazione, in termini di trasparenza, democrazia e gestione imprenditoriale. Tratteggiare le numerose varianti entro le quali il controllo giuridico di stampo pubblicistico è classificabile, seppur in modo non esaustivo, giova a meglio inquadrare il tema e a delineare l‟evoluzione che lo ha caratterizzato.
Le differenti tipologie di controlli possono essere analizzate considerando alcuni criteri di qualificazione: l‟oggetto dell‟attività del controllo, il rapporto soggettivo tra soggetto controllante e controllato e gli effetti che l‟esito del controllo produce. In relazione al primo
37B. Dente, L’evoluzione dei controlli negli anni ’90, in Banca d’Italia, I controlli delle gestioni pubbliche, Atti del convegno, Perugia, 2-3 dicembre 1999, Roma,
2000.
38 L. Torchia, Il sistema amministrativo italiano, Bologna, Il Mulino, 2009, p.
criterio si possono distinguere i controllo sugli atti da quello sulla attività amministrativa e da quella sugli organi.
Il controllo sugli atti (vedi paragrafi precedenti) valuta il singolo atto adottato dalla Pubblica amministrazione allo scopo di constatarne la conformità alla legge (controllo di legittimità) ovvero l‟opportunità della sua emanazione (controllo di merito)39. Sotto il profilo classificatorio, il controllo amministrativo sugli atti può essere preventivo, successivo o sostitutivo. I controlli amministrativi preventivi hanno ad oggetto atti amministrativi non ancora efficaci, ne condizionano il dispiegamento degli effetti giuridici, incidono non tanto sulla validità dell'atto ma sulla sua efficacia e gli effetti dell'atto di controllo retroagiscono sino al momento dell'adozione dell'atto d'amministrazione attiva. I controlli amministrativi successivi hanno ad oggetto atti perfetti ed efficaci e, in caso di esito negativo del controllo, conducono all'annullamento dell'atto con conseguente rimozione, ab origine, degli effetti degli atti annullati.
I controlli sull‟attività amministrativa, invece, valutano il grado di efficienza dell‟agire della Pubblica Amministrazione nel suo complesso e si distinguono in controlli interni da quelli esterni. Il controllo interno (cd. controllo interorganici) si esplica all‟interno
39 F. G. Scoca, Attività amministrativa, cit; G Berti, N. Marzona, Controlli amministrativi, in Enciclopedia del diritto, agg. III, Milano, Giuffrè, 1999; A.
Police, Annullabilità e annullamento (dir. amm.), in “Enciclopedia del diritto”, Annali, Milano, Giuffrè, 2007, I.
della stessa amministrazione, in forza del potere di supremazia gerarchica che le consente di vigilare sui propri atti e di disporne, eventualmente, l‟annullamento o la revoca. I controlli esterni sono invece quelli attuati da soggetti diversi dall‟amministrazione ma in posizione di indipendenza. La loro coesistenza, giacché non esiste alcuna alternatività tra loro, edifica un sistema completo di controlli, ispirato, da una parte, per quanto riguarda i controlli interni (di gestione), alla logica dell‟autocontrollo e conseguente autocorrezione posto a carico della stessa amministrazione agente, e dall‟altra, sul fronte dei controlli esterni (sulla gestione) alla logica dell‟etero- controllo40. Con riferimento alla tipologia di controlli sugli organi, è utile in questa panoramica, sottolineare che la loro finalità è quella di esaminare il corretto funzionamento di un organo dal punto di vista della legittimità dell‟azione e della composizione, nonché del comportamento della persona fisica ad esso preposta. Le diverse classificazioni proposte dalla dottrina, tengono conto infatti dell‟identità dei soggetti che ne hanno la titolarità, dei soggetti destinatari e delle modalità operative con cui sono esercitati41. Appare
40 T. Autieri, La Corte dei Conti e il controllo esterno sulla gestione. Novità alla luce della Legge finanziaria 23 dicembre 2005, n. 266. Articolo pubblicato sul
sito dell‟Associazione Romana di Studi Giuridici, www.arsg- it/amministrativo.htm
41 G. Sirianni, Inerzia amministrativa e poteri sostitutivi, Milano, Giuffrè, 1991,
tuttavia maggiormente accettato il criterio classificatorio che attribuisce maggiore importanza alla funzione che tali poteri svolgono e alle esigenze che il legislatore ha inteso soddisfare con la loro previsione. L‟espressione controllo sostitutivo designa il potere in capo ad un‟autorità amministrativa di esercitare funzioni o compiti attribuiti ad un‟altra autorità, ne è un esempio il potere sostitutivo attribuito al governo centrale nei confronti delle regioni e degli enti locali, “in caso di accertata inattività che comporti inadempimento agli obblighi derivanti dall'appartenenza all‟Unione Europea o pericolo di grave pregiudizio agli interessi nazionali”42. Il controllo sostitutivo può essere semplice o repressivo, nel primo caso l'organo controllante può sostituirsi, anche a mezzo di commissario ad acta, all'organo inerte oppure in ritardo nel compimento di determinati atti, nel secondo caso oltre al potere sostitutivo, l'organo controllante ha il potere di irrogare sanzioni amministrative nei confronti dell'organo controllato e sanzioni disciplinari nei confronti dei componenti di quest'ultimo.
In relazione agli effetti che producono, si possono distinguere i controlli di conformazione da quelli di integrazione. La finalità dei primi è quella di assicurare che gli atti o l‟attività soggetti a controllo rispondano a determinate regole – norme giuridiche – sicché il
42 Art. 5, D. L. 31 marzo 1998 n. 112, G.U. n. 92 del 21 aprile 1998, Suppl.
verificarsi di deviazioni rilevate dall‟autorità di controllo comporta l‟inibizione dell‟azione amministrativa. Classico esempio è il controllo preventivo di legittimità che determina, in caso di esito negativo, l‟impossibilità per l‟atto amministrativo di poter produrre i suoi effetti. Diametralmente opposti sono i controlli di integrazione, il cui scopo è quello di coordinare obiettivi comuni a diverse amministrazioni, il destinatario di questo tipo di controlli non è un organo determinato, ma tutte le amministrazioni che a vario titolo sono chiamate a raggiungere gli stessi obiettivi. Gli effetti di tali controlli si riflettono sull‟eventuale adozione, da parte dell‟amministrazione o di altre autorità, di decisioni a contenuto correttivo e per loro stessa natura “multipurpose”, richiedono infatti l‟acquisizione, l‟elaborazione e comparazione di dati, notizie ed informazioni sull‟andamento delle attività e sulle gestioni delle amministrazioni soggette a controllo. Esempio di questo tipo di controlli sono quelli svolti della Corte dei Conti sulla copertura finanziaria delle leggi di spesa, sulla gestione finanziaria degli enti locali e sul costo del lavoro pubblico43.
La differenza tra i controlli di conformazione e di integrazione risiede anche nella funzione che sono chiamati ad assolvere, i primi infatti tendono a dirigere l‟attività amministrativa, nella misura in cui,
se l‟amministrazione intende emettere l‟atto, può farlo solo se l‟organo di controllo ritiene il contenuto dello stesso legittimo. I controlli di integrazione, invece, svolgono una funzione indiretta sull‟azione amministrativa, orientandola o correggendola attraverso inviti a riesaminare o moniti, avvertenze e richiami utili all‟organo destinatario. La misura del controllo, in questa fattispecie, è rimessa alla volontà o ai processi decisionali di altri soggetti, si tratta di un percorso finalizzato alla correzione, miglioramento dell‟attività amministrativa.
La rassegna dei controlli che precede, seppur approssimativa, conferma l‟imponente dispiegamento di norme in materie di controllo che popolano il nostro ordinamento. Si tratta di capire, o di valutare nel presente lavoro, quali controlli, tracciati nella legislazione vigente si siano dimostrati validi per verificare, da un lato, il buon andamento e il raggiungimento di risultati di gestioni amministrative e dall‟altro il modo in cui si è spesa la ricchezza comune.
Con l‟entrata in vigore delle modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, il sistema dei controlli si incardinava su quattro elementi principali44. Il primo era costituito dalla progressiva riduzione dei controlli preventivi di legittimità, oramai divenuti inefficienti ad assicurare l‟effettiva tutela dell‟interesse pubblico; il
44 G. D‟Auria, Appunti sui controlli amministrativi dopo il nuovo Titolo V (Parte II) della Costituzione, in Rivista della Corte dei Conti, n 2, 2002, p. 332 ss.
secondo, speculare al primo, consisteva nella generalizzazione del controllo successivo sui risultati delle pubbliche gestioni – nazionali, regionali, statali – utili a verificare l‟efficienza, l‟economicità e efficacia. Il terzo elemento era costituito dalla esistenza di una complessa rete di controlli interni all‟interno delle stesse singole amministrazioni volti a garantirgli il giusto equilibrio tra risorse e obiettivi e tra obiettivi e risultati. L‟ultimo elemento si identifica con il quadro politico sociale, designato dalle riforme degli anni Novanta, che vede come protagonisti il vertice politico - nazionale, regionale, locale - nella programmazione delle politiche pubbliche, il Parlamento - nazionale, regionale, locale – nell‟approvazione di bilancio e della dotazione finanziaria, l‟amministrazione nell‟attuazione degli indirizzi impartiti, attraverso i controlli interni, e i cittadini come referenti dei risultati raggiunti.
Nello sfondo di cui sopra, è agevole comprendere l‟evoluzione e la progressiva importanza che hanno assunto i controlli interni sulla complessiva azione amministrativa, cui ha fatto da contraltare il pressoché totale azzeramento del controllo preventivo di legittimità degli atti e quello esterno sugli atti degli enti locali. In un sistema in costante trasformazione, orientato ad un assetto autonomo, si è rimodulata l‟idea stessa e la funzione ontologica del controllo, nell‟ottica di un agire amministrativo orientato ad un “concetto sostanziale e sempre meno attento a canoni formalistici del passato di
legalità”45. L‟obiettivo cardine verso cui le forme di controllo amministrative si sono dirette è rinvenibile nello sviluppo e nel potenziamento dei meccanismi interni di autocontrollo, o nella versione aziendale di internal auditing, nell‟ottica della responsabilizzazione del controllato rispetto ai risultati da raggiungere.