Flavio Guella
SOMMARIO: 1. Amministrare l’emergenza o amministrare nell’emergenza:
la sussidiarietà e l’accoglienza dei profughi. 2. La fase di gestione “dell’emer- genza”: coordinamento affidato alla protezione civile e permanenza del ruolo degli enti territoriali. 3. La fase di gestione “nell’emergenza”: permanenza di esigenze eccezionali e strutture ordinarie di accoglienza. 4. I paradigmi del- l’amministrazione dell’emergenza: coordinamento centrale e flessibilità della PA a fronte di gestioni extra ordinem. 5. I paradigmi “normalizzati” di acco- glienza nell’emergenza: il sistema SPRAR come modulo di azione amministra- tiva flessibile. 6. Il finanziamento dell’accoglienza, tra contributo statale e ruolo dei Comuni quali intermediari con il terzo settore. 7. La flessibilità tra amministrazione dell’emergenza e amministrazione nell’emergenza: la sussi- diarietà come rimedio e come rischio.
1. Amministrare l’emergenza o amministrare nell’emergenza: la sussi- diarietà e l’accoglienza dei profughi
L’attività della pubblica amministrazione in condizioni di emergen- za è spesso soggetta ad una pluralità di adattamenti, necessari per ri- spondere adeguatamente ad un assetto di interessi emergente da situa- zioni non ordinarie. In tali ipotesi l’ordinamento, per coniugare effi- cienza e garanzie di legalità, ha sviluppato una serie di istituti tipici, conformando talvolta l’azione dei pubblici poteri ad un vero e proprio stato di eccezione di rilevanza costituzionale (dove alcune delle regole ordinarie dell’agire amministrativo sono sostituite da norme speciali, in un’ottica di “amministrazione dell’emergenza”). Tuttavia, anche quan- do tale livello di eccezione formale all’ordinamento non viene attivato, l’azione dell’amministrazione che si confronta con una gestione emer- genziale subisce nondimeno alcune modificazioni: nell’ordinario bilan-
FLAVIO GUELLA
188
ciamento degli interessi anche l’esigenza di rispondere all’emergenza assume un suo peso, e l’esercizio della discrezionalità – pur senza ricor- rere a schemi extra ordinem – viene ricondotto nell’ambito di quella che può essere definita “amministrazione nell’emergenza”.
In entrambi i casi la tendenza all’accentramento delle decisioni – operato per garantire efficacia ed efficienza – sembra caratterizzare la gestione amministrativa emergenziale, sebbene in parallelo anche la sussidiarietà – talora utile per una risposta adeguata a rischi prossimi ai territori – può continuare a svolgere un ruolo significativo1.
Nell’ambito dell’ampio fenomeno dell’amministrazione rapportata all’emergenza, che involge una pluralità eterogenea di situazioni2, il
massiccio afflusso di profughi extracomunitari sul territorio nazionale costituisce un buon esempio della citata duplice rilevanza dell’emer- genzialità: come condizione che può assumere rilievo formale (attivan- do canali ad hoc di gestione dell’emergenza) o rilievo fattuale (costi- tuendo un elemento di ponderazione nelle decisioni discrezionali di una pubblica amministrazione che agisce – senza poteri derogatori – in condizioni di emergenza). In Italia infatti per un lungo periodo di tempo l’accoglienza dei migranti è stata affidata al Dipartimento di Protezione civile, legittimando una gestione eccezionale anche sul piano formale; è poi seguita una normalizzazione nei moduli amministrativi dell’acco- glienza dei profughi, che comunque ha imposto l’impiego di soluzioni gestionali peculiari a fronte della perdurante straordinarietà di fatto nei numeri degli arrivi, con un fenomeno che ha assunto dimensioni euro- pee travalicanti i singoli Stati membri3.
Per garantire l’efficacia e l’efficienza dell’accoglienza in condizioni così peculiari, l’attività amministrativa è stata realizzata dapprima in
1 Sul ruolo della sussidiarietà in situazioni emergenziali cfr. G. R
AZZANO, L’ammi-
nistrazione dell’emergenza. Profili costituzionali, Bari, 2010, pp. 201 ss.
2 Calamità naturali, ordine e sicurezza pubblica a fronte della minaccia del terrori-
smo, smaltimento dei rifiuti, immigrazione, grandi eventi, etc.
3 Cfr. ad esempio A. B
ARBERA, L’Europa di fronte alle tragedie nel Mediterraneo, in Quaderni costituzionali, fasc. 3, 2015, pp. 783 ss. e C. FAVILLI, L’Unione europea e
la difficile attuazione del principio di solidarietà nella gestione dell’«emergenza» im- migrazione, in Quaderni costituzionali, fasc. 3, 2015, pp. 785 ss.
FLUSSI MIGRATORI E SUSSIDIARIETÀ NELLA C.D.“AMMINISTRAZIONE DELL’EMERGENZA”
189
forme derogatorie4, che si sono riflesse anche sul ruolo degli enti terri-
toriali; ruolo non negato con l’accentramento delle funzioni in capo alla protezione civile, ma anzi valorizzato (sebbene nell’ambito di una ge- stione fortemente coordinata), e che è stato comunque conformato – una volta normalizzate le forme5 – alle logiche di flessibilità che carat-
terizzano l’esercizio dei pubblici poteri in situazioni eccezionali.
2. La fase di gestione “dell’emergenza”: coordinamento affidato alla protezione civile e permanenza del ruolo degli enti territoriali
Per quanto riguarda la fase di gestione dell’immigrazione con mezzi “straordinari”, va segnalato che l’Italia ha conosciuto una lunga espe- rienza di amministrazione dell’accoglienza affidata alla protezione civi- le, fondata su provvedimenti reiterati fin dal 20026. Da ultimo, lo stato
di emergenza umanitaria nel territorio nazionale per l’eccezionale af- flusso di cittadini provenienti dai Paesi del Nord Africa era stato dichia- rato il 12 febbraio 2011, nell’ambito delle c.d. primavere arabe.
Peraltro, questa gestione extra ordinem non ha significato il comple- to sacrificio del ruolo degli enti territoriali. Anzi, proprio la Conferenza Unificata – nella riunione della “cabina di regia” del 6 aprile 2011 – aveva richiesto l’intervento del sistema nazionale di protezione civile per gestire l’accoglienza dei profughi, rilevata – secondo logiche di sus- sidiarietà ed adeguatezza – la necessità di una specifica assistenza delle strutture centrali7.
Inoltre, anche una volta investito dei necessari poteri, il Dipartimen- to della Protezione Civile ha comunque improntato la propria azione alla valorizzazione del ruolo sussidiario di Regioni, Province e Comuni. Il 7 e 12 aprile 2011 era infatti stato istituito un tavolo di lavoro tra Di- rezioni regionali, UPI e ANCI, per definire le modalità di coinvolgi-
4 Cfr. infra i par. 2 e 4. 5 Cfr. infra i par 3 e 5.
6 Cfr. dall’Ordinanza del Presidente del Consiglio 1° ottobre 2002, n. 3244. 7 Accordo tra Governo ed enti territoriali con cui si decise di avvalersi dell’art. 20
del TU immigrazione, dedicato alle “misure straordinarie di accoglienza per eventi ec- cezionali”, ripreso dall’art. 18 della legge 6 marzo 1998, n. 40.
FLAVIO GUELLA
190
mento delle amministrazioni territoriali e, in modo concertato tra i di- versi livelli di governo, si era predisposto un Piano per la gestione del- l’accoglienza dei migranti8 (principalmente orientato a regolare le asse-
gnazioni, perseguendo un’equa distribuzione dei richiedenti asilo sul- l’intero territorio nazionale)9.
Sebbene tale Piano sia stato poi attuato sotto coordinamento centra- le10, l’implementazione dell’accoglienza – anche in questo contesto di
“amministrazione dell’emergenza” – ha quindi coinvolto gli enti territo- riali non solo nello svolgimento di concreti compiti di gestione, ma an- che nella concertazione e pianificazione dell’azione amministrativa. Concertazione che però non è stata realizzata con una vera e propria intesa, ma nell’informalità e secondo la flessibilità dell’azione che ca- ratterizza la funzione di protezione civile11.
3. La fase di gestione “nell’emergenza”: permanenza di esigenze ecce- zionali e strutture ordinarie di accoglienza
A decorrere dal 2013 la gestione dell’accoglienza migranti è passata in amministrazione “ordinaria”12, e si è quindi individuata come nuova
8 In parallelo al Piano, lo stato di emergenza umanitaria era stato reiterato con de-
creto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 7 aprile 2011, che seguiva quello già citato del 12 febbraio dello stesso anno.
9 Sulle modalità della distribuzione territoriale dei profughi, il Piano ha previsto una
allocazione basata sui concetti di equa distribuzione e modularità; l’approccio modulare consiste nel suddividere i migranti in gruppi multipli di 10mila unità da assegnare alle diverse Regioni in base al c.d. fattore “d”, che ne definisce la distribuzione relativa sul territorio in termini di percentuale relativa di popolazione totale residente nella singola Regione rispetto al totale nazionale.
10 L’opcm n. 3933 del 13 aprile 2011 aveva affidato al Capo Dipartimento della
Protezione Civile l’incarico di Commissario Delegato per la realizzazione di tutti gli interventi necessari a fronteggiare lo stato di emergenza.
11 Sulla natura degli strumenti formali impiegabili, e sui diversi gradi di vincolativi-
tà dell’accordo tra Stato e enti territoriali, cfr. A. CARMINATI, Dal raccordo politico al
vincolo giuridico: l’attività della Conferenza Stato-Regioni secondo il giudice costitu- zionale, in Le Regioni, fasc. 2, 2009, pp. 257 ss.
12 L’ordinanza del Capo Dipartimento della Protezione Civile n. 33 del 28 dicembre