innovazione
36La Commissione europea ha adottato la nuova disciplina in materia di aiuti di Stato a favore della ricerca, sviluppo e innovazione a distanza di ben dieci anni dalla preceden- te che datava 17 febbraio 1996. È un tempo inopinatamente lungo ove si consideri che tale disciplina riguarda un settore per sua natura soggetto a rapidi progressi tecnologi- ci, nel quale, quindi, è più facile che le regole elaborate diventino rapidamente inade-
34 Decisione N 327/2007.
35 Per informazioni di dettaglio sulla zonizzazione delle aree 87. 3 c) relative alla Carta Italiana si può consultare il sito della Commissione europea D.G. concorrenza – Aiuti di Stato regionali http://ec.europa.eu/comm/ competition/state_aid/regional_aid/regional_aid.cfm
guate e abbisognino di sollecite modifiche.
Si tratta di una disciplina complessa, non facilmente riducibile a uno schema lineare che possa essere rappresentato senza il rischio di perdersi qualche pezzo importante delle fattispecie che in essa trovano una regolamentazione.
Aiuta in questa operazione partire da quanto indicato nel Piano d’azione e individuare
in primis le ipotesi che hanno in potenza i requisiti per essere escluse dal campo di
applicazione dell’art. 87 comma 1 (ipotesi di non aiuto). Successivamente, vengono specificate le ipotesi di aiuto di Stato che, in quanto rispondenti a criteri prestabiliti, non abbisognano di una valutazione approfondita da parte della Commissione.
Infine, vengono stabiliti i requisiti più stringenti per tutte le fattispecie residuali che, per le loro caratteristiche, non rientrano tra le prime due e che, pertanto, necessiteranno di un esame più dettagliato per giudicarne la compatibilità comunitaria o, più precisamen- te, per valutare se l’obiettivo di interesse comune che con l’aiuto di Stato si intende per- seguire sia prevalente in termini di importanza sul rischio, sempre presente, di distor- sione del mercato di riferimento che l’aiuto di per sé determina.
Seguendo, quindi, questo iter la Commissione prende in esame i finanziamenti pubbli- ci di attività di ricerca e sviluppo svolte da organismi di ricerca che alla Commissione non interessa inquadrare per status giuridico (se sia organismo di diritto pubblico o di diritto privato) o in base al fatto di svolgere una attività con o senza scopo di lucro. Il discrimine agli occhi della Commissione europea è il fatto di svolgere un’attività econo- mica; un’attività, cioè, che consista nell’offrire beni o servizi su un determinato merca- to. Poiché un ente di ricerca per statuto può svolgere attività di natura sia economica che senza scopo di lucro, il finanziamento pubblico dell’attività non economica non dovrà essere inquadrato nelle fattispecie di aiuto di Stato a condizione che l’ente di ricerca rediga i suoi bilanci sul principio della contabilità separata delle due attività. Tuttavia anche nel caso di finanziamento pubblico di attività di natura economica non necessariamente si deve presumere l’esistenza di un vantaggio all’organismo di ricer- ca nell’ipotesi in cui l’ente di ricerca riesca a dare dimostrazione del fatto che il finan- ziamento statale sia stato completamente trasferito al destinatario finale, per esempio, un impresa alla quale l’ente di ricerca ha fornito determinati servizi. Naturalmente la Commissione sposterà sull’impresa beneficiaria finale la valutazione di compatibilità dell’aiuto del quale ha, più o meno indirettamente, goduto.
La Commissione propone una elencazione di attività degli organismi di ricerca che, a suo giudizio, di norma non rivestono carattere economico: si tratta di attività di forma-
zione, che vada a vantaggio di una più ampia qualificazione delle risorse umane dispo-
nibili; di attività indipendente, soprattutto nel quadro di collaborazioni con altri enti di ricerca per l’approfondimento di alcune ricerche specifiche; di attività di diffusione dei
risultati della ricerca, che è una delle funzioni che maggiormente qualificano positiva-
mente l’obiettivo di interesse comune insito nel sostegno pubblico alle attività di ricer- ca, sviluppo e innovazione.
Peraltro, l’ipotesi del non aiuto può anche riguardare le imprese quando un organismo di ricerca realizza progetti di ricerca per conto di un impresa o nelle ipotesi di attività svolte in collaborazione con imprese. Nel primo caso non si verificherà alcuna trasmis- sione di aiuto di Stato all’impresa attraverso l’organismo di ricerca quando il servizio sia
reso alle condizioni dettate dal mandante (cioè l’impresa), ma soprattutto, quando il servizio è reso a fronte della corresponsione all’ente di ricerca di una remunerazione appropriata che, di solito, è quella di mercato o in mancanza di utili parametri in tal senso, a un prezzo che rispecchi integralmente i costi sostenuti dall’ente di ricerca maggiorati di quello che viene definito un margine di utile ragionevole.
Nel caso di progetti di collaborazione posti in essere da imprese e organismi di ricerca non si integra la fattispecie di aiuti di Stato a favore delle imprese coinvolte quando si verifica una delle seguenti condizioni: a) i costi del progetto sono integralmente a cari- co delle imprese partecipanti; b) l’organismo di ricerca resta titolare dei diritti di proprie- tà intellettuale sui risultati ottenuti dalla sua attività, cioè gode a pieno dei vantaggi eco- nomici derivanti da detti diritti e non c’è alcun vincolo alla più larga diffusione dei risul- tati della ricerca; c) le imprese pagano all’ente di ricerca un compenso per la cessione dei diritti di titolarità della proprietà intellettuale. Naturalmente, il prezzo che le imprese pagheranno sarà ridotto in ragione del contributo che le stesse imprese avranno corri- sposto in termini di costi dell’ente di ricerca.
Nella seconda parte di quello che abbiamo detto essere l’impianto tipico delle discipli- ne comunitarie in materia di aiuti di Stato successive al Piano d’azione, la Commissione introduce il test comparativo al fine di valutare il saldo tra gli effetti positivi e quelli nega- tivi.
A partire dalla strategia per la crescita e la competitività elaborata a Lisbona, l’interes- se alla maggiore e più duratura competitività dell’UE nel suo complesso, come conse- guenza di un’economia basata sulla conoscenza, è sicuramente ritenuto interesse comune e la ricerca e l’innovazione costituisce il principale e più efficace strumento per l’accrescimento della competitività del sistema Europa nei confronti degli altri competi-
tors internazionali.
Nel dibattito che i lavori per l’adozione del nuovo framework ricerca, sviluppo e innova- zione aveva avviato è stato più volte evidenziato che, una volta assegnato questo rile- vante, strategico ruolo alla ricerca, sviluppo e innovazione, ci sarebbe stato bisogno di garantire un occhio di riguardo al sistema degli incentivi nazionali. Ciò al fine di tutela- re gli interessi delle imprese comunitarie nei confronti di interventi a sostegno delle pro- prie imprese posti in essere da Paesi terzi, interventi che spesso determinano uno svantaggio competitivo insostenibile per le imprese comunitarie.
E tuttavia, anche in tema di ricerca e innovazione le ragioni dell’intervento pubblico devono fornire sufficienti motivazioni in ordine alla necessità di compensare gli effetti negativi indotti dalle inefficienze del mercato.
Sulla base di queste premesse la Commissione argomenta che alcune misure di aiuti di Stato possono, in base a condizioni specifiche, risultare compatibili con l’art. 87 terzo comma lett. c) del Trattato CE . Si tratta degli:
a) aiuti a favore di progetti di ricerca fondamentale, ricerca industriale e sviluppo sperimentale; sono tutti i progetti la cui parte sovvenzionata rientra nelle catego-
rie della ricerca fondamentale, industriale o di sviluppo sperimentale e che rispettano le intensità di aiuto nonché i costi ammissibili che la disciplina elenca in maniera dettagliata. Le diverse intensità di aiuto rispecchiano le diverse imper- fezioni di mercato nonché la prossimità dell’attività alla fase di commercializza-
zione. Rispetto alla precedente disciplina non è più adottato il termine sviluppo pre-competitivo sostituito dal concetto di sviluppo sperimentale all’interno del quale sono state incluse alcune attività di innovazione prima non ricomprese. Altre novità rispetto alla precedente disciplina riguardano condizioni leggermen- te di miglior favore in tema di maggiorazioni per le piccole imprese e nelle ipote- si di collaborazione tra imprese e organismi di ricerca. Peraltro, sono state can- cellate le maggiorazioni per le aree 87 3 a) e 87 3 c);
b) aiuti per gli studi di fattibilità tecnica; poiché sono considerati più lontani dalla
fase di commercializzazione, ancor più lontani di quanto non sia lo stesso pro- getto di ricerca, sviluppo e innovazione, la Commissione li autorizza a determi- nate condizioni con intensità di aiuto relativamente elevate;
c) gli aiuti destinati a coprire le spese relative ai diritti di proprietà industriale delle PMI; sono il classico esempio di intervento che cerca di porre rimedio alle imper-
fezioni di mercato legate alle esternalità positive. Si tratta quindi di aiuti conces- si alle PMI per fare fronte ai costi relativi alla concessione e al riconoscimento di brevetti e di altri diritti di proprietà industriale e, sostanzialmente, hanno lo scopo di incentivare le PMI ad avviare l’attività di ricerca;
d) aiuti alle nuove imprese innovatrici; anche in questo caso ci troviamo di fronte al
tentativo di porre rimedio a un classico fallimento del mercato nel settore della ricerca e cioè l’asimmetria di informazione che, il più delle volte, impedisce l’in- contro dell’idea con chi avrebbe i soldi per finanziarla. In questo caso viene a essere concesso un’intensità di aiuto fino a 1 milione di euro per impresa di pic- cola dimensione, esistente da meno di cinque anni e che possa qualificarsi come innovativa. È un intervento agevolativo particolarmente interessante per l’impre- sa che ne beneficia considerato il fatto che esso è cumulabile con altri aiuti con- cessi ai sensi della stessa disciplina sulla ricerca, sviluppo e innovazione e con altri aiuti concessi ai sensi degli orientamenti sul capitale di rischio, ma, soprat- tutto, perché è sganciato da qualsiasi costo ammissibile;
e) aiuti per l’innovazione dei processi e dell’organizzazione nei servizi; questa spe-
cifica tipologia di incentivi che la nuova disciplina propone potrà essere concessa a fronte di investimenti qualificabili come innovazione dell’organizzazione e dei processi nei servizi intendendosi per innovazione di processo l’applicazione di un metodo di produzione o di distribuzione “nuovo o sensibilmente migliorato”. L’innovazione organizzativa è, invece, intesa come applicazione di un nuovo metodo organizzativo nelle pratiche commerciali dell’impresa, nell’organizzazione del luogo di lavoro o nelle relazione esterne dell’impresa. Agendo in questo modo il legislatore comunitario ha inteso in qualche modo isolare, evidenziare questa categoria di interventi agevolativi che la previgente disciplina includeva indistinta- mente nella definizione di sviluppo pre-competitivo;
f) aiuti per servizi di consulenza in materia di innovazione e per servizi di supporto all’innovazione; si fa riferimento a servizi di consulenza gestionale, assistenza
tecnologica protezione dei diritti di proprietà intellettuale, ricerche di mercato, test, certificazioni creazione di banche dati e così via. Viene a essere proposto un meccanismo che va a incentivare l’impresa e non direttamente gli organismi che forniscono il servizio. L’impresa beneficiaria dovrà quindi utilizzare l’aiuto per
acquistare i servizi al prezzo di mercato o, se il fornitore dei servizi è un ente senza scopo di lucro, a un prezzo che ne rifletta integralmente i costi maggiorati di un ragionevole utile;
g) aiuti per la messa a disposizione di personale altamente qualificato; in questo
caso si è inteso fare fronte alla carenza di informazione all’interno del mercato comunitario del lavoro che generalmente privilegia la grande impresa che viene a essere scelta dai soggetti dotati di profili di alta qualificazione perché offre mag- giori garanzie sotto il profilo professionale. Attraverso questa tipologia di incenti- vo si prova ad andare in controtendenza rendendo meno onerosa per le PMI la disponibilità di personale qualificato assunto temporaneamente, personale che al termine del periodo ha diritto di ritornare presso il suo precedente datore di lavo- ro;
h) aiuti di Stato ai poli di innovazione; la nuova disciplina prevede possano essere
concessi sia aiuti agli investimenti che aiuti al funzionamento. Sono agevolabili i costi del personale e le spese amministrative inerenti l’attività di marketing per attirare nuove imprese nel polo, l’organizzazione di programmi di formazione per facilitare la condivisione delle conoscenze e il lavoro in rete tra le imprese che costituiscono il polo.
Accanto ai regimi di aiuto appena elencati, per i quali il rispetto delle disposizioni in tema di soggetti beneficiari, attività sovvenzionate, importo dell’aiuto nonché effetto incentivante è considerato sufficiente affinché possano essere dichiarati compatibili, la Commissione prevede misure qualificate come particolarmente rischiose per le quali ritiene di dover svolgere un esame più dettagliato.
Per gli aiuti i cui importi sono evidenziati nello schema che segue la Commissione ope- rerà con maggior cautela; tuttavia, più degli importi interessa capire quale genere di informazione aggiuntiva, nell’applicazione del balancing test, verrà chiesta dalla CE per questo genere di aiuti, tenendo conto che sono tipologie di aiuti che coinvolgono pro- getti di ricerca di grandi imprese.
Schema 4 - Aiuti Soggetti a valutazione dettagliata
L’analisi sarà in particolare più accurata nella valutazione degli effetti positivi indotti in
Aiuti > 20 mln euro per impresa, per progetti di ricerca fondamentale
Aiuti > 10 mln euro per impresa, per progetti di ricerca industriale
Aiuti > 7,5 mln euro per impresa, per progetti di sviluppo sperimentale
Aiuti per l’innovazione del processo e
dell’organizzazione dei servizi Aiuti > 5 mln euro per impresa, per progetto
Aiuti per i poli d’innovazione Aiuti > 5 mln euro per polo Aiuti al progetto/studio di fattibilità
termini di aumento netto di attività di ricerca svolta dall’impresa beneficiaria, di benefi- cio che il settore interessato trarrà dal progetto sovvenzionato e di innalzamento del livello di ricerca scientifica comunitaria che il progetto contribuirà a determinare in con- fronto al contesto internazionale; nella valutazione dell’effetto di incentivazione e della necessità dell’aiuto; nel giudizio circa la proporzionalità dell’intervento, nell’analisi della distorsione della concorrenza e degli scambi sia sugli interventi dinamici, cioè la con- seguenza che un investimento di successo in ricerca, sviluppo e innovazione determi- na sul mercato di un determinato prodotto o servizio tale da indurre i concorrenti a ridur- re la portata dei loro piani d’investimento iniziali (effetto crowding out), che in termini di creazione di potere di mercato.