La figura del Garante non è stata prevista né originariamente dalla legge sull’ordinamento penitenziario del 1975 né da successive modifiche legislative. Basti pensare che si è cominciato a discutere a proposito durante un Convegno organizzato dall’Associazione Antigone nel 199710. Questi dibattiti hanno avuto come risultato l’istituzione dapprima delle figure locali, in base al progetto di partire dal basso, dai territori, e avendo come obiettivo l’istituzione di quello Nazionale. E’ stata definita una concertazione, un’occasione di “anticipazione-sperimentazione” delle potenzialità ed opportunità implicite nel ruolo11.
In Italia esistono già Garanti regionali, provinciali e comunali, le cui funzioni sono definite dai relativi atti istitutivi. La delibera istitutiva di tale figura presso la Provincia di Milano precisa che “tale figura promuove una cultura dell’umanizzazione della pena, opera d’intesa con le altre istituzioni pubbliche per la fruizione di tutti i diritti da parte delle persone limitate nella libertà, esercita
9 M. GEMELLI, Il Garante dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale, Giust. Pen., fasc. 2, 2007, pag. 536
10 M. GEMELLI, Il Garante dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale, Giust. Pen., fasc. 2, 2007, pag. 535
11 Intervista al Dottor Giorgio Bertazzini, già Garante dei detenuti presso la Provincia di Monza-Brianza, Melegnano, maggio 2015
105 funzioni di osservazione, vigilanza e segnalazione delle eventuali violazioni alle autorità competenti”12.
Non vi è infatti alcun tipo di definizione normativa, a livello statale, che ne definisca prerogative e limiti di azione. È stato infatti affermato che si tratta di organismi amministrativi con poteri deboli, per nulla assimilabili ai poteri degli organi amministrativi di ispezione interna e della magistratura di sorveglianza, per di più dipendenti dall’iniziativa dell’ente territoriale e con funzioni limitate13.
A livello di denominazione si individuano delle differenze: questa personalità è denominata anche “Difensore civico”. Ciò avviene in Lombardia, Umbria, Valle d’Aosta, Padova e Trento14. Si riscontrano però notevoli differenze tra le figure di Garante, propriamente tale, e di Difensore civico, in quanto quest’ultimo è destinato ad occuparsi delle relazioni tra cittadino e pubbliche amministrazioni in generale15. In contrasto a questa visione è quella dottrina che ha affermato che la definizione di “Difensore civico per le persone private della libertà personale” ha invece l’intento di estendere l’ambito applicativo a tutte le situazioni di privazione della libertà personale, ivi comprese quelle riguardanti i centri di permanenza temporanea e le camere di sicurezza delle autorità di polizia16.
Sulla nomina, si riscontra una disomogeneità a proposito dell’organo responsabile della scelta di questa figura e delle procedure differenziate, che spaziano dalla delibera di giunta alla legge regionale. È stato suggerito che una nomina da parte di un collegio- consiglio comunale, provinciale, regionale a seconda dei livelli- sarebbe in grado di garantire la terzietà dell’organo nominato, rispetto alla stessa da parte dell’esecutivo, per esempio il sindaco nel comune. Allo stesso modo l’inserimento del Garante all’interno dello statuto dell’ente, ove esso fosse istituito, consentirebbe di fargli assumere una maggiore autorevolezza, indipendenza e autonomia
12G. BERTAZZINI, Garante dei diritti delle persone limitate nella libertà personale presso la Provincia di Milano, Relazione 2007
13 E. D’ALTERIO, Il sistema amministrativo penitenziario, Riv. Trim. dir. pubbl., fasc. 2, 2013, pag. 369
14 I Garanti dei diritti dei detenuti, www.ristretti.it, aggiornato al 30 settembre 2014
15Le funzioni del Difensore, www.cittametropolitana.mi.it e Difensore civico, www.consiglio.provincia.tn.it
16 M. GEMELLI, Il Garante dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale, Giust. Pen., fasc. 2, 2007, pag. 535
106 decisionale, così come comporterebbe l’assenza di vincoli e controlli organizzativi, gerarchici e funzionali: un esempio è il Comune di Sondrio17.
Passando alle modalità attraverso le quali agisce un Garante, per richiederne l’intervento possono attivarsi sia il singolo detenuto personalmente sia i familiari, tramite segnalazioni che possono avere ad oggetto il mancato rispetto della normativa penitenziaria, violazioni di diritti od omissioni da parte dell’amministrazione. E’ possibile effettuate queste segnalazioni durante i colloqui o le visite in istituto da parte dei garanti stessi, altrimenti per iscritto o con altri mezzi informali. Il Garante quindi interviene rivolgendosi all’autorità in questione per avere chiarimenti o spiegazioni rispetto alla situazione segnalatagli18.
La dottrina ha indicato che sarebbe sicuramente nell’interesse dei reclusi che tale organo fosse investito del compito di indicare al detenuto le vie praticabili per risolvere situazioni pregiudizievoli. Ciò poiché capita spesso che i condannati non abbiano l’assistenza di un difensore durante la fase esecutiva e pertanto, privi di adeguata tutela difensiva, ignorino la possibilità di presentare reclamo avverso i provvedimenti dell’amministrazione penitenziaria, così come non siano a conoscenza delle modalità per richiedere l’intervento della magistratura di sorveglianza. Questa figura è comunque da intendere come ben distinta da quella del difensore19.
Si auspica che il Garante acquisisca un ruolo più incisivo e diventi una presenza costante a cui fare riferimento al di fuori delle carceri. E’ infatti fatto notare che il carcere non è la sola forma di privazione della libertà possibile, ma si configura come extrema ratio20.
Per questo motivo è stata lamentata la mancanza dei fondi di cui disporre, poiché i budget assegnati all’Ufficio del Garante sono determinati dalle singole amministrazioni pubbliche21. Si rilevano differenze sulla composizione degli uffici e
17 Intervista al Dottor Giorgio Bertazzini, già Garante dei detenuti presso la Provincia di Monza-Brianza, Melegnano, maggio 2015
18 Scheda pratica-Come intervengono i garanti diritti detenuti, www.giustizia.it, 25 settembre 2014
19 P.CORVI, Sovraffollamento carcerario e tutela dei diritti del detenuto: il ripristino della legalità, Riv. Ital. Dir. proc. Pen., fasc.4, 2013, pag. 1794
20 Comune di Milano, Garante dei diritti e delle persone private della libertà personale del Comune di Milano-Relazione Annuale (febbraio 2013/gennaio 2014), www.ristretti.it
21Comune di Bologna-Ufficio del Garante per i diritti delle persone private della libertà personale, Relazione annuale sull’attività svolta dal Garante per i diritti delle Persone private della Libertà personale del Comune di Bologna agosto 2013- luglio 2014, www.comune.bologna.it. è riportato che il budget per il 2013 è stato di 7.600 euro, ulteriormente ridotti a 4.719 euro per il 2014.
107 del personale ad essi predisposto22. Ciò comporta forti sperequazioni nell’azione di quelli già esistenti, sperequazioni che si aggiungono alla discrezionalità-che può definirsi originaria- lasciata agli enti sull’istituzione di questa figura a livello territoriale. È auspicata una maggiore uniformità tra i vari Garanti23.
Garanti regionali sono istituiti in: Campania, Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Lazio, Lombardia, Marche, Piemonte, Puglia, Toscana, Umbria, Valle d’Aosta e Veneto. Abruzzo e Sardegna risultano essere in attesa di nomina, invece in Sicilia questa figura è stata da poco rimossa24, dopo essere rimasta vacante per due anni. Garanti provinciali si trovano a: Avellino, Ferrara, Gorizia, Lodi, Massa Carrara, Milano, Monza Brianza, Padova, Trapani e Trento. Per Enna risulta essere in attesa di nomina.
Garanti comunali sono costituiti a: Bergamo, Bologna, Bolzano, Busto Arsizio, Brescia, Ferrara, Firenze, Ivrea, Lecco, Livorno, Milano, Nuoro, Parma, Pescara, Piacenza, Pisa, Pistoia, Prato, Reggio Calabria, Rimini, Roma, Rovigo, San Severo, San Gimignano, Sassari, Sondrio, Torino, Trieste, Udine, Venezia, Verona, Vicenza. Nel comune di Sulmona la carica risulta vacante. I comuni di Asti, Enna e Lecco hanno istituito la figura ma non hanno ancora proceduto all’assegnazione degli incarichi25.
Da questo elenco si rileva, ed è la critica mossa dalla dottrina26, come l’attuale configurazione di tali strutture e i poteri corrispondenti siano strettamente dipendenti dai programmi e dall’orientamento politico di ciascuna regione. Ciò è innanzitutto in forte contrasto con l’organizzazione e le funzioni dell’amministrazione penitenziaria, che sono di derivazione statale. La dottrina ha sottolineato la discrasia che si crea tra l’assetto centralizzato dell’amministrazione penitenziaria e la frammentazione ed eterogeneità che caratterizza queste istituzioni. Per di più si è creata una anomalia gestionale: “il controllore è espressione di un livello di governo inferiore rispetto a
22 E’ riportato che il Garante della Regione Lazio si avvalesse di venti persone, quello del Comune di Roma di sei, quello della Regione Sicilia di tredici. G. BERTAZZINI, Garante dei diritti delle persone limitate nella libertà personale presso la Provincia di Milano, Relazione 2007
23 Intervista al Dottor Giorgio Bertazzini, già Garante dei detenuti presso la Provincia di Monza-Brianza, Melegnano, maggio 2015
24D.ALIPRANDI, Sicilia: scompare il Garante regionale dei diritti dei detenuti, ora la decisione è ufficiale, Il Garantista, www.ristretti.org, 29 marzo 2015
25 Scheda pratica-Come intervengono i garanti diritti detenuti-Dove, www.giustizia.it, 25 settembre 2014 e I Garanti dei diritti dei detenuti, www.ristretti.it, aggiornato al 30 settembre 2014
108 quello del controllato e non ha, oltretutto, natura indipendente”. Il tutto è apparso inoltre poco effettivo in quanto l’efficacia delle segnalazioni effettuate dai garanti sembra dipendere dallo spirito di collaborazione dell’amministrazione destinataria delle stesse segnalazioni, dato che i garanti non dispongono di strumenti per la verifica e l’ispezione così come non hanno alcun potere sanzionatorio. Infine non è prevista alcuna forma stabile e sistematica di collaborazione inter-istituzionale tra tali organismi e le autorità giudiziarie.
È stata evidenziata inoltre la criticità dovuta alla compresenza di Garanti comunali, provinciali e regionali sullo stesso territorio. Potrebbero crearsi rischi di sovrapposizioni, difficoltà di interlocuzione tra organi dotati di medesime competenze, ma con differente collocazione istituzionale, che potrebbero dare origine a conflitti di attribuzione con possibili riflessi sull’operatività, qualora non si colmasse il vuoto normativo o non si trovasse un raccordo27.
Nel 2008 sono stati istituiti il Coordinamento nazionale dei Garanti locali e la Conferenza nazionale dei Garanti regionali, organismi che ha il compito di pianificare iniziative di rilievo nazionale per meglio affrontare le problematiche connesse alla tutela dei diritti fondamentali dei detenuti, all’esecuzione della pena e al loro reinserimento sociale28.