Convention on Load lines 1966 e nella Maritime Labour Convention 2006; 2. Il codice IMO: a) la Ris. A.849(20); b) la Ris. A.884(21); c) la Ris. MSC.255(84).
1. Le disposizioni contenute nella UNCLOS 1982 nella SOLAS 1974, nella Marpol, nella International Convention on Load lines 1966 e nella Maritime Labour Convention 2006.
L’importanza che le indagini ricognitive e conoscitive sui sinistri rivestono ai fini della sicurezza della navigazione ha da tempo costituito un incentivo per il legislatore internazionale a dotarsi di norme atte a monitorare il fenomeno nel modo più approfondito ed efficace possibile. L’attività di produzione normativa internazionale può essere distinta in due fasi, la prima delle quali è costituita dall’introduzione di norme ad hoc all’interno delle più rilevanti Convenzioni di diritto uniforme, senza tuttavia prefigurare un disegno organico comune.211
211
Oltre alle disposizioni contenute nelle Convenzioni di diritto uniforme, esistono anche alcune Risoluzioni IMO sull’argomento. Cfr. Res. A. 173(ES.IV) del novembre 1968 (―Participation in
Official Inquiries into Maritime Casualties‖); Res. A. 322(IX), del
124
La seconda fase, che sfocia nell’emanazione della Ris. A 849(20) del 27/11/1997 – e successivamente modificata dalla Ris. A 884(21) del 25/11/1999 – e dalla Ris. MSC.255 (84) del 16 maggio 2008 – contiene il già citato Codice IMO (―Imo Casualty Investigation Code‖), si caratterizza invece per una visione più organica del fenomeno, del quale il legislatore internazionale sembra aver ormai definitivamente intuito l’importanza ai fini della prevenzione ritenendo insufficiente la mera previsione di norme senza aver prima raggiunto una effettiva ed approfondita conoscenza delle dinamiche causative dei sinistri.
A queste due fasi se ne potrebbe aggiungere una terza (che sarà oggetto di trattazione nel capitolo dedicato espressamente alla normativa comunitaria), relativa alle conseguenze che l’emanazione del Codice IMO212
– la cui prima versione non è vincolante, mentre solo recentemente è stato reso obbligatorio in alcune delle sue parti – ha prodotto in seno alla legislazione comunitaria, la quale a sua volta, sul piano attuativo ha, ancor una volta, agito in
Res. A. 440(XI) e A.442(XI) del novembre 1979 (rispettivamente intitolate ―Exchange of Information for Investigations into Marine
Casualties‖ e ―Personnel and Material Resource Needs of Administrations for the Investigation of Casualties and the Contravention of Conventions‖) e la Res. A. 637(16), adottata nel
1989 ed intitolata ―Co-operation in Marine Casualty
Investigations‖. Le citate risoluzioni hanno contribuito a costituire
la base per le successive Ris. A.849(20) e A. 884(21). Cfr. MSC. Res. 255(84), Foreword.
212
Il Code for the investigation of marine casualties and incidents, adottato il 27 novembre 1997 con la Ris. A. 849(20) e modificato con la Ris. A 884(21) del 25/11/1999 (introduttiva delle linee guida relative all’investigazione del c.d. Human Factor nella causazione dei sinistri e degli incidenti) è stato recentemente modificato dalla Ris. MSC.255(84) del 16 maggio 2008.
125
funzione anticipatoria della stessa normativa internazionale.
Il legislatore comunitario, infatti, mediante l’emanazione della Direttiva 2009/18/CE, non si è limitato a richiamare il contenuto delle norme IMO di riferimento, ma – con riguardo al periodo in cui queste avevano valore solo meramente raccomandatorio – ha previsto la loro applicazione ―obbligatoria‖ all’interno degli Stati membri (trattandosi di una Direttiva, com’è noto, non essendo il contenuto di questo tipo di norma comunitaria direttamente applicabile, è necessaria l’adozione preliminare, da parte dei singoli Stati membri, di una normativa di recepimento che, nel nostro ordinamento nazionale, è ancora in via di elaborazione).
Iniziando l’analisi dalla ―prima fase‖ della produzione normativa internazionale, si avverte chiaramente che il fenomeno dei sinistri – e la connessa attività di indagine – non è stato certo ignorato dal legislatore. Tuttavia, come già sottolineato, non è possibile rinvenire la presenza di una regolamentazione compiuta ed esaustiva delle inchieste, dato che le poche norme che si occupano di questa tematica sembrano peraltro essere molto simili anche nei contenuti.
Presumibilmente questo approccio ―generalista‖ e frammentario sembra essere essenzialmente motivato dalla conoscenza, nella seconda metà del secolo scorso ancora parziale e superficiale, dell’istituto in questione e dei suoi riflessi, anche di natura economica, sull’intero fenomeno della navigazione, specie con riguardo ad alcuni aspetti problematici – quali ad esempio il già accennato human factor – che attualmente sono invece considerati di importanza fondamentale ai fini della comprensione delle
126
dinamiche eziologiche dei sinistri.213 La previsione di un’inchiesta tecnica era perciò limitata ai casi più gravi o riguardanti certe tipologie di navi.
Non va tuttavia tralasciato che, in sede IMO, anche prima dell’emanazione del Code214
si riscontra la presenza di diverse precedenti deliberazioni aventi tutte per oggetto particolari aspetti concernenti le investigazioni sui sinistri marittimi.215
213
Dagli studi emersi in sede IMO, l’incidenza del numero di sinistri connessi al c.d. fattore umano (in tutte le sue sfaccettature, ma con particolare riguardo per la tendenza, giustificata con l’aumento del livello di automazione e di tecnologia a bordo, a ridurre il numero dei componenti dell’equipaggio delle navi) è ancora molto elevata. Sul punto, PISCHEDDA, L’investigazione sui
sinistri marittimi e l’errore umano, in La sicurezza della navigazione. Profili di diritto interno, comunitario ed internazionale (a cura di G. MANCUSO e N. ROMANA), Palermo, 2006, 110; CHENGI KUO, Manging ship safety, London, 1998, p. 107ss. Per quanto concerne la tematica della ricostruzione del nesso eziologico, effettuata allo scopo di chiarire la concatenazione degli eventi che hanno contribuito alla verificazione del sinistro, il Codice IMO ricorre ad un sistema di analisi tecniche molto dettagliate che però non sempre è di agevole utilizzo quando si tratta di accertare la responsabilità: ancora PISCHEDDA,
L’investigazione sui sinistri marittimi e l’errore umano, Cit., p. 99
ss. In ogni caso la normativa internazionale si pone come fine precipuo quello di accertare le cause e non le responsabilità, in funzione di migliorare l’attività di prevenzione dei sinistri (art. 2 Code IMO). V. inoltre, PISCHEDDA, L’elemento umano come
fattore determinante della sicurezza della navigazione, in Il lavoro marittimo e portuale tra sicurezza ed economicità (a cura di
Stefania Bevilacqua), Palermo, 2005, p.97.
214
Codice IMO, approvato con la Ris. A 849(20), successivamente emendato con la Ris. A. 884(21).
215
In particolare, si tratta della Ris. A. 173 (ES.IV), sulla partecipazione nelle inchieste ufficiali sui sinistri marittimi, la Ris.
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In merito alla normativa contenuta all’interno delle convenzioni internazionali, la Convenzione di Montego Bay sul Diritto del Mare (UNCLOS 1982), prevede, all’articolo 94.7216
l’obbligo per ogni Stato di ―condurre un’inchiesta tecnica condotta da personale adeguatamente qualificato‖ in relazione ad ogni (every) sinistro marittimo (marine casualty) o ad ogni incidente di navigazione (incident of navigation) in alto mare (on the high seas) ―che abbia coinvolto una nave battente la sua bandiera e che abbia cagionato la morte o lesioni gravi a cittadini di un altro Stato, oppure abbia provocato seri danni a navi od installazioni di un altro Stato o all’ambiente marino‖. Viene inoltre previsto un obbligo di cooperazione per lo Stato di bandiera della nave e per lo Stato ―danneggiato‖ allo svolgimento di inchieste aperte da quest’ultimo su uno qualunque di tali incidenti (in the conduct of any inquiry held by that other State into any such marine casualty or
A. 203 (VII), la Ris. A. 322 (IX) in materia di conduzione delle inchieste, la Ris. A. 440 (XI) sullo scambio di informazioni ai fini delle investigazioni, la Ris. A. 442(XI), in materia di personale e risorse da allocare per le inchieste e le contraventions of
conventions e la Res. A. 637 (16) sulla cooperazione nella
conduzione delle inchieste. Tra le più importanti circolari del Maritime Safety Committee (MSC) si ricordano invece la MSC/Circ. 539/Add. 2, in materia di navi da pesca e la MSC/Circ. 827 (e successive modifiche)sui sinistri e incidenti marittimi.
216
Cfr. Art. 94 UNCLOS (―Duties of the flag State‖), par. 7: ―Each
State shall cause an inquiry to be held by or before a suitably qualified person or persons into every marine casualty or incident of navigation on the high seas involving a ship flying its flag and causing loss of life or serious injury to nationals of another State or serious damage, to ships or installation of another State or to the marine environment. The flag State and the other State shall cooperate in the conduct of any inquiry held by that other State into any such marine casualty or incident of navigation‖.
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incident of navigation). La norma – pur nella sua estrema sinteticità – sembra a prima vista contenere tutti gli elementi minimi necessari alla creazione di un organo incaricato della conduzione delle inchieste e alla predisposizione di una, seppur elementare, regolamentazione della materia.
Come si può intuire, tuttavia, l’art. 94.7 UNCLOS appare, ad un’analisi più approfondita, ambigua e non totalmente soddisfacente, perché di fatto potrebbe determinare una discriminazione tra i marine casualties217, gli incidents218 avvenuti in alto mare, e gli incidents di altro genere, quali gli avvenimenti non produttivi di danni seri o verificatisi negli altri spazi marini. Non è chiaro se la prima espressione utilizzata dalla norma sia equivalente nei contenuti a quella analoga, contenuta nel codice IMO219. Al concetto di marine casualties, potrebbe essere infatti attribuito un significato molto ampio, riferito agli eventi
217
L’espressione, se ritenuta collimare col significato attribuitole nel Codice IMO, può essere tradotta con il termine ―sinistri marittimi‖.
218
Il termine, se ritenuto corrispondente al significato attribuitogli nel Codice IMO, può essere tradotto con ―incidenti‖.
219
L’art. 4.1 del Codice IMO, Res. A.849(20), dispone che: ―Marine Casualty means an event that has resulted in any of the
following: 1. The death of, or serious injury to, a person that is caused by, or in connection with, the operation of a ship; or 2. The loss of a person from a ship that is caused by, or in connection with, the operations of a ship; or 3. The loss, presumed loss or abandonment of a ship; or 4. Material damage to a ship; or 5. The stranding or disabling of a ship, or the involvement of a ship in a collision; or 6. Material damage being caused by, or in connection with, the operation of a ship; or 7. Damage to the environment brought about by the damage of a ship or ship being caused by or in connection with, the operations of a ship or ships‖.
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più gravi accaduti a bordo di una nave, anche non in navigazione e a prescindere dallo spazio in cui l’unità si trova, mentre gli incidents avvenuti in alto mare, come tali, sarebbero inclusi nel campo di applicazione della norma, purché comportanti la perdita di vite umane (o lesioni gravi), danni di considerevole entità a navi o installazioni di un altro Stato o, infine, danni di considerevole entità all’ambiente marino.
Per le due categorie di eventi così delimitate, la convenzione di Montego Bay 1982 sul diritto del mare prevede l’istruzione dell’inchiesta tecnica.
Invece per gli incidents di altro genere, cioè gli avvenimenti non compresi nella lettera della norma e non produttivi di danni seri o di qualunque entità, ma verificatisi negli altri spazi marini, quali, ad esempio, il mare territoriale, la zona contigua od altro, nulla viene detto circa l’obbligo o le modalità di conduzione dell’inchiesta da parte degli Stati (l’obbligo di cooperazione sembra infatti riguardare le sole ipotesi dei sopra citati ―marine casualty or incident of navigation‖). I risultati sarebbero invece diversi se l’espressione ―on the high seas‖ venisse riferita ad entrambe le locuzioni ―marine casualty‖ e ―incident of navigation‖: in tal caso resterebbero infatti esclusi tutti i sinistri e gli incidenti (anche gravi) accaduti negli spazi marini diversi dall’alto mare (tornando all’esempio appena fatto, nel silenzio della normativa internazionale, l’inchiesta tecnica potrebbe o non essere svolta affatto, oppure potrebbe essere condotta secondo criteri meno rigorosi rispetto agli standard internazionali, che impongono, per esempio, la presenza di personale adeguatamente qualificato).
Da questa rappresentazione, forse in ottemperanza ad un generico principio di sussidiarietà o forse nel tentativo pragmatico di assicurare almeno il rispetto degli obblighi
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―minimi‖, sembrerebbe dedursi un minor interesse da parte del legislatore internazionale per tutti i sinistri ad effetti puramente interni, relativamente ai quali l’espletazione della relativa inchiesta resta di pertinenza dello Stato costiero, in virtù della sovranità sulle acque interne ed il mare territoriale che il diritto internazionale riconosce a tutti gli Stati.
A conferma di questa impostazione, potrebbe soccorrere la stessa norma UNCLOS, la quale, in materia di partecipazione e di gestione dell’inchiesta, nel sottolineare un generico obbligo di collaborazione tra gli Stati durante la conduzione dei lavori, non chiarisce a quale di essi, di bandiera o costiero, debba spettare la direzione dell’investigazione. Dall’espressione utilizzata (―The flag State and the other State shall cooperate in the conduct of any inquiry held by that other State into any such marine casualty or incident of navigation‖) sembra, comunque doversi presumere che la preferenza del legislatore internazionale sia stata accordata allo Stato di bandiera della nave, anche se appare discutibile che il ruolo dello Stato costiero, nelle cui acque ha avuto luogo il sinistro (ed eventuali conseguenze di carattere ambientale), possa essere degradato a mero compartecipe dell’inchiesta.
Se, poi, si consulta il testo del Codice IMO (anche nella sua versione più attuale), si scopre che questo, nel richiamare l’art. 2 UNCLOS, specifica che ―the Code also takes in account that under the provisions of UNCLOS article 94, a flag State shall cause an inquiry to be held, by or before a suitably qualified person or persons into certain casualties or incidents of navigations on the high seas. However, the Code also recognizes that where a casualty occurs within the territorial sea or internal
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waters of a State, that State220 has a right, under UNCLOS article 2, to investigate the cause of any such casualty which might pose a risk to life or to the environment, involve the coastal State’s search and rescue authorities, or otherwise affect the coastal State.‖221 E’ indubbio, alla luce delle modifiche apportate nell’ultima versione del Codice222, che sia stato quindi sancito un diritto di priorità nella gestione dell’inchiesta per lo Stato di bandiera in caso di sinistri avvenuti in alto mare, e un diritto – più ambiguo e sfumato – per lo Stato costiero223 di conduzione
220
Si intende lo Stato costiero.
221
Così, art. 1.1 Codice IMO - Res. A.849(20). Analoghe considerazioni sono contenute nella versione più aggiornata del Code, foreword. 5: ―The sovereignty of a coastal State extends
beyond its land and inland waters to the extent of its territorial sea. This jurisdiction give the coastal State an inherent right to investigate marine casualties and marine incidents connected with its territory. Most national Administration have legal provisions to cover the investigation of a shipping incident within its inland waters and territorial sea, regardless of a flag‖.
222
Cfr. Res. MSC.255(84), 2.14 ―Marine safety investigating
State(s) means the flag State or, where relevant, the State or States that take responsibility for the conduct of the marine investigation as mutually agreed in accordance with this Code‖. Invero, il questo
ruolo secondario, attribuito allo Stato costiero, sembra più sfumato nell’ultima versione del codice, dove, l’art. 2.14, nell’accordare in via generale allo Stato di bandiera la responsabilità della conduzione dell’inchiesta, concede in via subordinata tale ruolo ad un altro Stato, non preventivamente precisato.
223
Cfr. anche Res. MSC.255(84), 1.3, dove è espressamente enunciato il dovere, per lo Stato di bandiera, di condurre l’inchiesta. Viene inoltre riconosciuto un analogo diritto per lo Stato nelle cui acque territoriali sia avvenuto il sinistro o l’incidente: ―This Code recognizes that under the Organization’s
instruments, each flag State has a duty to conduct an investigation into any casualty occurring to any of its ships, when it judges that
132
dell’inchiesta in relazione ai sinistri o incidenti avvenuti nelle acque di sua stretta pertinenza (il testo dell’art. 2 UNCLOS, invero, non contiene alcun riferimento esplicito alla conduzione di inchieste da parte dello stato costiero, ma si limita ad enunciare il diritto di sovranità che ogni Stato costiero ha sulle sue acque interne, sul mare territoriale, sulle acque arcipelagiche – nel caso di tratti di Stato-arcipelago – sullo spazio aereo sovrastante ed sul relativo fondo marino e sottosuolo).224
Per contro, se si richiama in funzione integrativa l’art. 6 del codice IMO – Res. A.849(20) – si ricava in primo
such an investigation may assist in determining what changes in the present regulations may be desirable, or if such a casualty has produced a major deleterious effect upon the environment. The Code also takes into account that Flag State shall cause an inquiry to be held, by or before a suitably qualified person or persons into certain marine casualties or marine incidents of navigation on the high seas. However, the Code also recognizes that where a marine casualty or marine incident occurs within the territory, including the territorial sea of a State, that State has a right (reference is made to the United Nations Convention on the Law of the Sea UNCLOS, article 2 or requirements of international and customary laws) to investigate the cause of any such marine casualty or marine incident which might pose a risk to life or to the environment, involve the coastal State’s search and rescue authorities, or otherwise affect the coastal State‖.
224
Cfr. UNCLOS (―Part II Territorial sea and contiguous zone –
Section 1. General provisions‖) art. 2 (―Legal status of the territorial sea, of the air space over the territorial sea and of its bed and subsoil‖): ― 1. The sovereignty of a coastal State extends, beyond its land territory and internal waters and, in the case of an archipelagic State, its archipelagic waters, to an adjacent belt of sea, described as the territorial sea. 2. This sovereignty extends to the air space over the territorial sea as well as to its bed and subsoil. 3. The sovereignty over the territorial sea is exercised to this Convention and to other rules of international law‖.
133
luogo l’invito agli Stati di bandiera ad assicurare lo svolgimento di inchieste su tutti i sinistri occorsi alle proprie navi e, in particolar modo in occasione di sinistri seri o molto seri.225 In secondo luogo, in caso di incidente o sinistro avvenuto nel mare territoriale, tutto ciò che si può desumere è un generico invito (contraddittorio, rispetto al disposto del citato art 94 UNCLOS), rivolto allo Stato costiero e allo Stato di bandiera a collaborare, stabilendo altresì a quale dei due Stati spetti la conduzione dell’inchiesta.226
In terzo luogo, in relazione ad un incidente o ad un sinistro in alto mare, la norma si limita a ribadire (oltre al generico invito, rivolto allo Stato di bandiera, ad effettuare inchieste su tutte le sue navi) il predetto ―invito‖ alla reciproca consultazione e collaborazione, soprattutto qualora si sia in presenza di una collisione in cui sia rimasta coinvolta la nave di un altro Flag State. In tale evenienza, avuto riguardo anche delle particolari condizioni del caso (per esempio dovute alla presenza di uno Stato ―interessato‖ a partecipare
225
Art. 6.1: ―Flag States are encouraged to ensure that the
investigations are carried out into all casualties occurring to its ships. All cases of serious and very serious casualties should be investigated‖.
226
Art. 6.2: ―Where a marine casualty or incident occurs within the
territorial sea of a State, the flag and the coastal States recognizing the obligations of that State to its citizens and the legal status of the territorial sea under the provisions of UNCLOS and also recognizing the duties placed on a flag State, the flag and coastal States should-cooperate to the maximum extent possible, and mutually agree which State should take the role of lead investigating State‖. L’art. 8.1 del Codice ―prima versione‖,
prevede, in caso di sinistro od incidente avvenuto nelle acque interne o nel mare territoriale di uno Stato l’obbligo di notificare il fatto allo Stato di bandiera, specificando inoltre le circostanze e le misure da adottare.
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all’inchiesta a causa della nazionalità dell’equipaggio o dei passeggeri delle navi coinvolte), la norma si limita, ancora una volta, a stimolare una generica collaborazione tra gli Stati al fine di determinare chi debba condurre l’inchiesta.227
In ogni caso, in presenza di sinistri che coinvolgono navi