Dal Gatt 1947 all'Organizzazione Mondiale del Commercio

Il sistema di Bretton Woods si completa con il terzo pilastro (per usare un linguaggio comunitario) della cooperazione multilaterale, che riguarda le relazioni commerciali tra gli Stati. In verità, il GATT (General Agreement on Tariff and Trade) sia per le sue modalità di

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La condizionalità messa in atto dalla Banca sarà approfondita nel successivo Capitolo del presente lavoro.

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attuazione che di funzionamento, si è da subito contraddistinto dagli altri organismi finanziari internazionali: la convocazione di periodiche Conferenze (Rounds) come fori di discussione e di negoziazione di ulteriori accordi miranti a regolare il commercio internazionale, è indubbiamente una procedura particolare che ha permesso da un lato di affermare in una fase iniziale alcuni principi fondamentali quali standards giuridici di riferimento, dall‟altro di valutare i molteplici fattori politici ed economici per il successivo adattamento dello stesso sistema giuridico al mutato scenario del commercio internazionale 353.

Nel 1945 gli Stati Uniti si fecero promotori del completamento degli Accordi di Bretton Woods, allo scopo di dare ai rapporti economici internazionali una disciplina completa affiancando così agli aspetti finanziari e monetari curati dal FMI e dalla Banca Mondiale, una terza istituzione. L‟intenzione americana, tendente a formalizzare un‟ intesa sulla disciplina multilaterale degli scambi internazionali, fu fatta propria dalle Nazioni Unite e nel febbraio del 1946 il Consiglio Economico e Sociale istituì un Comitato preparatorio con il compito di pervenire alla Convocazione di una Conferenza mondiale sul commercio. Le due sessioni del Comitato preparatorio - tenutasi una a Londra nel ‟46 e l‟altra a Ginevra nel ‟47 (culminata con la stipula del Gatt) – condussero alla convocazione di una Conferenza mondiale sul commercio e l‟occupazione, da tenersi all‟Avana. Il documento finale, denominato Carta dell‟Avana, prevedeva la creazione di un‟Agenzia delle Nazioni Unite, denominata ITO (International Trade Organization), finalizzata alla cura della cooperazione internazionale commerciale 354. Tuttavia il mancato raggiungimento del numero minimo di ratifiche per l‟entrata in vigore, nonchè la forte opposizione espressa dagli Stati Uniti (che da promotori si trasformarono in oppositori), determinarono il fallimento dell‟ITO. Ciò nonostante il primo gennaio del medesimo anno l‟Accordo

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Carletti Cristiana, “Attori e strumenti della cooperazione internazionale per lo sviluppo”, pag. 130, in Cadin Raffaele, Carletti Crisitana & Spatafora Ersilia Grazia in “Sviluppo e diritti umani nella cooperazione internazionale. Lezioni sulla cooperazione internazionale per lo sviluppo umano”, Giappichelli Editore, Torino, 2003.

354

Gerbino Mario, “Organizzazione Mondiale del Commercio”, in Enciclopedia del Diritto, pp. 650- 675.

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Generale sulle tariffe e sul commercio entrò ufficialmente in vigore 355. Tale Accordo pertanto nacque già caratterizzato da una certa provvisorietà, tant‟è che si è parlato spesso in dottrina di una

pseudo- organizzazione 356. Basti pensare a tal proposito che la partecipazione al Gatt non richiedeva una ratifica formale dell‟Accordo, nè procedure nazionali equivalenti ad opera delle parti. L‟assenza di ratificazione ha comportato la conseguenza che l‟Accordo Generale fosse privo di efficacia diretta vincolante per gli Stati. Conseguenza più rilevante di ciò è che esso non è stato incorporato o trasformato nel diritto interno, non potendo quindi i privati invocare le sue disposizioni in sede giudiziaria contro enti nazionali preposti al commercio estero, contro l‟amministrazione doganale o soggetti simili. Considerata l‟importanza data proprio nel ventennio 1950- 1970 al concetto di sviluppo e di non discriminazione, di fatto viene a mancare uno degli strumenti più importanti per assicurare il rispetto di regole e di norme concordate internazionalmente a favore di imprese e consumatori: quello dell‟applicabilità diretta di norme internazionali self-executing, così come dismostrato dall‟esperienza della Comunità Europea. La responsabilità di far rispettare le norme è degli Stati, con conseguenze di conflitti a volte inevitabili alla luce della politicizzazione spesso legata ad una tematica così sensibile per la sovranità nazionale, qual è quella del commercio mondiale. Scopo fondamentale del Gatt era quello della liberalizzazione del commercio internazionale attraverso “la conclusione di accordi finalizzati alla riduzione sostanziale delle tariffe doganali e degli altri ostacoli agli scambi, su una base di reciprocità e di mutui vantaggi, e dell‘eliminazione del trattamento discriminatorio nel commercio

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Numerosa è la letteratura sulle origini del Gatt, di cui di seguito si fornisce solo una breve sintesi: Cass Deborah Z., “The ‗Constitutionalization‘ of International Trade Law: Judicial Norm- Generation as the Engine of Constitutional Development in International Trade”, in European Journal of International Law, 2001, Vol.39, pp. 39- 51. Edwards Martin S., “International Monetary Collaboration‖, New York, 1985, pp. 393; McRae Donald M., “The WTO in International Law: Tradition continued or new frontier?”, in Journal of International Economic Law, pp. 27-41, 2000;Venturini Gabriella, Coscia Giuseppe, Vellano Michele (a cura di), “Le nuove sfide per l'OMC a dieci anni dalla sua istituzione”, Milano – Giuffrè Editore, 2005, pp. 372.

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internazionale” 357. Com‟è stato giustamento osservato da buona parte degli studiosi 358, l‟ottica liberista che a prima vista sembrerebbe molto più in linea con quel concetto di sviluppo portato avanti dalle teorie solidariste e indipendentiste, in verità non contempla obiettivi economici di carattere sociale che mirino ad un reale aiuto alle popolazioni tramite un sostegno al pieno impiego delle risorse a livello interno. Inoltre, l‟ambito di applicazione del Gatt era limitato al commercio internazionale delle merci, rimanendone esclusi importanti settori (servizi, protezione intellettuale e degli investimenti, ecc.). L‟obiettivo della liberalizzazione del commercio dei beni eliminando la presenza di barriere tariffarie e di ogni altra tipologia di ostacolo nello scambio delle merci, è stato conseguito tramite l‟applicazione di una serie di principi fondamentali (tutt‟ora in vigore nel sistema dell‟ Organizzazione Mondiale del Commercio – OMC) quali: il principio di non discriminazione – formulato in modo più ampio nella “clausola della nazione più favorita” (Articolo I); il principio del trattamento nazionale; il principio di reciprocità, da attuarsi nella conclusione di accordi commerciali riconoscendo ai partners uguali diritti e vantaggi; il principio della progressiva riduzione delle restrizioni quantitative al commercio, corredato dal puntuale divieto di adottare/obbligo di eliminare tutti gli ostacoli al commercio internazionale di natura non tariffaria. Di significativa importanza risulta essere la “clausola della nazione più favorita” che consiste nell‟estendere, immediatamente e senza alcun tipo di condizione, ogni vantaggio, favore, privilegio o immunità, accordati da una parte contraente ad un prodotto originario da (o destinato a) qualsiasi altro paese, ad ogni altro prodotto similare originario da (o destinato al) territorio di tutte le altre parti contraenti dell‟Accordo commerciale. L‟obbligo del trattamento nazionale, invece, consiste nel garantire ai prodotti che entrano in un mercato un trattamento non meno favorevole di quello riservato ad equivalenti

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Preambolo dell‟Accordo Generale del 1947, paragrafo 3. 358

Cfr., Parenti Antonio, “Il Wto”, Il Mulino- Bologna, 2007, pp. 145; Hockman Bernard Matto & Kostecki Michel M., “The Political Economy of the World Trading System: the WTO and Beyond”, 2nd Edition – Oxford University Press, 2001, pp. 298.

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prodotti interni del Paese destinatario. Il suddetto principio, sancito all‟articolo III e letto unitamente all‟importanza dell‟articolo I, consacra la piena natura multilaterale dell‟Accordo Generale, al di sopra dei rapporti bilaterali che pur continuano a coesistere al suo interno. A differenza dei mandati originari delle “due gemelle di Bretton Woods”, i cardini ispiratori del Gatt sembrano mirare molto più concretamente alla realizzazione di un‟uguaglianza sostanziale tra Paesi più sviluppati e Paesi meno sviluppati, cercando di eliminare le condizioni che possono accentuare il divario in termini di maggiore/minore sviluppo. Tuttavia bisogna sempre tenere a mente che le tre Istituzioni erano state concepite per cooperare ai fini della realizzazione del medesimo obiettivo ed infatti non manca nell‟Accordo Gatt una norma di coordinamento col FMI: l‟articolo XV fissa alcune prescrizioni in merito alla cooperazione delle parti contraenti con il FMI, particolarmente per ciò che concerne sia i pagamenti internazionali, sia gli accordi da concludere in sono.

Il Gatt non era un‟organizzazione di carattere internazionale come avrebbe dovuto essere l‟ILO. Ogni volta che l‟applicazione dell‟Accordo Generale richiedeva un‟azione collettiva degli Stati contraenti, questa veniva assicurata essenzialmente dalle periodiche sessioni dei delegati, così come previsto dall‟articolo XXV. In occasione della stesura di tale articolo venne addirittura deciso – per evitare qualsiasi allusione all‟idea di “organizzazione” – di non utilizzare i termini di “comitato” o di “consiglio” ma di impiegare solo l‟espressione Parti Contraenti, ripetendola in tutte le disposizioni dell‟Accordo la cui esecuzione richiedesse e presupponesse, un‟azione collettiva degli Stati contraenti

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. I periodici Rounds, tuttavia, ebbero spesso delle conseguenze rilevanti ai fini dell‟introduzione di nuove regole per i rapporti commerciali: ad esempio, in occasione del Kennedy Round, svoltosi tra il 1964 e il 1967, i PVS ottennero un primo importante riconoscimento a loro favore: l‟esenzione dal principio di non-reciprocità e di non discriminazione. Ciò aprì la strada ai c.d. “Trattamenti preferenziali” fino all‟adozione nel 1971 del Sistema Generalizzato delle Preferenze (GSP,

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Generalized System of Preferences). A seguire, il Tokyo Round, invece (1973- 1979) si dedicò principalmente al settore agricolo, con la creazione di un “Gruppo agricoltura” che formulasse principi atti ad agevolare tale settore – anche in deroga ai principi base del Gatt – ai fini di consentire una maggiore competititività economica proprio ai Paesi più poveri in cui il settore agricolo è quasi sempre trainante.

Proprio nel 1979 la parte IV del Gatt è stata poi modificata con la decisione conosciuta come Enabling Clause: essa consolida il concetto di “Trattamento differenziato e più favorevole” per i paesi in Via di Sviluppo, nonchè il principio di non reciprocità nei negoziati in materia commerciale. I membri del Gatt, cioè, che sono parti di un accordo commerciale, sono autorizzati “ad accordare un trattamento differenziato e più favorevole ai paesi in via di sviluppo senza concedere il medesimo trattamento alle altre parti contraenti”. Questa clausola si limita però a prevedere una mera facoltà: in sostanza, infatti, i paesi sviluppati non sono obbligati (il corsivo è nostro) ad accordare ai paesi in via di sviluppo il trattamento da essa previsto, ma sono soltanto autorizzati a concederlo 360.

Le lacune del Gatt non erano legate solo alla sua debole struttura ed alla sua “precaria” esistenza: anzitutto molte delle regole contenute in esso erano di natura programmatica più che precettiva, qualche volta incerte nella loro portata, contemplanti numerose limitazioni ed eccezioni che di fatto svuotavano di valore molte delle previsioni normative. La voluta assenza di un chiaro quadro istituzionale è stata responsabile della mancata applicazione di eventuali conseguenze pregiudizievoli (sanzioni) a carico della parte che non si attenesse ad una decisione approvata da un panel o ad altre decisioni del Gatt 361. Proprio tale mancanza è stata

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Lorand Bartels, “The WTO enabling clause and positive conditionality in the European Community‘s GSP Program”, in Journal of International Economic Law , 2003, Vol.6/2, pp. 507-532.

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Articolo XXIII Gatt, paragrafo 2. Tra l‟atro, il mancato rispetto di una decisione approvata da un panel può comportare l‟autorizzazione alla parte vincente di sospendere concessioni. Questo può risultare inefficace quando un piccolo paese vinca una controversia nei confronti di un partner commerciale di primaria importanza; vi è stato fatto raramente ricorso, facendosi piuttosto uso di accordi bilaterali. Cfr. Sacerdoti Giorgio, “La trasformazione del GATT nell‘organizzazione Mondiale del Commercio”, in Diritto del Commercio Internazionale, 1995, pp. 73-88.

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denunciata come una situazione intollerabile di inefficacia e di mancato rispetto dei principi fondamentali del sistema e sarà proprio in merito al sistema di risoluzione delle controversie che la nuova Organizzazione Mondiale del Commercio apporterà le maggiori novità. Il Gatt, tuttavia, ha “servito” bene gli interessi delle parti contraenti ed in particolare dei maggiori attori commerciali: i veri protagonisti delle relazioni commerciali erano ben pochi. Mentre i PVS giocavano un ruolo marginale ed erano soddisfatti del “trattamento speciale” riservato loro, gli USA e la Comunità Europea potevano facilmente ricorrere ad azioni unilaterali in aree cruciali per i loro rispettivi interessi.

Nonostante tali elementi di debolezza e anzi –come rileva Giuliano 362, proprio per tali deficienze che assicuravano libertà di manovra e di decisione agli Stati – questo strumento convenzionale nato quasi per caso e destinato a costituire una temporanea anticipazione di una ben più complessa organizzazione del commercio internazionale, ha finito col divenire il pilastro centrale della cooperazione intergovernativa in materia di scambi fino agli inizi degli anni ‟90. Una significativa prova della persistente vitalità del sistema e della sua adattabilità a situazioni nuove e non previste, si è avuta anche in occasione della crisi del commercio internazionale determinata dal forte aumento dei prezzi delle materie prime energetiche, prodottosi alla fine del 1973.

Da questo momento in poi i vari Rounds susseguitisi negi anni successivi hanno cercato di eleborare soluzioni per superare tutte le debolezze del sistema Gatt. Tali negoziati hanno avuto il merito di aumentare l‟attenzione circa la necessità di una maggiore liberalizzazione del commercio, ma anche quello di allentare le tensioni e di risolvere i conflitti grazie all‟esistenza stessa di negoziati (principi dello stand still e del roll back) 363 risolvendo guerre commerciali in essere o minacciate, attraverso nuovi accordi.

Le reiterate critiche alla debolezza del sistema e alla mancata uniformità nell‟applicazione dell‟Accordo da parte degli Stati Parti contraenti hanno portato, nella fase denominata Uruguay Round (1986-

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1993), alla convocazione di una Conferenza a Punta del Este, nel 1993, a seguito della quale, il 15 aprile 1994 a Marrakech, è stato adottato ed aperto alla firma l‟atto istitutivo dell‟Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC), entrato in vigore il primo gennaio 1995. L‟ Accordo che istituisce l‟OMC è in verità un corsup iuris articolato che comprende altri ventotto Accordi, Intese e Protocolli, incluso il Gatt del 1947 che rappresenta il primo allegato dell‟Accordo stesso 364

. Nonostante tale vastità di strumenti l‟unitarietà del sistema creato a Marrakesch è assicurata da un legame istituzionale fra i predetti articoli e quello che istituisce l‟OMC, definendosi in tal modo un sistema unitario in cui l‟OMC svolge il ruolo di “favorire l‘attuazione, l‘amministrazione ed il funzionamento dell‘Accordo stesso e degli Accordi commerciali multilaterali, di perseguirne gli obiettivi, e di fungere da quadro per l‘attuazione, l‘amministrazione ed il funzionamento degli Accordi commerciali plurilaterali” (Articollo III). La positiva conclusione dell‟Uruguay Round testimonia il prevalente orientamento di accettare l‟esistenza di una normativa materiale e procedurale in materia di scambi commerciali internazionali, ritenendo l‟esistenza di quest‟ultima più vantaggiosa rispetto alla presenza di aree grigie di non-disciplina, di limitazioni settoriali e di debole sorveglianza multilaterale.

“L‘OMC funge da quadro istituzionale comune per la gestione delle relazioni commerciali tra i suoi Membri nelle questioni relative agli accordi ed agli strumenti giuridici ad essi attinenti, di cui agli allegati del presente Accordo” (Art.1).

La trasformazione del Gatt da pseudo-organizzazione all‟ OMC – vera organizzazione internazionale – è avvenuta in un quadro caratterizzato da molti elementi di continuità e di innovazione: la nuova Organizzazione, che completa l‟ordine economico internazionale

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Sacerdoti, op. cit., 364

Quattro sono gli allegati all‟accordo OMC: l‟ allegato 1A contenente le norme del Gatt ‘47 (ora Gatt 1994) più altri 12 articoli; l‟allegato 1B costituito dall‟Accordo Generale sul commercio dei servizi (GATS) e i suoi allegati; l‟Allegato 1C, composto dall‘Accordo sugli aspetti commerciali relativi ai diritti di proprietà intellettuale (TRIPs). L‟Allegato 2 è costituito dall‟Accordo sulla soluzione delle controversie, (su cui si tornerà a parlare nel Capitolo successivo del presente lavoro); l‟Allegato 3 dal Meccanismo per la revisione delle politiche commerciali e, infine l‟Allegato 4 è formato da 4 Accordi c.d. “plurilaterali” (due dei quali già estinti).

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predisposto dopo la seconda guerra mondiale (rimasto in parte inattuato per la mancata istituzionalizzazione “forte” della cooperazione nel settore commerciale), non costituisce una riedizione del Gatt ma una nuova organizzazione, è il risultato di un progetto strategico di vasta portata tendente a rifondare il diritto internazionale dell‟economia su basi nuove e di matrice neo-liberista attraverso il coinvolgimento progressivo di Paesi appartenenti a diversi gradi di sviluppo 365. La nuova Organizzazione, con personalità giuridica propria (articolo VII dello Statuto dell‟ OMC), è aperta a tutti gli Stati che si impegnino a rispettare l‟insieme degli accordi sottoscritti alla conclusione del Kennedy Round: i paesi già membri del Gatt 1947 e firmatari dell‟Accordo di Marrakesch sono membri originari dell‟OMC (articolo XI, comma 2). Successivamente gli altri Paesi potranno aderire purchè accettino l‟Accordo OMC nel suo complesso. E‟ per questo che al di fuori degli Accordi plurilaterali che impegnano un numero limitato di firmatari, tutti gli Accordi coperti dall‟OMC fanno parte di un Single Undertaking: il rifiuto di uno solo di tali Accordi implica ipso facto l‟esclusione dall‟Organizzazione. Il successo di questa Organizzazione Internazionale risiede però proprio nella sua natura marcatamente orizzontale che riconosce a ciascun membro la possibiità di intervenire nel processo

decisionale e di trarre benefici dalla propria appartenenza

all‟Organizzazione 366

.

La sostanziale novità del nuovo sistema sta nel fatto che dal punto di vista normativo si consolida una visione monista del diritto internazionale dell‟economia (i Paesi sviluppati e quelli in Via di sviluppo devono rispettare le stesse regole, salva la possibilità di concedere deroghe temporanee a quest‟utimi), a differenza, invece, dell‟approccio dualista espresso con il principio del Trattamento preferenziale generalizzato dei Paesi in Via di Sviluppo che il Gatt aveva adottato a partire dagli anni settanta. Nell‟ OMC, invece, è l‟ideologia di base ad essere diversa: i PVS sono inclusi nel circolo virtuoso della lotta

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alla povertà che inizia dal rispetto delle regole per la partecipazione all‟economia globale 367

.

L‟Omc ha incorporato tutti i principi fondamentali e le disposizioni più rilevanti del Gatt relativamente ai Paesi in via di Sviluppo 368, inclusa la Enabling Clause del 1979. Essa costituisce il fondamento giuridico non soltanto del Sistema Generalizzato delle preferenze ma anche del Sistema delle preferenze commerciali nell‟ambito del quale tutti i paesi in via di sviluppo che sono membri del Gruppo dei 77 ( istituito nel 1964 in occasione della prima sessione dell‟UNCTAD, sulla base della “Dichiarazione unitaria”, firmata da 77 paesi), si accordano reciproche concessioni commerciali e infine degli Accordi regionali tra paesi in via di sviluppo.

Tuttavia, nonostante da un confronto con le altre Istituzioni Finanziarie, l‟OMC si sia da subito configurata come quella più attenta alle esigenze dei PVS, alcuni studiosi 369 hanno avanzato critiche circa la piena rispondenza del nuovo sistema commerciale ai bisogni dei Paesi sottosviluppati. Si è osservato soprattutto che la nuova disciplina giuridica e i parametri proclamati nell‟ambito dell‟OMC significano che i paesi in via di sviluppo non dispongono più di quelle opzioni economiche (barriere commerciali, sussidi all‟esportazione, ecc.) cui i paesi industrializzati ricorrevano invece nei primi anni del XX secolo, per promuovere il proprio sviluppo e la propria industrializzazione.

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Un valido approfondimento sul carattere orizzontale dell‟OMC si trova in Adinolfi Giovanna “L‘Organizzazione Mondiale del Commercio. Profili Istituzionali e normativi”, Cedam – Padova, 2004, pp. 386.

367

A tal proposito si rileva che l‟attenzione mostrata dall‟OMC nei confronti dei PVS è emersa sin dai negoziati: per la prima volta nella storia degli otto Rounds, infatti, i PVS sono stati invitati a partecipare attivamente al negoziato, affermando diritti e assumendo obblighi precisi. La Porta Ubaldo, op. cit., pag. 76.

368

Da notare che nell‟ambito dell‟OMC si è scelto di operare una distinzione tra PVS e Paesi Meno Sviluppati nel senso che per questi ultimi sono prviste ulteriori facilitazioni, ma, ,mentre la categoria dei paesi meno sviluppati è definita dalle Nazioni Unite secondo precisi criteri, quella dei c.d. Less Development Countries è una categoria a cui si accede per autoproclamazione e che raramente prevede una distinzione al suo interno a seconda del livello di sviluppo raggiunto. Cfr. Parenti Antonio, op. cit. pag. 75. 369

Cfr. soprattutto, Belanger Michel, “Institutions economiques internationals”, 3ed., Paris, 1987, pp. 180 ; Barbarella Carla, “Il ruolo della cooperazione decentrata”, in Politica Internazionale, 1998, Vol. 2, pp. 63- 78; Tsiko Sifelani, “ WTO, IMF, must consider the poor “, 3 ottobre 2006, Paper disponibile sul sito internet: http://www.globalpolicy.org/socecom/bwi-wto/2006/1003considepoor.htm

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Inoltre è stata sollevata l‟obiezione dell‟inutilità se non addirittura lo svantaggio di alcuni specifici parametri per i Paesi emergenti. Ad