Si può affermare che il tema del diritto alla salute abbia sempre avuto una dimensione sovranazionale e internazionale. Infatti anche nei secoli scorsi gli Stati giungevano ad accordi per gestire in maniera concertata emergenze sanitarie, costituite soprattutto da epidemie e pandemie. Per arginare tali fenomeni gli Stati imponevano delle misure sanitarie ai propri cittadini e anche agli stranieri che si trovassero nel loro territorio. Tra tali misure possiamo ricordare la “quarantena”, che fu istituita sin dal XIV secolo come strumento di protezione contro il dilagare della peste nera e che consisteva in un isolamento di quaranta giorni imposto alle navi e alle persone sospettate di essere state contagiate. Agli albori del diritto internazionale furono elaborate delle consuetudini e delle norme riguardanti gli aiuti sanitari da fornire alle persone ferite nei conflitti armati, fossero esse civili o militari. Tra le istituzioni create con il preciso scopo di svolgere attività medico- sanitaria in ambito internazionale, si possono citare l’Ordine Sovrano Militare di
Malta, fondato nel 1099, e la Croce Rossa, fondata nel 1875. A partire dal XIX secolo gli Stati europei cominciarono a tenere delle conferenze internazionali sanitarie allo scopo di limitare le epidemie, soprattutto quelle provenienti da altri continenti. Per rendere più stabile la loro collaborazione in campo sanitario, gli Stati membri della Società delle Nazioni crearono anche due organizzazioni internazionali, ossia l’Office international d’hygiène publique e la Health
organization of the League of Nations. L’internazionalizzazione del diritto alla
salute è proceduta di pari passo con l’incorporazione, all’interno dei compiti dello Stato, anche della gestione della salute pubblica, affidata in precedenza a istituzioni private di ispirazione religiosa. Alla fine della seconda guerra mondiale, la tutela internazionale della salute ha ottenuto una maggiore forza grazie all’inclusione del diritto alla salute tra i diritti fondamentali, ossia quei diritti che appartengono ad ogni essere umano in quanto tale e che esistono a prescindere da ogni eventuale riconoscimento statale. Di conseguenza, attualmente è possibile trovare riferimento al diritto alla salute e alla sua tutela in numerosi Atti internazionali, sia di carattere universale che regionale. Tra i primi dobbiamo ricordare innanzi tutto la Carta delle Nazioni Unite, firmata a San Francisco ed entrata in vigore nel 1945; gli articoli 13, 55, 57 e 62 stabiliscono infatti che l’Assemblea Generale, il Comitato economico e sociale e gli altri Istituti specializzati dell’Organizzazione devono promuovere e rafforzare la cooperazione internazionale anche in campo sanitario. Anche nella Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo, adottata dall’Assemblea delle Nazioni Unite nel dicembre del 1948, si trova un esplicito riferimento al diritto alla salute; all’art. 25
si legge infatti: “Ognuno ha il diritto a uno stile di vita adeguato alla salute propria e della propria famiglia, compresi cibo, vestiario, alloggio, cure mediche e servizi sociali necessari”. La tutela del diritto alla salute è stata quindi inserita a pieno titolo tra le azioni dell’ONU ed essa è stata richiamata in numerose Dichiarazioni programmatiche, il più delle volte elaborate al termine di Conferenze internazionali sui diritti umani. Sempre all’interno del sistema ONU, occorre ricordare anche le azioni dell’International Labour Organization, ILO: questa Agenzia specializzata ha redatto alcune Convenzioni in cui, attraverso la protezione della sicurezza sui luoghi di lavoro, ha promosso una maggiore tutela del diritto alla salute. Un riferimento a questo diritto si trova anche nel Patto delle Nazioni Unite sui diritti economici, sociali e culturali del 1966. Questo Patto si differenzia dagli altri Atti internazionali elaborati dall’ONU per due ordini di motivi: in primo luogo esso è dotato di efficacia giuridicamente vincolante per gli Stati membri; in secondo luogo esso non si limita a proclamare in modo generico il diritto alla salute ma indica espressamente nell’art. 12 quattro linee di azione che gli Stati membri devono seguire per pervenire all'effettiva realizzazione del diritto alla salute. Il Patto individua anche dei sistemi di controllo e di monitoraggio per verificare il rispetto dei diritti da esso garantiti; questi meccanismi appaiono più deboli rispetto agli analoghi meccanismi previsti dal Patto delle Nazioni Unite sui diritti civili e politici, e questa differenza è dovuta alla diversa natura dei diritti che ognuno dei due Patti intende proteggere. Tra gli strumenti di controllo vi sono in primo luogo i rapporti periodici che gli Stati devono presentare al Comitato per i diritti economici, sociali e culturali, organo
sussidiario dell’ECOSOC, ossia il Consiglio Economico e Sociale delle Nazioni Unite. Sulla base di questi rapporti, il Consiglio formula delle raccomandazioni di carattere generale. I limiti di questo sistema di monitoraggio sono evidenti: innanzi tutto i rapporti sono redatti non da un valutatore indipendente ma dagli stessi Stati; inoltre le raccomandazioni dell’ECOSOC, indirizzate all’Assemblea ONU e non al singolo Stato, non hanno natura vincolante. Per superare tutti questi limiti, nel 2008 è stato elaborato un Protocollo addizionale al Patto, in cui si prevedeva la possibilità per i cittadini, una volta esperite senza successo le vie di ricorso interno, di denunciare presso il Comitato per i diritti economici, sociali e culturali le violazioni dei loro diritti da parte degli Stati. Quanto previsto nel Protocollo rappresenta senza dubbio un ulteriore passo in avanti per la protezione internazionale dei diritti sociali, e del diritto alla salute in particolare. Purtroppo fino a questo momento il Protocollo non ha ancora ricevuto il numero sufficiente di firme per entrare in funzione.
Sempre all’interno del sistema ONU, nel 2002 è stata creata la figura dello
Special Rapporteur on the right to health, il quale ha il compito di valutare in
modo specifico le violazioni del diritto alla salute e di inviare delle comunicazioni agli Stati autori di queste violazioni.
Un ruolo centrale nella tutela internazionale del diritto alla salute è svolto anche dall’Organizzazione Mondiale della Sanità, l’Istituto specializzato dell’ONU con compiti di coordinamento, monitoraggio e promozione sui temi sanitari. Nel Preambolo del Trattato istitutivo dell’OMS viene affermato che il diritto alla salute è un diritto umano fondamentale, la cui realizzazione è
fortemente collegata agli obiettivi generali delle Nazioni Unite, ossia il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. Bisogna rilevare che, sebbene l’OMS non abbia il potere di emettere degli atti vincolanti, nel corso degli anni la sua azione, espressa soprattutto attraverso indirizzi e programmi, è risultata efficace in quanto la maggior parte degli Stati si è conformata alle sue raccomandazioni.
Come avviene nella dimensione nazionale, anche in ambito internazionale il diritto alla salute appare fortemente correlato ad altri diritti sanciti in Atti stipulati tra gli Stati. Tra tutti questi diritti si instaura infatti una dinamica tale che la protezione accordata a ciascuno di essi finisce per influenzare e per arricchire la protezione riservata a tutti gli altri. In questo modo, a seconda delle circostanze, gli altri diritti risultano o paralleli o presupposti o consequenziali rispetto al diritto alla salute115. Tra i diritti che possiamo definire paralleli va citato il diritto alla
vita, il divieto di tortura e il diritto alla dignità umana. Tra i diritti presupposti vi è il diritto all’alimentazione, il diritto a un ambiente salubre e il diritto a condizioni di lavoro non dannose per la salute umana. Tra i diritti consequenziali vi è il diritto a un’adeguata educazione sanitaria e il divieto di subire discriminazioni da parte degli operatori della sanità.
In ambito internazionale la concreta realizzazione del diritto alla salute viene verificato dagli Istituti specializzati dell’ONU attraverso la valutazione del fattore di incidenza di quattro parametri, riguardanti rispettivamente la disponibilità, l’accessibilità, l’accettabilità e la qualità dell’organizzazione
115 Cfr. A. Oddenino, Profili internazionali ed europei del diritto alla salute, in R. Ferrara e C. Sartoretti (a cura di), Trattato di Biodiritto. Salute e sanità, Giuffrè Editore, Milano, 2010, p.87
sanitaria. L’azione degli Stati nei confronti della salute dei loro cittadini viene anche monitorata osservando in che misura vengano realizzati gli obblighi di rispettare, di proteggere e di realizzare. Sulla base di queste valutazioni, la comunità internazionale può anche invitare gli Stati ad impegnarsi maggiormente per tutelare meglio il diritto alla salute. A questo scopo possono essere adottati anche strumenti di pressione politica ed economica. Appare evidente, inoltre, come il rispetto dei diritti umani, e in modo particolare del diritto alla salute, sia legato alle azioni adottate sul piano internazionale per promuovere lo sviluppo nei Paesi del cd. Terzo Mondo. Riguardo a questo diritto, le Agenzie specializzate dell’ONU hanno quindi individuato alcuni core obligations, ossia gli obblighi fondamentali che tutti gli Stati devono rispettare, a prescindere dal loro grado di sviluppo e dalla disponibilità di risorse economiche. Di conseguenza, i suddetti obblighi identificano una tutela minima e inderogabile del diritto alla salute.