L’elaborazione dei concetti di processo e di sindacato nel diritto positivo europeo e italiano.

Appare utile, in ragione del risultato da raggiungere, mettere subito sul tavolo i dati normativi a disposizione per poi, in un secondo momento, analizzarli nella sede dello scritto più appropriata. Un criterio di ordine sistematico suggerisce di cominciare dai dati positivi offerti dal diritto comunitario vigente. Nel panorama europeo le principali norme che disciplinano l’istituto del processo e del sindacato giurisdizionale, e che maggiormente rilevano ai fini dell’indagine, si ritrovano nelle disposizioni di cui agli art. 6, par. 1, e 13 della CEDU106 ed in quelle di cui all’art.

47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (in seguito CDFUE).

Partendo dall’esame di quest’ultima norma può notarsi come essa stabilisca, in modo inequivoco, il diritto ad un ricorso giurisdizionale effettivo ed a un giudice imparziale. In dettaglio, l’art. 47 CDFUE prevede che ogni soggetto

«i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati» debba avere accesso «a un ricorso

effettivo dinanzi a un giudice». La norma, a tal fine, dispone che la causa sia «esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole» e si svolga dinnanzi ad un «giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge» e che, in vista di ciò, ogni soggetto possa «farsi consigliare, difendere e rappresentare».

In questi termini, per quanto concerne le disposizioni della CEDU, si pone anche l’art. 13, il quale è significativa-

mente rubricato «diritto ad un ricorso effettivo». Tale norma, in particolare, dispone che il soggetto i cui diritti e le cui libertà siano stati violati abbia «diritto a un ricorso effettivo davanti a un’istanza nazionale» e ciò – sottolinea la disposizione – «anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono nell’esercizio delle loro

funzioni ufficiali». Significativa è poi la disposizione di cui all’art. 6, par. 1, della CEDU sul «diritto a un equo processo», che, sulla stessa lunghezza d’onda delle due precedenti norme, stabilisce il diritto «a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole». Esame della causa, sottolinea la norma,

che deve essere sottoposto necessariamente ad «un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge» che «sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile o sulla fondatezza di ogni

accusa penale formulata nei suoi confronti».

Nell’ordinamento italiano, in disparte le norme ordinarie, i dati di diritto positivo inerenti al concetto di processo e di sindacato sono agevolmente ricavabili dalla lettura coordinata delle disposizioni di matrice costituzionale di cui agli artt. 24, 111 e 113. In particolare, la fondamentale norma di cui all’art. 24 Cost. stabilisce la regola di diritto

106 _{Sulla rilevanza della CEDU per il diritto amministrativo e processuale amministrativo italiano, si v., almeno, C.E.GALLO, La Convenzione europea per}

i diritti dell’uomo nella giurisprudenza dei giudici amministrativi, in Dir. amm., 1996, p. 499 ss.; G. GRECO, La Convenzione europea dei diritti dell’uomo

e il diritto amministrativo in Italia, in Riv. it. dir. pubbl. comun., 2000, p. 25 ss.; A. TRAVI, L’influenza della Convenzione europea dei diritti dell’uomo

sull’evoluzione del controllo giurisdizionale, in AIPDA, Il diritto amministrativo nella giurisprudenza della Corte costituzionale, Annuario 2007, Napoli,

2008, p. 291 ss.; S. MIRATE, Giustizia amministrativa e Convenzione europea dei diritti dell’uomo. L’«altro» diritto europeo in Italia, Francia e Inghil-

terra, Napoli, 2007; F. MANGANARO, Il potere amministrativo nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, in Dir. proc. amm., 2010, p. 428 ss.; M. ALLENA,L’art. 6 CEDU come parametro di effettività della tutela procedimentale e giudiziale all’interno degli stati membri dell’unione

secondo cui «tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi». L’art. 111 Cost., per parte sua, sancisce il canone del «giusto processo regolato dalla legge» e fissa il precetto in base al quale «ogni

processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale»107_.

Infine, la disposizione di cui all’art. 113 statuisce la regola in virtù della quale «è sempre ammessa la tutela dei

diritti e degli interessi legittimi» avverso «gli atti della pubblica amministrazione».

Si può osservare come dall’esame delle disposizioni comunitarie e italiane rammentate siano agevolmente indivi- duabili alcune coordinate normative di sistema utili per la ricostruzione dei concetti di processo e di sindacato propri della giurisdizione del giudice amministrativo. Nell’ambito delle disposizioni del diritto europeo ciò avviene parti- colarmente per l’argomento del giudizio effettivo come si evince dall’art. 6, par. 1, CEDU,dove è detto che la

«causa» deve essere esaminata «equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole»; dall’art. 13 CEDU,

dove è prescritto il «diritto a un ricorso effettivo»; dall’art. 47 CDFUE,dove è rimarcato che tutti hanno «diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice […] indipendente e imparziale, precostituito per legge».

Allo stesso modo ciò avviene nell’ambito delle disposizioni del diritto italiano, dove il giudizio effettivo è contem- plato, rispettivamente, all’art. 24 Cost («tutti possono agire in giudizio»), all’art. 111 Cost., («la giurisdizione si

attua mediante il giusto processo regolato dalla legge») e all’art. 113 («contro gli atti della pubblica amministra- zione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale»). Basterebbe il riferimento all’art. 24 Cost.108 _{per dire che l’ef-}

fettività della tutela – da intendere come capacità del processo di assicurare l’accesso al bene della vita per come protetto dal diritto sostanziale – sia già contenuto nel diritto fondamentale di agire in giudizio «per la tutela dei

propri diritti e interessi legittimi».

Come si può evincere tali coordinate normative conferiscono una certa fisionomia ai concetti di processo e di sin- dacato. Fisionomia che, come si può intuire, si pone non poco in controtendenza rispetto all’affermarsi odierno di letture notevolmente limitative dei poteri giurisdizionali del giudice amministrativo dinnanzi agli atti delle autorità indipendenti. Ciò vale a maggior ragione per quei poteri che consentono al giudice di accedere pienamente ai fatti

107 _{Sul principio del giusto processo, tra molti, si v. V. CAIANIELLO, Riflessioni sull’art. 111 Costituzione, in Riv. dir. proc., 2001, p. 42 ss.; L.P. COMOGLIO,}

Le garanzie fondamentali del giusto processo, in Nuova giur. civ. comm., 2001, p. 1 ss.; S. TARULLO, Il giusto processo amministrativo. Studio sull’effet-

tività della tutela giurisdizionale nella prospettiva europea, Milano, 2004; ID., voce Giusto processo (dir. proc. amm.), in Enc. dir., Annali, vol. II, p. 377 ss.; P. FERRUA, Il giusto processo, II ed., Bologna, 2007, p. 91 ss.; M. MENGOZZI, Giusto processo e processo amministrativo. Profili costituzionali, Milano, 2009; F. MERUSI, Sul giusto processo amministrativo, in E.CATELANI,A.FIORITTO,A.MASSERA (a cura di), La riforma del processo ammini-

strativo. La fine dell'ingiustizia amministrativa?, Napoli, 2011, p. 2 ss.; M. RAMAJOLI, Giusto processo e giudizio amministrativo, in Dir. proc. amm., 2013, p. 101 ss. Sulle relazioni fra l’art. 111 Cost. e l’art. 6, paragrafo 1 CEDU,si v. G. SPADEA, Il giusto processo amministrativo secondo l’art. 6 della

CEDU e con cenni al caso italiano, in Riv. it. dir. pubbl. comun., 2000, p. 369 ss.; V. DOMINICHELLI, La parità delle parti nel processo amministrativo, in Dir. proc. amm., 2001, p. 859; L.P. COMOGLIO, Il «giusto processo» civile nella dimensione comparatistica, in Etica e tecnica del «giusto processo», Torino, 2004, p. 225 ss.; S. CASSESE, A Global Due Process of Law?, in G. ANTHONY et AL. (eds.), Values in Global Administrative Law, Oxford, 2011, p. 17 ss.

della causa e di sindacarne nel merito la ricostruzione, anche dal punto di vista della valutazione tecnico-scienti- fica109_{, offerta dall’AGCM.}

È vero invece che la fisionomia dei concetti di processo e di sindacato, emergente dalle coordinate normative poste, fa cogliere come la cognizione piena dei fatti e dei profili tecnici costituisca tratto essenziale dell’esercizio della funzione giurisdizionale del giudice amministrativo. Che le cose stiano in questo modo è confermato non solo dal dato positivo, ma anche da una parte significativa della giurisprudenza della Corte EDU.