Il giudizio sui PTPC 2015-

L'Aggiornamento al PNA è stato effettuato dall'ANAC con la determinazione n. 12 del 28/10/2015 . Determinazione che contiene un forte richiamo alle amministrazioni e agli altri soggetti cui si applica la legge 190/2012 su due questioni nodali: “da un lato sull’introduzione, a partire dai prossimi PTPC, del maggior numero di misure di prevenzione concrete ed efficaci, traducibili in azioni precise e fattibili, verificabili nella loro effettiva realizzazione”, ma anche sulla necessità di “approfondire alcuni passaggi di metodo indispensabili ad assicurare la qualità dell’analisi che conduce alla individuazione delle misure di trattamento del rischio”35

.

In questa ottica, l’ANAC ha ritenuto opportuno nell’Aggiornamento al PNA effettuare un focus con esemplificazioni di eventi corruttivi e relative misure con riferimento all’area di rischio contratti pubblici e al settore della sanità. Nell'analisi contenuta nella determinazione n. 12 si danno impietose bacchettate ai RPC, che vengono definiti come guidati in genere dalla cultura dell'adempimento protesa unicamente a fare quanto indispensabile per evitare le sanzioni previste dalla legge, e agli organi di indirizzo, che hanno manifestato un "sostanziale disinteresse"36 alla questione.

Del resto l'ANAC ha basato il suo aggiornamento al PNA su uno studio dei PTPC adottati da un campione piuttosto ampio di amministrazioni pubbliche del nostro paese, costituito da 1.911 unità e comprendente le seguenti tipologie di amministrazioni: amministrazioni dello stato ed enti nazionali (presidenza del consiglio dei ministri, ministeri, enti pubblici non economici, agenzie e altri enti nazionali), autonomie territoriali (regioni, province e comuni), enti del servizio sanitario (aziende sanitarie locali, aziende ospedaliere e istituti di ricovero e cura a carattere scientifico) e autonomie funzionali (camere di commercio, industria,artigianato e agricoltura e università statali). L'ANAC non manca di notare che, in contrasto con un livello qualitativo basso, il livello di adempimento formale della norma risulta invece alto. Infatti il 96,3% delle amministrazioni aveva adottato e pubblicato almeno un PTPC sul proprio sito istituzionale e il 62,9% di esse aveva adottato e pubblicato l’aggiornamento per il triennio 2015-2017.

35 Ibidem pag. 7 36 Ibidem pag. 6

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La prima criticità rilevata dall'Autorità risulta essere un'analisi carente del contesto esterno e in molti casi (84,46%) del tutto assente. Ciò denoterebbe come sia “inadeguata la capacità delle amministrazioni di leggere ed interpretare le dinamiche socio-territoriali e di tenerne conto nella redazione del PTPC”37

. Del resto nemmeno l'analisi del contesto interno fatta nei PTPC risulta di qualità soddisfacente. Questo tipo di analisi, da attuare attraverso la mappatura dei processi organizzativi, pur essendo meno critica della precedente fase, risulta anch'essa non adeguata. Infatti nel 73,9 % dei casi l’analisi dei processi delle “aree obbligatorie” presenta, secondo l'ANAC, una bassa qualità ed analiticità. La percentuale aumenta al 79,78% per i processi relativi alle “aree ulteriori”.

Ulteriore elemento di criticità è rappresentato dalla valutazione del rischio. Qui il giudizio negativo riguarda circa due terzi del campione esaminato. “Emerge la concreta difficoltà delle amministrazioni di individuare correttamente i rischi di corruzione, di collegarli ai processi organizzativi e di utilizzare un’adeguata metodologia di valutazione e ponderazione dei rischi”38

. In particolare l'ANAC rileva come il trattamento del rischio, quelle misure di prevenzione che dovrebbero andare concretamente a ridurre le possibilità di verificarsi dei fenomeni corruttivi, sono inadeguate nel 77% dei casi. Viene meno in questo modo la funzione di strumento di programmazione che dovrebbe caratterizzare i PTPC. Ed in effetti l'analisi ha rilevato anche un insufficiente collegamento con gli strumenti di pianificazione delle amministrazioni (ciclo della performance).

Non risulta infine positivo nemmeno il coinvolgimento degli attori esterni ed interni. Il coinvolgimento degli attori esterni è risultato assente nel 55,38% dei casi, mentre il coinvolgimento degli attori interni inadeguato nel 61,25% delle amministrazioni. La qualità delle azioni di accompagnamento, sensibilizzazione e formazione poste in essere per la realizzazione del PTPC è “non elevata” in tre quarti dei casi analizzati.

Questi scarsi risultati ottenuti dalle amministrazioni non sono dovuti solo a cattiva volontà, secondo l'ANAC, ma anche dalla novità e complessità della normativa, nonché alle difficoltà organizzative e finanziarie in cui versano le strutture pubbliche in questa fase. Inoltre una delle concause viene individuata nel fatto che le indicazioni del PNA vengono date indistintamente a tutte le amministrazioni, dal piccolo comune fino ai ministeri. L'ANAC rileva che è necessario semplificare i contenuti del PNA e differenziare le indicazioni a secondo del tipo e delle dimensioni delle amministrazioni. Auspica quindi che vi sia un maggior investimento in formazione e che si

37 Ibidem pag. 5 38 Ibidem pag. 5.

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coadiuvino le amministrazioni nella costruzione dei PTPC. Su tutto questo dovranno intervenire i nuovi strumenti normativi secondo le linee della delega prevista all'art. 7 della legge 124/201539.

In definitiva potremmo affermare che la diagnosi effettuata dall'ANAC alla fine del 2015, a tre anni dall'entrata in vigore della norma che aveva previsto l'obbligo di elaborazione dei PTPC, pare confermare almeno in parte il giudizio che a caldo alcuni studiosi avevano espresso in merito a questa previsioni della legge 190. I Piani anticorruzione sembravano a costoro "posti come nuovo adempimento alle amministrazioni pubbliche, attività improntate ad un approccio formalistico e di difficile realizzazione"40. Con il rischio che gli stessi si basassero "esclusivamente su vaghe formulazioni di principio" ridotti "ad espressione di ideali regolativi privi di utilità concreta per la prevenzione dei fenomeni corruttivi e dell'illegalità"41.

39 Cfr. sopra cap. 1. La norma prevede all'art 7 comma 1 lettera d) che il Governo con decreto debba provvedere alla “precisazione dei contenuti e del procedimento di adozione del Piano nazionale anticorruzione, dei piani di prevenzione della corruzione e della relazione annuale del responsabile della prevenzione della corruzione, anche attraverso la modifica della relativa disciplina legislativa, anche ai fini della maggiore efficacia dei controlli in fase di attuazione, della differenziazione per settori e dimensioni, del coordinamento con gli strumenti di misurazione e valutazione delle performance nonché dell'individuazione dei principali rischi e dei relativi rimedi; conseguente ridefinizione dei ruoli, dei poteri e delle responsabilità dei soggetti interni che intervengono nei relativi processi”.

40 Vannuci A., La corruzione in Italia: cause, dimensioni, effetti in Mattarella B.G., Pellissero, a cura di, M. La legge

anticorruzione – prevenzione e repressione della corruzione, cit., pag. 57.

41 Di Cristina F. I piani per la prevenzione della corruzione in Mattarella B.G., Pellissero, a cura di, M. La legge

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