Mentre proseguivano i negoziati sulla Proposta della Commissione volta ad istituire una Procura europea, venne definitivamente approvata il 5 luglio 201751 la direttiva relativa alla "Lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione mediante il diritto penale" (c.d direttiva PIF).
La direttiva in esame, a differenza della Proposta di direttiva PIF del 201252 pone quale sua base giuridica l'art.83 TFUE, anziché l'art.325 TFUE come, invece, ci si sarebbe aspettato, anche alla luce della sentenza Taricco53, in cui la Corte di Giustizia ha posto l'art.325 TFUE come base per affermare che il giudice nazionale deve disapplicare la normativa interna se contrastante con la protezione degli interessi finanziari comunitari. Questa scelta porta con sé tutte le problematiche relative ai rapporti tra l'art.83 TFUE e l' art.325 TFUE54.
L'importanza della direttiva risiede nel fatto che il Regolamento istitutivo della Procura europea all'art.22, paragrafo 1, primo periodo, nell'individuare la competenza materiale dell'EPPO
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Direttiva (UE) 2017/1371.
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Infra. Paragrafo 1, Capitolo 2
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Corte di Giustizia, sentenza dell'8 settembre 2015, C- 105/14, Infra. Paragrafo 1, Capitolo secondo.
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rinvia proprio alla direttiva in esame, stabilendo che "la Procura europea è competente per i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione di cui alla direttiva (UE) 2017/1371".
Essa considera reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione55: la frode, il riciclaggio di denaro provento degli illeciti oggetto della direttiva PIF, la corruzione attiva e passiva e l'appropriazione indebita, obbligando gli Stati membri ad adottare tutte le misure necessarie affinché tali condotte, all'interno dei loro ordinamenti, costituiscano reato.
Con specifico riferimento alla frode, l'art.3 della direttiva, distingue tra: a) frode in materia di spese non relative agli appalti; b) frode in materia di spese relative agli appalti; c) frode in materia di entrate diverse dalle entrate provenienti dall'IVA; e d) frode in materia di entrate derivanti dalle risorse proprie provenienti dall'IVA56.
Le prime due ipotesi di frode possono realizzarsi mediante: 1) l'utilizzo o la presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti, cui consegua l'appropriazione indebita o la ritenzione illecita di fondi o beni provenienti dal bilancio dell'Unione o dai bilanci gestiti da quest'ultima o per suo conto; 2) mediante la mancata comunicazione di un'informazione a fronte di uno specifico
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La direttiva PIF all'art.2, paragrafo 1, lett.a) stabilisce che per "interessi finanziari dell'Unione" si intendono tutte le entrate, le spese e i beni che sono coperti o acquisiti oppure dovuti in virtù a) del bilancio dell'Unione; o b) dei bilanci di Istituzioni, organi, organismi dell'Unione istituiti in virtù dei Trattati o dai bilanci da questi direttamente o indirettamente gestiti e controllati.
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A tal riguardo l'art.2, paragrafo secondo della direttiva precisa che: in materia di entrate derivanti dalle risorse proprie provenienti dall'IVA la direttiva si applica solo ai reati gravi contro il sistema comune dell'IVA, intendendosi per "reati gravi" quelli connessi con il territorio di due o più Stati membri e che comportano un danno complessivo pari ad almeno 10.000.000 Euro.
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obbligo, cui consegua lo stesso effetto; oppure c) mediante la distrazione di questi fondi e beni per fini diversi da quelli per cui erano stati inizialmente concessi.
Mentre per le frodi in materia di entrate derivanti da risorse diverse dall'IVA e quelle derivanti dalle risorse proprie provenienti dall'IVA si prevede che possano realizzarsi attraverso l'utilizzo o la presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti, cui consegua la diminuzione illegittima delle risorse del bilancio dell'Unione o dei bilanci gestiti da quest'ultima o per suo conto oppure attraverso la mancata comunicazione di un'informazione a fronte di un obbligo specifico, cui consegua lo stesso effetto; inoltre, le prime si ritiene che possano realizzarsi anche mediante distrazione di un beneficio lecitamente ottenuto, mentre le seconde attraverso la presentazione di dichiarazioni esatte relative all'IVA per dissimulare in maniera fraudolenta il mancato pagamento o la costituzione illecita di diritti a rimborsi IVA57.
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Per quanto riguarda la definizione degli altri reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione la direttiva definisce: a) la"corruzione passiva" come l'azione del funzionario pubblico che, direttamente o tramite un intermediario, solleciti o riceva vantaggi di qualsiasi natura per sé o per un terzo, o né accetti la promessa per compiere o omettere un atto proprio delle sue funzioni o nell'esercizio di queste in un modo che leda o possa ledere gli interessi finanziari; b) la "corruzione attiva" come l'azione di una persona che promette, offre o procuri a un funzionario pubblico, direttamente o tramite un intermediario, un vantaggio di qualsiasi natura per il funzionario stesso o per un terzo, affinché questi compia o ometta un atto proprio delle sue funzioni o nell'esercizio delle sue funzioni in un modo che leda o possa ledere gli interessi finanziari dell'Unione; b) L'appropriazione indebita come l'azione del funzionario pubblico, incaricato direttamente o indirettamente della gestione di fondi o beni, tesa a impegnare o erogare fondi o ad appropriarsi di beni o utilizzarli per uno scopo in ogni modo diverso da quello per essi previsto, che leda gli interessi finanziari dell'Unione; infine, c) per la definizione di riciclaggio rinvia alla direttiva (UE) 2015/849.
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La direttiva PIF detta soltanto norme minime, lasciando gli Stati membri liberi di mantenere in vigore o adottare norme più rigorose per i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione.
Essa contiene anche norme relative alla responsabilità delle persone giuridiche; al favoreggiamento; istigazione concorso e tentativo; alle sanzioni per le persone fisiche; alle circostanze aggravanti; al congelamento e alla confisca; alla prescrizione; al recupero; disposizioni finali; e norme relative alla giurisdizione per la quale si prevede che gli Stati membri debbano adottare le misure necessarie a stabilire la propria giurisdizione per i reati previsti dalla direttiva se: a) il reato è stato commesso in tutto i in parte sul proprio territorio; o b)58 l'autore del reato è un proprio cittadino59.
Lo Stato membro deve informare la Commissione qualora decida di estendere la propria giurisdizione ai reati previsti dalla direttiva in esame che sono stati commessi al di fuori del proprio territorio in una delle seguenti situazioni: a) l'autore del reato risieda abitualmente nel proprio territorio; b) il reato sia commesso a vantaggio di una persona giuridica che ha sede nel proprio territorio; oppure c) l'autore del reato sia uno dei propri funzionari che agisce nelle sue funzioni ufficiali.
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In questi casi gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che l'esercizio della loro giurisdizione non sia soggetto alla condizione che il reato sia perseguibile solo su querela della vittima nel luogo in cui è stato commesso il reato o su denuncia dello Stato sul cui territorio è stato commesso il reati.
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Ciascuno Stato membro deve anche adottare le misure necessarie a stabilire la propria giurisdizione per i reati previsti dalla direttiva laddove l'autore del reato sia soggetto allo statuto dei funzionari al momento della commissione del reato. Ciascuno Stato membro può astenersi dall'applicare queste norme sulla giurisdizione, o può applicarle solo in particolari casi o solo quando siano soddisfatte specifiche condizioni, e ne informa la Commissione.
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CAPITOLO TERZO
ANALISI DEL REGOLAMENTO 2017/1939
ISTITUTIVO DELLA PROCURA EUROPEA
Sommario: Sezione prima: Profili generali. - 1. Istituzione, compiti, e principi fondamentali della Procura europea. - 2. Lo Status e la struttura dell'EPPO. - 2.1. (segue) Il Collegio. - 2.2. (segue) Le Camere permanenti. - 2.3. (segue) Il Procuratore capo europeo e i suoi sostituti. - 2.4. (segue) I Procuratori europei. - 2.5 (segue) I Procuratori europei delegati. - 2.6 (segue) Il Direttore amministrativo. 3. La competenza materiale e territoriale dell'EPPO e la comunicazione, registrazione e verifica delle informazioni. - 4. (segue) L'esercizio della competenza da parte dell'EPPO. - 5. Le relazioni con Eurojust, OLAF e Europol.
Sezione seconda: Le norme procedurali applicabili alle indagini, alle misure investigative, all'azione penale e alle misure alternative all'azione penale. - 1. L'avvio delle indagini. - 1.1. (segue) Il diritto di avocazione. 1.2. (segue) Lo svolgimento dell'Indagine. - 1.3. (segue) Le misure investigative e le indagini transfrontaliere. - 1.4. (segue) La chiusura delle indagini, i rinvii e i trasferimenti di procedimenti alle autorità nazionali. - 2. L'esercizio dell'azione penale, il regime delle prove e la confisca. - 3. L'archiviazione del caso. - 4. Le procedure semplificate di azione penale.
Sezione terza: Le garanzie procedurali. - 1. I diritti degli indagati e degli imputati. - 2. Il controllo giurisdizionale sugli atti posti in essere dall'EPPO. - 3. Il trattamento delle informazioni e la protezione dei dati.
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Sezione prima: Profili generali.
1. Istituzione, compiti e Principi fondamentali della Procura
europea.
La Procura europea è istituita come organo dell'Unione, è dotata di personalità giuridica e dovrà cooperare con Eurojust in conformità dell'art.100, che regola le relazioni tra i due organi (art.3).
L'EPPO sarà competente a individuare, perseguire e portare in giudizio gli autori dei reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione previsti dalla direttiva (UE) 2017/137160 e stabiliti dal regolamento, e i loro complici. A questo fine la Procura europea svolgerà le indagini, eserciterà l'azione penale ed esplicherà le funzioni di Pubblico ministero davanti agli organi giurisdizionali competenti degli Stati membri, fino alla pronuncia del provvedimento definitivo (art. 4).
L'EPPO nell'esercizio dei suoi compiti dovrà rispettare una serie di Principi fondamentali elencati nell'art.5 del regolamento. In particolare si stabilisce che le attività dell'EPPO devono rispettare i diritti sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea61 nonché i principi dello Stato di diritto e della proporzionalità (paragrafo1 e 2).
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Infra. Paragrafo 4, Capitolo secondo.
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La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea è stata proclamata a Nizza dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione nel dicembre del 2000 ed è diventata giuridicamente vincolante con l’entrata in vigore del trattato di Lisbona, nel dicembre 2009. La Carta racchiude una serie di diritti personali, civili, politici, economici e sociali che spettano a tutti i cittadini e ai residenti nell'Unione; questi diritti sono ricavati dalle Carte costituzionali degli Stati membri e dagli obblighi internazionali comuni dei Paesi dell'Unione (ad
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Al paragrafo 3 si stabilisce che le indagini e le azioni penali esercitate dall'EPPO sono disciplinate dal regolamento istitutivo della Procura europea, mentre il diritto nazionale si applicherà solo agli aspetti da esso non disciplinati. Salvo disposizione contraria del regolamento il diritto nazionale applicabile è quello dello Stato membro il cui Procuratore europeo delegato è incaricato del caso. Nell'ipotesi in cui un aspetto sia disciplinato sia dal diritto nazionale che dal regolamento, quest'ultimo prevale.
Come possiamo notare viene scelta la lex loci, quale legge applicabile, la quale non richiede al giudice di applicare un diritto diverso dal suo.
Le indagini devono essere avviate e concluse dall'EPPO senza ritardo e devono svolgersi in maniera imparziale, raccogliendo tutte le prove sia a carico che a discarico (paragrafi 4 e 5).
Infine, il paragrafo 6 pone a carico delle autorità nazionali competenti un obbligo di sostegno e di assistenza alle indagini ed azioni penali della Procura europea, prevedendo che qualsiasi azione, politica o procedura prevista dal regolamento deve informarsi al principio di sincera cooperazione (paragrafo 6); questo principio fa si che i reati di competenza dell'EPPO siano combattuti efficacemente.
La Procura europea, come prevedeva anche l'originaria Proposta della Commissione, è istituita come organo indipendente (art.6). Dall'indipendenza discende che l'EPPO deve agire nell'interesse dell'Unione, non accettando né sollecitando istruzioni da parte di persone ad essa esterne, dagli Stati membri, dalle Istituzioni, organi, uffici o agenzie dell'Unione europea, i quali a loro
esempio: dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'Uomo e delle libertà fondamentali; dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia ecc).
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volta dovranno rispettare l'indipendenza dell'EPPO, senza influenzarla nell'assolvimento dei suoi compiti.
La Procura europea risponde di fronte al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione europea delle sue attività generali, le quali sono riportate in una relazione annuale elaborata e pubblicata dall'EPPO. La relazione è trasmessa oltreché alle tre istituzioni sopra menzionate anche ai Parlamenti nazionali. Una volta l'anno il Procuratore capo europeo deve comparire di fronte al Parlamento europeo ed al Consiglio nonché dinnanzi ai Parlamenti nazionali degli Stati membri su richiesta degli stessi, al fine di rendere conto delle attività generali dell'EPPO, fatto salvo l'obbligo del segreto e della riservatezza che incombe sulla Procura europea per quanto riguarda i singoli casi e i dati personali. Per le audizioni organizzate dai Parlamenti nazionali il Procuratore capo europeo può anche farsi sostituire da uno dei suoi sostituti (art.7). L'obbligo di rendere conto sancito dall'art.7, come si legge nel considerando numero 18, fa da contrappeso all'indipendenza e ai poteri riconosciuti all'EPPO dal regolamento.
L'indipendenza della Procura europea è fondamentale per rendere accettabile tale organo anche in quegli Stati, come l'Italia ed il Portogallo, in cui l'indipendenza del Pubblico ministero è garantita a livello Costituzionale62.
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Sul punto: L.Salazar, Habemus EPPO! La lunga marcia della Procura
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