8.
L’evoluzione delle competenze Stato-Regioni-Comuni nella gestione del demanio marittimo
Il riparto di competenze in materia di demanio marittimo è stata caratterizzato nell’ultimo trentennio da una progressiva devoluzione di funzioni dallo Stato alle regioni e, quindi, agli enti locali.
il percorso è stato avviato con la delega in favore delle regioni disposta dall’art. 59 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (“Attuazione della
delega di cui all’art. 1 della L. 22 luglio 1975, n. 382”), aveva, tuttavia, por-
tata circoscritta sotto un duplice profilo: funzionale, atteso che la devo- luzione concerneva i soli beni demaniali utilizzati per finalità turistico- ricreative; oggettivo, in quanto ne restavano, comunque, esclusi i porti e le aree di preminente interesse nazionale. L’efficacia di questo primo intervento era subordinata all’identificazione delle aree di preminente interesse nazionale (riservate allo Stato), in assenza della quale è rima- sta a lungo inoperante.
Soltanto con l’art. 6 del d.l. 400/93, convertito in l. 494/93, il Le- gislatore è nuovamente intervenuto in materia, imponendo al Go- verno un limite temporale per rendere effettiva la delega di funzioni amministrative alle Regioni. L’identificazione delle aree demaniali marittime di preminente interesse nazionale è, quindi, intervenuta con d.p.c.m. 21 dicembre 1995, mentre con il successivo d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (“Conferimento di funzioni e compiti amministrativi
dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazioni del capo I delle 15 marzo 1997, n. 59”) è stato esplicitato il conferimento alle regioni e
agli enti locali delle funzioni relative al rilascio di concessioni del demanio marittimo ed è stata confermata la validità della individua- zione delle aree demaniali di interesse nazionale escluse dalla dele- ga delle funzioni regionali. In particolare, con gli artt. 104 (Funzioni
mantenute allo Stato) e 105 (Funzioni conferite alle Regioni e agli enti loca- li) del d.lgs. 112/95, è stato delineato il nuovo assetto delle competen-
ze, con il conferimento alle regioni ed agli enti locali delle funzioni concernenti il rilascio di concessioni di beni del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approv- vigionamento di fonti di energia. Sono, invece, rimaste escluse dalla delega le funzioni attinenti ai porti finalizzati alla difesa militare ed alla sicurezza dello Stato, ai porti di rilevanza economica internazio- nale e nazionale ed alle aree di preminente interesse nazionale in-
Continuità ed integrazione del por- to turistico ed del ponto commer- ciale nella logica della riqualifica- zione urbana
Esemplificazione della possibile configurazione del fronte sul porto turistico di Viale Tesei
Esemplificazione della possibile configurazione del fronte di Viale Tesei
Esemplificazione della possibile configurazione del fronte di Viale Tesei
Enrico Amante, Edward Chain Competenze statali, regionali e comunali
Arcipelago Mediterraneo
portuali così come delineati dall’art. 22 della legge 20.08.1921, n. 1177, e poi dall’articolo unico della l. 03.11.1961, n. 1246: i piani si limitavano, all’interno di ciascun porto, ad individuare la tipologia di opere pubbli- che da realizzazione e le relative priorità, senza neppure un’indicazione in ordine ai tempi o alle risorse necessarie. Si trattava, cioè, di strumenti che non integravano piani urbanistici, in quanto inidonei ad introdurre un sistema di vincoli attinenti alla destinazione d’uso delle aree portua- li, nonché della previsione di parametri edilizi da riferire alle possibili edificazioni nell’area portuale (sul punto: M.L. Corbino, Il demanio ma-
rittimo. Nuovi profili funzionali, milano, 1990, pp. 202 e ss.).
La funzione dei P.R.P. è, però, profondamente mutata con l’ap- provazione l. 28 gennaio 1994, n. 84, di “riordino della legislazione in ma-
teria portuale”, a seguito della quale tali piani non si pongono più come
semplici programmi di opere marittime ed infrastrutturali, ma devono essere intesi come articolati e complessi processi di pianificazione e ge- stione per contribuire allo sviluppo delle economie portuali e territoriali. L’art. 5 della l. 84/1994 stabilisce, infatti, che spetta al P.R.P. de- finire l’ambito e l’assetto complessivo del porto, ivi comprese le aree destinate alla produzione industriale, all’attività cantieristica e alla via- bilità interna, individuando le caratteristiche e la destinazione funzio- nale delle aree interessate.
in ordine ai porti e agli approdi turistici la disciplina nazionale dei p.r.p. è stata integrata dalle disposizioni legislative regionali.
Con l’art. 1 della l.r. Toscana 20 marzo 2007, n. 15, il Legislato- re regionale toscano ha, infatti, introdotto nella l.r. Toscana 3 gennaio 2005, n. 1 (“Norme per il governo del territorio”) il capo iii-bis, contenente
“disposizioni in materia di porti e approdi turistici”.
Il capo in esame si apre con l’art. 47-bis, che identifica i porti di interesse regionale e disciplina la previsione di nuovi porti, o l’amplia- mento e riqualificazione di quelli esistenti. In particolare, la norma sta- bilisce che devono intendersi di interesse regionale: i porti e gli approdi turistici individuati nel piano di indirizzo territoriale ai sensi dell’art. 48, co. 4, lett. c-ter), della stessa legge regionale (art. 47-bis, co. 1); i porti che svolgono funzioni commerciali, industriali, di servizio passeggeri e pescherecci individuati nel piano di indirizzo territoriale ai sensi dell’art. 48, co. 4, lett. c-quater, della stessa legge regionale (art. 47-bis, co. 2).
Le previsioni per la realizzazione di nuovi porti, così come per l’ampliamento o riqualificazione di quelli esistenti, se non già inserite nel piano di indirizzo territoriale, costituiscono variante a tale stru- mento e sono approvate mediante l’accordo di pianificazione di cui all’art. 21 della l.r. 1/05 tra le amministrazioni territorialmente interes- sate (art. 47-bis, co. 3).
il successivo art. 47-ter disciplina il piano regolatore portuale, qualificato come atto di governo del territorio attuativo delle previsio- ni degli strumenti della pianificazione territoriale per ognuno dei porti di interesse regionale.
Nella disciplina regionale il P.R.P., oltre a definire l’assetto com- plessivo del porto individuando la destinazione delle aree (produzio- dividuate con il decreto del presidente del consiglio dei ministri 21
dicembre 1995.
in sintesi, con il d.lgs. 112/1998 il Legislatore ha realizzato il tra- sferimento dagli organi statali alle Regioni ed agli Enti locali di tutte le attività amministrative in materia di demanio marittimo, con le sole esclusioni espressamente previste (l’art. 107 del d.lgs. 11/98 specifica le funzioni mantenute in capo agli organi statali).
il Legislatore regionale, con l.r. 1 dicembre 1998, n. 88, ha a sua volta disciplinato il riparto di competenze con gli enti locali, delegan- do ai comuni le funzioni concernenti le concessioni di beni del de- manio marittimo e di zone del demanio territoriale (art. 27, l.r. 88/98, recentemente modificato dall’art. 3 della l.r. 9 novembre 2009, n. 66).
il quadro normativo ha subito un nuovo mutamento con la l. 16 marzo 2001, n. 88 che, all’art. 9, ha previsto la delegazione in favore delle regioni delle funzioni concernenti i porti di rilevanza economica regionale ed interregionale.
peraltro, secondo la più recente giurisprudenza amministrativa (T.A.R. Toscana, sez. III, 15 marzo 2010, n. 661), l’esclusione dalla de- lega in favore delle regioni dei porti di rilevanza economica nazionale ed internazionale ex art. 105, co. 2, lett. l, d.lgs. 112/98 non sarebbe più operante in virtù delle modifiche apportate dalla Legge costituzionale n. 3/2001 al riparto di competenze legislative Stato-Regioni (l’art. 117 Cost. ricomprende i porti civili nella potestà legislativa regionale con- corrente, mentre l’art. 118 Cost. attribuisce la generalità delle funzioni amministrative ai Comuni, salvo che, per assicurarne l’esercizio unita- rio, siano espressamente conferite a province, regioni o allo Stato): a fronte della nuova ripartizione di competenze non rileva la classifica- zione o catalogazione dei porti come di interesse nazionale o in elenchi regionali, in quanto ai sensi dell’art. 117 della Cost. tutti i porti che non svolgono una funzione servente rispetto a funzioni di competenza esclusiva dello Stato (come ad esempio la difesa e la sicurezza nazio- nale) rientrano ipso iure nella competenza regionale. Lo Stato, ai sensi dell’art. 117 Cos., mantiene in materia di porti una competenza legisla- tiva limitata ai principi fondamentali.
L’evoluzione normativa ha, quindi, comportato il quasi totale trasferimento della competenza gestoria del demanio marittimo (non solo per il rilascio ed il rinnovo delle concessioni, ma anche per l’eser- cizio di tutte le attività autorizzatorie che costituiscono il corollario del rapporto concessorio) a favore delle regioni e degli enti locali.
Il piano regolatore del porto
Tra i beni del demanio marittimo assumono particolare rilevan- za, sia sotto il profilo economico che per lo sviluppo del sistema infra- strutturale, le strutture portuali: si rende, pertanto, opportuno un ap- profondimento della disciplina, in particolare, urbanistica, di tali siti.
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Nel vigore della Legge urbanistica, fino al 1963, la giurispruden- za consolidata riteneva irrilevanti le implicazioni urbanistiche delle opere realizzate sul demanio marittimo e negava la necessità del rila- scio della concessione edilizia anche per le opere realizzate dai privati concessionari. (m.L. corbino, Il demanio marittimo. Nuovi profili fun-
zionali, milano, 1990, p. 62). con decisione del 1 febbraio 1963, n. 1,
l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha, invece, stabilito che
«le opere di privati, che pur costituendo una migliore utilizzazione del bene, apprezzata attraverso la concessione del suolo, non possono considerarsi un mezzo per il conseguimento dello specifico fine che è a fondamento della de- manialità, non si differenziano dalle attività edilizie svolgentisi sul suolo pri- vato e sono sottoposte alla licenza edilizia» (distinzione poi fatta propria
dall’art. 81, d.P.R. n. 616/1977, su cui infra). La l. 6 agosto 1967, n. 765 (c.d. “Legge ponte”) ha modificato l’art. 31 della Legge urbanistica, in- troducendo la previsione per cui «per le opere da costruirsi da privati su
aree demaniali deve essere richiesta sempre la licenza del sindaco». L’art. 10
della l. 28 gennaio 1997, n. 10 (c.d. “Legge Bucalossi”) non ha appor- tato sostanziali innovazioni al sistema introdotto dall’art. 31 della l. n. 1150/1942, che è stato invece abrogato dal successivo art. 136, d.p.r. 06.06.2001, n. 380. L’art. 8 del Testo unico stabilisce che «la realizzazione
da parte di privati di interventi edilizi su aree demaniali è disciplinata dalle norme del presente testo unico». Dal dato proposto consegue che privato
deve munirsi di titolo per la realizzazione di qualunque tipologia di opera che comporti un rilevante mutamento dell’assetto edilizio ed urbanistico del territorio comunale.
Con particolare riguardo ai porti ed agli approdi turistici, l’art. 2 della legge regionale toscana 9 agosto 1979, n. 36 (Ordinamento dei
porti e degli approdi turistici della Toscana) prevedeva, all’ultimo comma,
che la loro realizzazione fosse comunque assoggettata al rispetto delle norme sulla edificabilità dei suoli (l. 28 gennaio 1977, n. 10). La legge regionale 11.08.1997, n. 68 (Norme sui porti e gli approdi turistici della To-
scana), nell’abrogare la precedente disciplina di settore, ha introdotto il
Piano Regionale dei Porti e degli Approdi turistici (c.d. “PREPAT”), da attuarsi attraverso piani regolatori per ognuno dei porti e degli appro- di turistici (art. 7). All’art. 7, la l.r. toscana 68/1997 affermava che i piani regolatori portuali consistevano «in programmi di opere da realizzare in
ambito portuale per le funzioni e le specializzazioni che lo scalo marittimo è chiamato a svolgere» e precisava poi che «non possono essere realizzati porti od approdi turistici che non siano inseriti nel PREPAT». Lo stesso articolo
7 disponeva, infine, che «la realizzazione delle opere resta soggetta a con-
cessione edilizia rilasciata in conformità al piano regolatore portuale». La l.r.
toscana 68/1997 è stata abrogata dalla l.r. toscana 20 marzo 2007, n. 15 (Modifiche alla legge regionale 3 gennaio 2005, n. 1) con cui la disciplina dei porti e degli approdi turistici della Toscana è confluita nella l.r. to- scana n. 1/2005 e, precisamente, nel capo iii-bis (Disposizioni in materia
di porti e approdi turistici) del titolo iV (Disposizioni generali per la tutela e l’uso del territorio), esaminato supra. L’art. 47-quater, co. 1, l.r. toscana
1/2005 prevede che tutti i progetti delle opere di interesse regionale ne industriale, attività cantieristica, servizio passeggeri, pesca, nau-
tica da diporto e relativi servizi commerciali e turistici) e la relativa destinazione funzionale, è chiamato a stabilire la localizzazione degli interventi da realizzare per lo svolgimento delle funzioni dello scalo marittimo, ivi compresi i servizi connessi.
L’Amministrazione regionale, per il tramite della struttura com- petente, dovrà esprimere un parere, di natura obbligatoria e vincolan- te, sull’idoneità tecnica delle previsioni contenute nel piano regolatore portuale predisposto dal comune competente.
La realizzazione delle opere previste nel P.R.P. è effettuata nel rispetto della disciplina dell’attività dettata dalla stessa l.r. 1/2005, oltre che delle previsioni di cui all’art. 47-quater (art. 47-bis, co. 4).
L’art. 10 della l.r. 66/09 ha, come anticipato supra, introdotto l’art. 47-quater, ma anche demandato ad un futuro regolamento il procedi- mento di attuazione del piano regolatore portuale, nonché le opere di trascurabile importanza i cui progetto non sono sottoposti alla valuta- zione tecnica della struttura regionale competente ex art. 25, co. 1, lett. b), l.r. 88/98.
La l.r. 21 marzo 2011, n. 10 (artt. 54 e 55) ha, tuttavia, modificato gli artt. 47-ter e 47-quater, stabilendo che le previsioni ed i progetti defi- nitivi concernenti opere portuali finanziati per almeno il cinquanta per cento dallo Stato, ed aventi importo superiore a venticinque milioni di euro, oltre al parere regionale sull’idoneità tecnica, necessitano del parere obbligatorio del consiglio superiore dei lavori pubblici, ex art. 127, co. 3, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163.
Appare opportuno rilevare che le disposizioni introdotte dal Le- gislatore toscano agli artt. 47-bis e 47-ter della l.r. 1/2005 si pongono in contrasto con le disposizioni nazionali del d.p.r. 509/97 che, in ordine alla realizzazione di strutture dedicate alla nautica da diporto, preve- dono la competenza concorrente della capitaneria di porto e dispongo- no, all’uopo, l’indizione di apposita conferenza di servizi. Il contrasto è stato risolto dalla giurisprudenza amministrativa (t.a.r. toscana, Sez. iii, 661/10) nel senso della necessaria disapplicazione del d.p.r. 509/97: la riforma dell’art. 117 Cost. ha demandato alla legislazione regionale la disciplina in materia (cfr. supra punto 2.1), con la conseguenza che il d.P.R. 509/97, costituendo normativa statale di dettaglio, non può tro- vare applicazione, se contrastante con norme regionali.
La realizzazione di opere sul demanio marittimo
il p.r.p. costituisce, dunque, lo strumento urbanistico di riferi- mento per la realizzazione di manufatti in ambito portuale, che devo- no risultare conformi alle relative previsioni. in altre parole, anche per la realizzazione di opere sul demanio marittimo si rende necessaria la verifica di conformità rispetto all’atto di governo del territorio che nella specie, come evidenziato, è costituito dal p.r.p..
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