1. Introduzione
I flussi migratori spesso provocano il disgregamento delle famiglie per pe- riodi più o meno lunghi. Le migrazioni forzate, al pari di quelle regolari, pos- sono portare a una separazione obbligata dei membri di un nucleo familiare1. L’unità familiare rientra tra i diritti fondamentali dell’individuo ed è tute- lata da molteplici norme di diritto internazionale2. Il ricongiungimento fami-
1 Tali situazioni assumono una maggiore gravità quando interessano bambini migranti se-
parati dai propri genitori, definiti, di conseguenza, minori non accompagnati. Vedi M.C. Cici- riello, Il ricongiungimento familiare come diritto fondamentale del migrante, in «La Comunità internazionale», n. 1/2006, p. 112.
2 V. l’art. 16 della Dichiarazione Universale dei diritti dell’uomo del 1948, che individua
«la famiglia come nucleo naturale e fondamentale della società», riconoscendole il «diritto ad essere protetta dalla società e dallo Stato»; l’art. 23 del Patto internazionale sui diritti politici e civili del 1966 e l’art. 10 di quello sui diritti economici, sociali e culturali sempre del 1966; gli articoli 8 e 9 della Convenzione di New York sui diritti del fanciullo del 1989; l’art.12 della Convenzione europea sullo status dei lavoratori migranti; l’art. 44 della Convenzione in- ternazionale sulla protezione dei diritti dei lavoratori migranti e dei membri delle loro fami- glie; l’art. 7 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE.
In particolare, l’art. 8, par. 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle li- bertà fondamentali (CEDU) dispone che: «Ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e della propria corrispondenza». La Corte EDU ha elaborato una nozione di «vita familiare» più ampia di quella tradizionale, attribuendo agli Stati contraenti la facoltà di differenziare, in relazione ai diversi modelli della stessa, le varie forme di tutela. Il concetto autonomo di vita familiare include: i coniugi, nonché i figli legittimi dal momento della loro nascita e a prescindere dal requisito della «coabitazione»; la filiazione na- turale, essendo il rapporto familiare riconnesso solo al fatto della nascita, anche in assenza di convivenza tra i genitori; la filiazione adottiva, come stabilito da ultimo dalla sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo del 5 giugno 2014, V sez., I.S. contro Germania, C-557/12;
liare rappresenta una garanzia giuridica posta a tutela del diritto all’unità fa- miliare. Permettendo a un soggetto di essere raggiunto dai membri della pro- pria famiglia nel territorio di uno Stato diverso da quello d’appartenenza, in- fatti, si riconosce il diritto a mantenere o ricompattare il nucleo familiare3. L’importanza dell’unità familiare e dei suoi potenziali benefici, sia per gli im- migrati regolari sia per le comunità ospitanti, è riconosciuta dall’Unione eu- ropea4, sebbene gli Stati mantengano il diritto a determinare le condizioni d’in- gresso e soggiorno, nonché lo status dei membri della famiglia nel proprio territorio. Successivamente all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, l’art. 79, par. 2, del TFUE, base legale per la costituzione di politiche europee co- muni sull’immigrazione5, permette l’adozione di misure per regolare le con- dizioni d’ingesso e soggiorno di cittadini di Stati terzi, anche a scopo di ri- congiungimento familiare. Sulla base di tale competenza, nel 2003 l’Unione europea ha adottato la Direttiva 2003/86 che detta norme minime in materia di ricongiungimento familiare6. La lunga fase di approvazione della Direttiva rileva la difficoltà per gli Stati membri di trovare un accordo su una materia che rientra nella sfera esclusiva di competenza statale7. Inoltre, il diritto al ri-
legami familiari anche solo di fatto; i rapporti di fatto tra partner di diverso sesso, rilevando, a tal fine, indici quali la durata del rapporto, la coabitazione e la presenza di figli; la relazione stabile tra un individuo sottopostosi a un intervento di mutamento di sesso, il partner di sesso biologicamente uguale (femminile) e il figlio di quest’ultima, concepito mediante tecniche di procreazione medicalmente assistita; la parentela tra nonni e nipoti e zii e nipoti, purché sia provata l’esistenza di legami personali affettivi come stabilito dalla sentenza della Corte euro- pea dei diritti dell’uomo del 13 luglio 2000, n. 39221, Scozzari e Giunta c. Italia.
3 Per approfondimenti v. E. Canaj, S. Bana, Il diritto al ricongiungimento familiare e la
sua tutela multilivello, Roma, Nuova Cultura, 2014.
4Il Consiglio di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999 ha definito gli orientamenti della po-
litica comunitaria in materia di immigrazione e asilo per il periodo 1999-2003, si veda: Con- clusioni della Presidenza, Consiglio europeo di Tampere, 15 e 16 ottobre 1999, in <http://www.lex.unict.it/eurolabor/ricerca /dossier/ dossier5/cap3/ conclusioni.htm>.
Vedi anche Consiglio di Laeken del 14-15 dicembre 2001, Conclusioni della presidenza, punto 40: «Una vera politica comune di asilo e d’immigrazione presuppone la creazione dei seguenti strumenti: […] l’istituzione di norme comuni in materia di procedura d’asilo, acco- glienza e ricongiungimento familiare, comprese procedure accelerate, se necessario. Queste norme devono tener conto del fatto che occorre offrire un aiuto ai richiedenti asilo…», in <http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/it/ec/68836.pdf>.
5Cfr. P. Boeles, M. Den Hejer et al., European Migration Law in Ius Communitatis, An-
versa, Insersentia, 2014, p. 127 ss.
6 Direttiva 2003/86/CE del Consiglio del 22 settembre 2003 relativa al diritto al ricon-
giungimento familiare, in GUUE, L 251/12, 3 ottobre 2003.
7P. Boeles, Directive on Family Reunification: Are the Dilemmas Resolved, in «European
Journal of Migration and Law», volume 3, 2001, pp. 61-65. camilla cafiero
congiungimento familiare, anche dopo l’approvazione della Direttiva, sembra destinato a rimanere nell’ambito della sovranità dei singoli ordinamenti, non assumendo una forte garanzia a livello europeo8.
Nel diritto francese, il principio dell’unità familiare è contemplato dalla Costituzione del 27 ottobre 1946 che, al par. 10, stabilisce: «La Nation as- sure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développe- ment». Muovendo dalle previsioni costituzionali, nel 1978 il Consiglio di Stato ha affermato che i cittadini stranieri regolarmente residenti in Francia hanno il diritto di condurre uno stile di vita regolare, come i cittadini francesi, e ha perciò riconosciuto loro il diritto al ricongiungimento familiare9. Nel 1993, in- fine, il Consiglio Costituzionale ha affermato il diritto per lo straniero di con- durre un normale stile di vita quale diritto costituzionalmente garantito10. La legislazione francese, oltre a riconoscere il diritto al ricongiungimento fami- liare ai cittadini di Paesi terzi regolarmente residenti in Francia, con la Legge del 29 luglio 201511 e il Decreto di applicazione n. 2015-1166 del 21 set- tembre 2015, riconosce il ricongiungimento familiare dei rifugiati quale diritto specifico. In altri termini, il sistema francese distingue tra ricongiungimento familiare (regroupement familial), che concerne l’entrata e il soggiorno dei fa- miliari di cittadini provenienti da Paesi terzi legalmente residenti in Francia, e ricongiungimento familiare di rifugiati, beneficiari di protezione sussidiaria e apolidi (réunification familiale), prevedendo requisiti e procedure diverse12.
2. La Direttiva 2003/86 relativa al ricongiungimento familiare e l’interazione
con il diritto nazionale francese
La Direttiva 2003/86 è stata emanata al fine di armonizzare le procedure di ricongiungimento familiare negli ordinamenti degli Stati membri e di assi- curare standard minimi di trattamento, nonché un’eguale protezione dei diritti fondamentali durante l’esplicazione di tali procedure.
Nonostante l’abbandono della proposta originaria di istituire un diritto al
8G. Sirianni, Il diritto degli stranieri all’unità familiare, Milano, Giuffrè, 2006, p. 15. 9Conseil d’État, Assemblée du 8 décembre 1978, n. 10097 10677 10679, publié au recueil
Lebon.
10Conseil Constitutionnel, Décision n. 93-325 DC du 13 août 1993, par. 3.
11 Loi n. 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d’asile, «JORF», n.
0174 du 30 juillet 2015, p. 12977, texte n. 1.
12 Groupe d’information et de soutien des immigré-e-s, Le regroupement familial, in «Les
cahiers juridiques», Gisti, 2014, p. 3.
ricongiungimento familiare, la Direttiva riconosce a livello di ordinamento eu- ropeo un vero e proprio diritto soggettivo al ricongiungimento. Tuttavia tale diritto non è assoluto visto che il suo esercizio è sottoposto a una serie di condizioni, peraltro a volte stringenti13.
Nel caso Parlamento europeo c. Consiglio dell’Unione europea del 2006, la Corte di giustizia dell’Unione europea ha affermato che «la direttiva im- pone agli Stati membri obblighi positivi precisi, cui corrispondono diritti sog- gettivi chiaramente definiti, imponendo loro, nelle ipotesi contemplate dalla direttiva, di autorizzare il ricongiungimento familiare di taluni congiunti del soggiornante senza potersi avvalere di discrezionalità in proposito»14. D’altro canto, però, gli Stati membri mantengono il proprio potere discrezionale, po- tendo, ad esempio, estendere il diritto al ricongiungimento familiare ad altri membri della famiglia oltre che al coniuge e ai figli minori15. Allo stesso modo, la Direttiva riconosce agli Stati membri la possibilità di sottoporre l’e- sercizio del diritto al ricongiungimento familiare al soddisfacimento di deter- minati requisiti. Gli Stati membri mantengono altresì un certo margine di di- screzionalità nel verificare se i requisiti stabiliti dalla Direttiva sono soddi- sfatti e se sussiste proporzionalità tra gli interessi del singolo e della comu- nità nel suo insieme, valutando caso per caso16.
Nel 2014 la Commissione europea ha pubblicato una Comunicazione per orientare gli Stati membri nell’interpretazione della Direttiva sul ricongiun- gimento17. Richiamando il caso Chakroun del 2010, nel quale la Corte di giustizia dell’Unione europea ha stabilito che gli Stati membri devono eser- citare i propri margini di discrezionalità in maniera da non minare l’obiet- tivo della Direttiva e il suo effetto utile18, la Commissione europea ha riba- dito che le disposizioni della Direttiva che permettono agli Stati membri di limitare il diritto al ricongiungimento familiare devono essere interpretate re-
13A. Adinolfi, Il ricongiungimento familiare nel diritto dell’Unione europea, in R. Pisillo
Mazzeschi, P. Pustrorino (a cura di), Diritti umani negli immigrati, tutela della famiglia e dei
minori, Napoli, Editoriale Scientifica, 2010, p. 129.
14 CGUE, Parlamento europeo c. Consiglio dell’Unione europea, 27 giugno 2006, nr. C-
540/03, ECLI:EU:C:2006:429, par. 60.
15 Cfr. P. Tanzarella, Il margine di apprezzamento, in M. Cartabia (a cura di), I diritti in
azione. Universalità e pluralismo dei diritti fondamentali nelle Corti europee, Bologna, Il Mu-
lino, 2007, pp. 145-181.
16Ivi, par. 54, 59, 61 e 62.
17 Commissione europea, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al
Consiglio concernente gli orientamenti per l’interpretazione della Direttiva 2003/86/CE relativa al diritto al ricongiungimento, COM(2014) 210, 3 aprile 2014.
18 CGUE, Rhimou Chakroun c. Minister van Buitenlandse Zaken, 4 Marzo 2010, nr. C-
578/08, EU:C:2010:117, para.43
strittivamente19. Allo stesso tempo, la Commissione ha riconosciuto che il di- ritto al ricongiungimento non è illimitato e, in particolare, che i beneficiari sono obbligati al rispetto della legge del Paese ospitante, come stabilito alla Direttiva stessa20.
La Direttiva 2003/86 è stata recepita dal diritto francese con Legge n. 2007- 1631 del 20 novembre 200721, che definisce le condizioni per il ricongiungi- mento e integra la Legge del 26 novembre 200322 sulla gestione dell’immi- grazione e il soggiorno di cittadini stranieri sul territorio francese, e con la Legge del 24 luglio 200623 su immigrazione e integrazione. Infine, il ricon- giungimento familiare è codificato nel libro IV del Codice di Ingresso e Re- sidenza degli stranieri e dei richiedenti asilo (CESEDA)24, mentre il ricon- giungimento dei rifugiati nel libro VII, che ne stabilisce criteri e procedure.
La Direttiva ha apportato solo lievi modifiche alla legislazione nazionale preesistente. Ciò perché il diritto francese, oltre ad essere già completo in ma- teria, non accoglie molte delle restrizioni e delle deroghe contemplate dalla normativa dell’Unione, prevedendo, anzi, una procedura meno restrittiva per i rifugiati, i beneficiari di protezione sussidiaria e gli apolidi25.
3. La definizione di «familiare» secondo la Direttiva dell’Unione europea e
il diritto francese
La Direttiva 2003/86 propone una definizione ristretta del concetto di «fa- miliare» e contiene una serie di deroghe che limitano l’insieme dei soggetti qualificabili come familiari ai fini del ricongiungimento familiare.
Con riferimento ai soggetti con cui è possibile richiedere il ricongiungi- mento, la Direttiva configura in capo agli Stati membri un obbligo che ri- guarda i membri della famiglia nucleare e soltanto un’opzione in relazione
19Commissione europea, Comunicazione della Commissione, cit., p. 3. 20Ibidem.
21Loi n. 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l’immigration, à l’inté-
gration et à l’asile, «JORF», n. 270 du 21 novembre 2007, p.18993.
22Loi n. 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour
des étrangers en France et à la nationalité, «JORF», n. 274 du 27 novembre 2003, p. 20136.
23 Loi n. 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration, «JORF»,
n. 170 du 25 juillet 2006, p. 11047.
24Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, version consolidée au 25
mars 2019.
25Groupe d’information et de soutien des immigré-e-s, La réunification familiale pour les
bénéficiaires d’une protection au titre d’asile, in «Les cahiers juridiques», Gisti, 2016, p. 5. il ricongiungimento familiare
agli ascendenti e ai figli minorenni26. L’ammissione o meno del ricongiungi- mento familiare degli altri membri della famiglia, dunque, è lasciata alla di- screzionalità degli Stati membri.
Infatti, l’art. 4, par. 2, stabilisce che gli Stati sono obbligati ad ammettere nel proprio territorio: il coniuge del soggiornante; i figli minorenni non co- niugati del soggiornante e del coniuge, compresi i figli adottati secondo una decisione presa dall’autorità competente dello Stato membro interessato; i fi- gli minorenni non coniugati, compresi quelli adottati, del soggiornante o del coniuge, quando uno dei due sia titolare dell’affidamento e responsabile del loro mantenimento.
Inoltre, i figli minorenni potrebbero essere esclusi dalla definizione di fa- miliare a causa dell’applicazione di due disposizioni derogatorie contenute nella Direttiva. In primo luogo, ai sensi dell’art. 4, par. 2, l’autorizzazione al- l’ingresso e al soggiorno di minorenne che abbia superato i dodici anni e che giunga in uno Stato membro indipendentemente dal resto della famiglia può essere subordinata al soddisfacimento delle condizioni per l’integrazione ri- chieste dalla legislazione nazionale in vigore al momento dell’attuazione della Direttiva. In secondo luogo, l’art. 4, par. 6, stabilisce che gli Stati membri possono richiedere che le domande riguardanti il ricongiungimento familiare di figli minori debbano essere presentate prima del compimento del quindi- cesimo anno di età, secondo quanto previsto dalla loro legislazione in vigore al momento dell’attuazione della Direttiva27. Benché l’applicazione di tali de- roghe sia possibile solo se previsto dal diritto nazionale precedentemente al- l’attuazione della Direttiva, è chiara la volontà dell’Unione europea di acco- gliere una nozione ristretta del concetto di familiare in materia di ricongiun- gimento familiare.
Tale restrizione suscita molte perplessità alla luce della tutela dei diritti fondamentali. Pur mancando una definizione universale di «famiglia» ai fini del ricongiungimento familiare, è inevitabile costatare l’inclusione dei figli mi- nori. Inoltre, una discriminazione in base all’età28 è priva di una adeguata e ragionevole giustificazione. Se d’altronde si prendono in considerazione le ca- pacità d’integrazione dei minori, queste potrebbero essere superate attraverso
26E. Canaj, S. Bana, op. cit., p. 94.
27Se presentate successivamente, tali richieste non rientrano nei motivi di ricongiungimento
familiare.
28Come tale vietata dall’art. 14 della CEDU, il quale stabilisce che: «Il godimento dei di-
ritti e delle libertà riconosciuti nella presente Convenzione deve essere assicurato senza nes- suna discriminazione, in particolare quelle fondate sul sesso, la razza, il colore, la lingua, la religione, le opinioni politiche o quelle di altro genere, l’origine nazionale o sociale, l’appar- tenenza a una minoranza nazionale, la ricchezza, la nascita o ogni altra condizione».
misure ad hoc, senza prevedere la loro esclusione dal ricongiungimento, che priverebbe se stessi e i loro familiari di una normale vita familiare29.
Inoltre, la Direttiva non impone alcun obbligo in capo agli Stati in rela- zione all’ammissione dei partner con una relazione stabile duratura, anche se regolarmente registrata, rimettendo una tale decisione alla loro discreziona- lità30. La scelta di privilegiare il modello tradizionale di famiglia nucleare fon- data sul matrimonio, oltre ad essere socialmente inadeguata e criticabile31, è chiaramente in contrasto con numerosi strumenti legislativi internazionali ed europei32.
L’art. 4, par. 2 della Direttiva stabilisce che il ricongiungimento può es- sere richiesto sia per gli ascendenti diretti di primo grado a carico del sog- giornante o del coniuge che non dispongono di un adeguato sostegno fami- liare nel Paese d’origine, sia per i figli adulti non coniugati del soggiornante o del suo coniuge, qualora obiettivamente non possano sovvenire alle proprie necessità in ragione del loro stato di salute. Ancora una volta tale possibilità dipende esclusivamente dalla volontà dello Stato membro in cui la richiesta è presentata.
Nella legislazione nazionale francese, conformemente alla Direttiva 2003/86, il diritto al ricongiungimento familiare è riconosciuto in capo al coniuge e ai figli minori33. Tuttavia ci sono delle differenze tra i soggetti che possono ri- chiedere il ricongiungimento. Infatti, i rifugiati, i beneficiari di protezione sus- sidiaria e gli apolidi possono presentare domanda per ricongiungersi con un ascendente diretto di primo grado, se questo è un minore non coniugato34. Tale diritto, in relazione alla citata categoria, non è invece riconosciuto ai cit- tadini di Paesi terzi. Inoltre, mentre il ricongiungimento familiare può essere richiesto per i figli minorenni, il ricongiungimento dei rifugiati è esteso per i
29A. Surace, Il ruolo della Corte di Giustizia nella tutela della vita familiare, in «Interle-
galità e protezione dei diritti fondamentali Un case study: la protezione dell’unità familiare tra normativa comunitaria, CEDU e normativa italiana», 2006, <http://www.adir.unifi.it/rivi- sta/2006/surace/index.htm>, consultato il 29/06/2019.
30Direttiva 2003/86, art. 4, par. 3. 31A. Surace, op. cit, cap. 4.
32L’art. 44.2 della Convenzione delle Nazioni Unite per la protezione dei migranti e delle
loro famiglie, adottata dall’Assemblea generale del 1990 e in vigore dal 2003, stabilì l’assimi- lazione tra coppie coniugate e di fatto in materia di ricongiungimento. Inoltre, l’articolo 12 della CEDU garantisce a ognuno non soltanto il diritto di sposarsi, ma anche di fondate una famiglia.
33CESEDA, art. L. 411-2 e L. 411-3. 34Ivi, L. 752-1.
figli non coniugati fino ai diciannove anni di età. Tale limite è, invece, di di- ciotto anni se i figli provengono da una relazione precedente35.
La Legge del 17 maggio 201336 autorizza i matrimoni tra persone dello stesso sesso e l’art. 143 del Codice civile francese stabilisce che il matrimo- nio può essere contratto da due persone di sesso diverso o dello stesso sesso. Sulla base di tali disposizioni, il ricongiungimento familiare, sia di cittadini di Paesi terzi che di rifugiati, è aperto ai coniugi dello stesso sesso.
La legge francese esclude che il diritto al ricongiungimento familiare sia esteso a persone a carico. Inoltre, in relazione alla poligamia, per il ricon- giungimento familiare e il ricongiungimento dei rifugiati, l’art. L. 411-7 del CESEDA esclude la possibilità per un altro coniuge, al di fuori del primo, di poter entrare nel territorio francese grazie al ricongiungimento familiare, esclu- dendo anche i figli avuti con altri coniugi in relazioni poligame37.
Infine, il soggetto che presenta domanda di ricongiungimento familiare è tenuto a consegnare documenti che attestino il reale grado di parentela, quali, ad esempio, il certificato di nascita o di matrimonio38. La Legge del 20 no- vembre 200739su immigrazione, integrazione e asilo, in caso d’inesistenza dei documenti dello stato civile o in caso di dubbi sull’autenticità di tali docu- menti, riconosceva al richiedente la possibilità di richiedere il test del DNA per evitare il rigetto della domanda e provare i legami di parentela. Tale pro- cedura, molto criticata, non è mai entrata in vigore a causa della mancata pub- blicazione del Decreto contenente le modalità di applicazione.
4. Le condizioni necessarie all’esercizio del ricongiungimento familiare Tra le condizioni necessarie affinché un soggetto possa esercitare il diritto al ricongiungimento familiare rientrano: la durata del permesso di soggiorno;
35Ibidem.
36Loi n. 2013-404 du 17 mai 2013 ouvrant le mariage aux couples de personnes de même
sexe, «JORF», n. 0114 du 18 mai 2013, p. 8253, texte n. 3.
37Ibidem.
38 In assenza di tali documenti, si tengono in considerazione le dichiarazioni del richie-
dente. Inoltre, nel caso di ricongiungimento dei rifugiati, il certificato di matrimonio dell’Of- fice français de protection des réfugiés et apatrides (OFRA) ha valore autentico a meno che non sia provato che è stato falsificato o è stato ottenuto in modo fraudolento. In tale caso l’O- FRA, facendo richiesta al Tribunal de Grande Instance di Parigi, modifica i relativi documenti. I richiedenti, inoltre, sono chiamati a consegnare qualsiasi prova delle relazioni di parentela.
39Loi n. 2007-1631 du 20 novembre 2007.
il periodo di previa residenza nello Stato membro; i requisiti materiali e di accoglienza; l’età minima del coniuge.
Le condizioni citate hanno la caratteristica di non essere obbligatorie per gli Stati membri, i quali sono liberi di applicarle o no. Tale impostazione di-