Nel corso degli anni si è venuta progressivamente accrescendo, sia in seno all’opinione pubblica, che tra gli operatori del settore, la consapevolezza dell’importanza di perseguire l’obiettivo della sicurezza della navigazione mediante l’adozione di misure sempre più dettagliate ed efficaci, sia sotto il profilo della safety che della security204.
Le dinamiche e (purtroppo) la frequenza della verificazione dei sinistri marittimi – specie di quelli più gravi – hanno infatti definitivamente chiarito che il potenziale distruttivo di tali eventi molto spesso non si
sicurezza del volo (ANSV) e recante le opportune modifiche al codice della navigazione.
203
Sul punto, v. ANTONINI, La natura giuridica e l’efficacia degli
atti investigativi dell’Agenzia nazionale per la sicurezza del volo, Op. cit., pp. 8 ss.; FRANCHI, Le inchieste aeronautiche, Op. cit., p. 219ss; CAMARDA, Le inchieste sui sinistri aeronautici, in Dir. Prat.
Av. Civ., 1998, p. 106; Sui rapporti tra inchiesta tecnica ed
inchiesta giudiziaria, v. FOJALDELLI, Le inchieste aeronautiche, in Il nuovo diritto aeronautico, Milano, 2002, p. 531.
204
Cfr. PELLEGRINO F., I nuovi orizzonti della sicurezza marittima, in Scritti in onore di Francesco Berlingieri, II, Dir. Mar. numero
speciale, 2010, p. 781ss.; ARROYO, Problematiche giuridiche
relative alla sicurezza della navigazione marittima, in Studi in memoria di Elio Fanara, I, Milano, 2006, p.32ss.
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limita al danneggiamento più o meno grave dei mezzi coinvolti o alla lesione dell’integrità delle sole persone imbarcate, ma va ad intaccare anche porzioni più o meno ampie di spazi marini, producendo conseguenze catastrofiche sull’ambiente stesso e, correlativamente, sugli interessi che le comunità rivierasche – e, di riflesso, la comunità internazionale – hanno nella preservazione dell’integrità della flora e della fauna. Tali interessi, come è noto, sono connessi con l’esercizio di attività economicamente rilevanti, quali il turismo o la pesca, ma si riverberano anche sulla più ampia e pregnante questione della tutela della salute dei cittadini205.
Sotto questo profilo, a livello generale, giova ricordare come il legislatore sia già intervenuto con diversi strumenti e sotto molteplici e specifici profili – comprese, ad esempio, alcune Convenzioni internazionali – per assicurare, mediante il miglioramento della sicurezza, anche una più efficace protezione degli spazi marini.206
205
Il tema della protezione dell’integrità degli spazi in cui si svolge la navigazione ha interessato soprattutto il settore marittimo. Nel settore aeronautico la questione delle conseguenze di carattere ambientale è infatti legata a fenomeni come il rumore, strettamente correlati con l’esercizio in sé dell’attività aeronautica e non necessariamente legati alla verificazione dei sinistri.
206
A titolo puramente esemplificativo, si ricordano in primo luogo le procedure del PSC Port State Control – Paris MOU. Per quanto concerne la produzione normativa di carattere pattizio, si può notare come anche alcune convenzioni internazionali – ad esempio la Convenzione Salvage 1989 – contengano al loro interno norme dirette a tutelare non solo i beni ―privati‖ tradizionalmente considerati (quali la nave od il carico), ma anche beni – quali l’ambiente marino – tradizionalmente considerati sotto un aspetto più squisitamente pubblicistico (nella specie, la citata Convenzione, innova i suoi contenuti rispetto alla precedente del 1910). Sul punto, v. CAMARDA, Il soccorso in mare – profili
119
Come già sottolineato, in relazione al tema specifico delle inchieste sui sinistri della navigazione, nel corso degli anni si è correlativamente venuta incrementando a tutti i livelli l’esigenza di acquisire una conoscenza sempre più approfondita e razionale dei fenomeni causativi dei sinistri e, conseguentemente, di tradurre tale esigenza a livello normativo.
Benché esistessero già disposizioni ad hoc all’interno delle più importanti normative di carattere pattizio – quali ad esempio, la Convenzione UNCLOS 1982, la SOLAS 1974, o, ancora, la Marpol 73-78 e la Convenzione di Londra 1966 sulle linee di carico – 207 la prima risposta specifica a questa necessità si è realizzata con il più volte citato codice IMO,208 che ha apportato un significativo mutamento nella normativa ed ha costituito un valido parametro di riferimento anche per il legislatore comunitario.
Attualmente, quindi, il panorama delle fonti della disciplina delle inchieste sui sinistri della navigazione – del quale in questo paragrafo si accenna a solo titolo
contrattuali ed extracontrattuali, Milano, 2006; RIZZO, La nuova
disciplina del soccorso in acqua e il codice della navigazione,
Napoli, 1996; BRICE, Maritime Law of Salvage, 4th ed. by Reeder, London, 2003.
207
1982 United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS); International Convention for the Safety of Life at Sea (SOLAS), 1974; International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, 1973, as modified by the Protocol of 1978 relating thereto (MARPOL); International Convention on Load Lines, 1966; v. www.imo.org ; Sul tema, v. infra, cap. II.
208
Il Code for the investigation of marine casualties and incidents (―Codice IMO‖) è stato introdotto con la Resolution A.849(20), del 27 novembre 1997 ed in seguito modificato con la Res. A884(21), del 25 novembre 1999.
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introduttivo, rinviando la trattazione nei capitoli che seguono – non è più limitato alle sole prescrizioni contenute nella legge italiana, ma deve tenere conto della pertinente normativa internazionale e comunitaria (ed in particolare, dal già citato Codice Imo e dalla recente Direttiva 2009/18/CE).
Particolare rilevanza assumono, in questa veste, le questioni relative al valore delle norme IMO il cui contenuto, benché ampiamente recepito all’interno delle norme di rango inferiore – sia nazionali che comunitarie – non sembra tuttavia avere valore cogente ma soltanto raccomandatorio. Sul punto, com’è noto, molta parte della normazione internazionale in materia – nella specie, il c.d. Code for the investigation of marine casualties and incidents (e successive modifiche) – deriva da fonte IMO, le cui molteplici funzioni si sono andate rafforzando col tempo e si concretano sia in un’azione di coordinamento e di cooperazione finalizzate allo scambio di dati e di informazioni (nonché alla discussione delle problematiche connesse al commercio marittimo), sia nell’approvazione di proposte di leggi o regolamenti (c.d. approval role) che i singoli Stati intendono adottare nel settore della navigazione marittima. Nel caso dell’adozione di convenzioni internazionali, l’IMO può svolgere un ruolo incisivo, quale organizzazione internazionale di riferimento e coordinamento. E’ stato osservato che, con l’espressione ―generally accepted‖, applicata alle norme o procedure formulate in sede IMO, si intende indicare l’obbligatorietà di una serie di norme tecniche e di procedure minime di livello internazionale ―accettate‖ dalla maggior parte degli Stati costieri o detenenti la
maggior quota di tonnellaggio mondiale.
Nell’adempimento del suo standard-setting role, l’IMO si avvale inoltre anche di altri strumenti, quali i ―codici‖ e le
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―raccomandazioni‖, la cui adozione è generalmente demandata ai comitati di riferimento (MSC, MEPC etc). Benché questi strumenti non siano considerati, per definizione, giuridicamente vincolanti per gli Stati membri, è tuttavia possibile che tali norme esplichino effetti più incisivi se richiamati dal convenzioni internazionali (per cui una loro violazione si tradurrebbe automaticamente nella violazione della corrispondente convenzione). Questi strumenti vengono perciò spesso incorporati nelle convenzioni IMO, sotto forma di emendamenti alle convenzioni stesse e divengono automaticamente vincolanti per gli Stati parte. Si tratta, anche in questo caso, di una procedura semplificata di revisione delle convenzioni preferibile alla convocazione (e relative lungaggini) di una conferenza ad hoc.209
In merito alla posizione delle norme comunitarie, nonostante la loro collocazione su un gradino inferiore nella gerarchia delle fonti internazionali, esse (soprattutto
209
FORNARI M, Il regime giuridico degli stretti utilizzati per la
navigazione internazionale, Milano, 2010, pp. 130-140. Solitamente una norma IMO è ―generalmente accettata‖ in presenza di un numero consistente o un’alta percentuale di flotta mercantile di Stati parte alle Convenzioni contenenti le predette disposizioni. In ordine alle espressioni ―rules ― e ―standards‖, il primo termine è solitamente riferito alle norme sostanziali contenute in un trattato, mentre il secondo sarebbe utilizzato per indicare le disposizioni tecniche inserite negli allegati dei trattati. Il carattere delle norme generalmente accettate, comunque, può in alcuni casi essere rafforzato da alcune procedure di attuazione e di emendamento, mediante le quali, ad esempio, è possibile aggiornare in tempi brevi la normativa tecnica contenuta nelle Convenzioni permettendo così che, tali emendamenti entrino in vigore entro una data stabilita dalla conferenza dell’IMO, a meno che non vengano respinti da un certo numero di Stati rappresentanti una certa percentuale del tonnellaggio mondiale.
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quando si tratta di Regolamenti) esplicano un’azione indubbiamente più diretta nel procedimento di formazione e di integrazione legislativa.
Per quel che riguarda i rapporti tra la normativa internazionale e comunitaria e la regolamentazione interna, il raffronto va effettuato tra le prime e le disposizioni contenute nel codice della navigazione, nel relativo Regolamento., nelle circolari ministeriali e negli altri articolati normativi emanati nel corso degli anni.
Sotto questo aspetto, tenendo conto del principio del primato del diritto comunitario e del diritto internazionale sul diritto statale nella gerarchia delle fonti, per quanto riguarda l’ambito della normativa interna, il valore vincolante delle circolari non è comunque esteso erga omnes, ma riguarda solo gli organi della P.A.
In relazione alle inchieste sui sinistri marittimi ci si interroga sulle possibili linee evolutive dell’istituto e sulle prospettive che possono presentarsi all’interprete non solo con riguardo alla fase successiva alla recepimento della direttiva 2009/18/CE – quando permarranno comunque delle ―zone grigie‖, ad esempio con riguardo ai sinistri che coinvolgono alcune categorie di navi, per le quali non è prevista l’applicazione della direttiva210
– ma anche con riguardo al periodo antecedente, nel quale, fermo il divieto implicito di applicazione (recte la disapplicazione) per le norme che si pongono in diretto contrasto con la normativa comunitaria, permangono degli interrogativi circa l’attitudine della normativa comunitaria ad orientare le modalità di gestione dei sinistri ancor prima del suo recepimento ―ufficiale‖.
210
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