Dalla fase di sperimentazione alla fase a regime dell’AIR

Lo strumento dell’AIR era del tutto estraneo alla realtà in cui fu inserito, come si è appena ricordato, il regolatore preferì un’introduzione lenta e graduale che si

concretizzò nel periodo di sperimentazione (relativa all’AIR ad uso governativo).

La fase sperimentale iniziò nel 2000 tramite l’emanazione di una direttiva88 governativa volta a definire i tempi e le modalità di realizzazione dell’Analisi

Tecnico Normativa(ATN) e, in via sperimentale, per la durata di un anno, dell’AIR. Per quanto concerne l’AIR, la direttiva prevedeva tre fronti di lavoro:

1) L’istituzione di un servizio di help desk con il compito di dare supporto

tecnico ai soggetti impegnati nella predisposizione dell’AIR;

2) L’organizzazione di un programma di formazione diretto ai soggetti coinvolti nel sistema AIR;

3) La predisposizione di un manuale volto a spiegare e chiarificare i metodi e le

tecniche necessarie per realizzare l’AIR.

88

Cfr. Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 marzo 2000. Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale il 23 maggio 2000, n. 118.

Tale direttiva fu molto importante poiché ebbe il merito di definire e di

ufficializzare il contenuto “necessario” del processo AIR, che poteva, e può, considerarsi un “quasi procedimento” amministrativo con specifiche fasi e

procedure89.

Il procedimento AIR, si componeva di due momenti90:

Nella prima fase, l’amministrazione interessata era chiamata a predisporre un’AIR

preliminare, che aveva l’obiettivo di rendere noti i bisogni economico-sociali da

soddisfare con la regolazione, gli obiettivi da raggiungere, le opzioni di intervento e le relative analisi. L’AIR preliminare così predisposta doveva essere indirizzata al

Nucleo per la semplificazione, chiamato a realizzare un’analisi di tipo legale e

budgetaria.

Successivamente si procedeva con la seconda fase del processo/procedimento nella quale il soggetto interessato predisponeva l’AIR finale. Quest’ultima consisteva

nell’individuazione dell’opzione di intervento preferita, sulla base delle valutazioni e delle analisi presentate nella scheda preliminare, seguita da un’analisi approfondita dell’impatto che l’opzione prescelta aveva sulla realtà in cui si

inseriva.

Nel 2001, fu approvata un’ulteriore direttiva governativa91, con il fine di allargare il campo di applicazione AIR e di ampliare il progetto di formazione del personale così da rendere sempre più familiare l’approccio AIR.

Anche nella seconda direttiva fu ribadita l’opportunità di introdurre l’approccio AIR

e l’analisi economica nel settore legislativo, gradualmente così da permetterne di implementarlo meglio all’intero sistema. Tale direttiva si preoccupava, inoltre,

anche degli aspetti organizzativi/strutturali, che, invece, erano stati trascurati dalla prima direttiva. A tale proposito venne, individuato un comitato di indirizzo a cui

89

M. DE BENEDETTO, Un “quasi-procedimento”, in Introduzione alla “analisi di impatto della

regolamentazione”, a cura di N. GRECO, Collana Studi e Ricerche della SSPA n. 3, 2003.

90

OECD, Regulatory Reform in Italy, 28-30. (2001).

91

veniva attribuita la guida strategica della sperimentazione AIR.

Tirando le somme, i risultati di questo periodo di sperimentazione non furono molto soddisfacenti. Nonostante le direttive, i buoni propositi e la gradualità

d’introduzione, l’ingresso dell’AIR nel sistema normativo incontrò molti ostacoli92. Le difficoltà riscontrate erano di diversi tipi, difatti fu piuttosto difficoltoso inserire un approccio di analisi economica in un campo fino allora totalmente soggetto a dinamiche politiche, quale il campo legislativo. Inoltre vi erano delle difficoltà legate al fatto che non fosse obbligatoria, e quando era effettuata, magari era troppo tardi.

Ma nonostante tutto, l’introduzione dell’AIR proseguì nella fase a regime.

Così finalmente nel 2005, il legislatore ritenne conclusa la fase sperimentale

dell’AIR e mediante la legge di semplificazione93 dello stesso anno legiferò

nuovamente e definitivamente in tema AIR, rendendo l’analisi parte integrante e

stabile del sistema normativo.

Nella legge n. 246 del 2005, viene inizialmente offerta una breve ma efficace definizione dell’AIR. Viene inoltre delimitato il raggio di azione dello strumento, il quale si prevede venga applicato a tutti gli schemi di atti normativi di natura governativa, con le eccezioni indicate nella stessa legge.

Inoltre nella legge, a complemento dell’AIR, viene presentato ed introdotto lo

strumento, della Verifica dell’Impatto della Regolazione (VIR).

La legge, pur rimandando a disciplina più specifica (con delega al Governo ad

adottare regolamenti) l’individuazione delle procedure e dei criteri per l’esecuzione dell’AIR e della VIR, indica in modo sommario il ruolo dei due soggetti su cui

ruota il processo AIR: le amministrazioni proponenti e il Dipartimento per gli Affari Giuridici e Legislativi (DAGL).

Nel 2006, con il decreto94 legge del 10 gennaio n.4 vengono istituiti altri soggetti

92 _{Bisogna oltremodo considerare che malgrado le difficoltà, l’approccio AIR fu introdotto a livello}

regionale (senza un obbligo di legge) ed a livello di autorità indipendenti di regolazione, in base alla legge n. 229 del 2003

93

Legge di semplificazione del 28 novembre 2005 n. 246, art. 14.

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all’interno del sistema di semplificazione per migliore la regolazione:

 Il Comitato interministeriale per l’indirizzo e la guida strategica delle

politiche di semplificazione e di qualità della regolazione. Tale comitato è composto da Ministri e presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri,

ha il compito di supportare, congiuntamente all’Unità per la Semplificazione, il Consiglio dei Ministri nella predisposizione annuale di un piano (“piano d’azione”) allo scopo di individuare “i principali obiettivi di semplificazione e qualità della regolazione, i soggetti responsabili, le azioni da compiere ed i tempi necessari al loro conseguimento; fornisce, inoltre, un quadro unitario del complesso delle iniziative normative e amministrative adottate dal Governo, che hanno un forte impatto sulla semplificazione”95.

 Il tavolo permanente96

per la semplificazione presso la conferenza unificata, come sede stabile per la consultazione delle parti sociali, per consentire uno scambio diretto di informazioni tra le istituzioni e le parti sociali.

Il Piano d’azione 2007 si divide in due parti, la prima relativa alle problematiche

della semplificazione, invece, nella seconda parte si affronta la problematica del miglioramento della qualità della regolazione.

Sinteticamente, rispetto alla semplificazione, il Piano s’incentra sull’obiettivo della riduzione degli oneri amministrativi, sia quelli riguardanti l’informazione, sia oneri di altro genere, che gravano in capo a imprese e a cittadini. Nel piano si fa esplicitamente riferimento ad una riduzione sostanziale e non formale, per cui non basta ridurre il numero di norme, ma è necessario che ciò corrisponda ad una reale e percepibile riduzione degli oneri burocratici.

Mentre, nella seconda sezione, relativa alla problematica della qualità della regolazione, è fatto esplicito riferimento all’AIR. L’intervento in materia AIR va in una duplice direzione. Da una parte, si pone l’accento, sulla necessità di adottare

95

Piano d’azione 2007, approvato il 15 giugno 2007 dal Consiglio dei Ministri, disponibile sul sito del Ministero per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione, Dipartimento Funzione Pubblica (http://www.innovazionepa.gov.it/dipartimento/docs_pdf/Piano_di_azione_semplificazione.pdf).

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una logica multi-livello, rimarcando l’esigenza di puntare alla better regulation su tutti i livelli di governo e, a tal fine, si evidenzia la necessità di rendere la disciplina e le procedure AIR maggiormente uniformi rispetto a amministrazioni statali,

autonomie territoriali e autorità indipendenti. Dall’altra parte, allo scopo di favorire

una maggiore applicazione dell’AIR, viene sottolineata l’importanza di semplificare

l’AIR, rendendo uno strumento più agile ed efficace.