Un esempio: la fase di progettazione della gara

L’ANAC individua innanzitutto quali possono essere i processi e i procedimenti rilevanti, i possibili eventi rischiosi e le anomalie più significative.

PROCESSI EVENTI RISCHIOSI ANOMALIE

 consultazioni preliminari

 nomina del responsabile del procedimento

 individuazione dello strumento/istituto per l’affidamento

 individuazione degli elementi essenziali del contratto

 determinazione dell’importo

 scelta della procedura di aggiudicazione

 predisposizione di atti e documenti di gara

 definizione dei criteri di partecipazione, aggiudicazione e

attribuzione del punteggio

 nomina di responsabili del procedimento privi dei requisiti

 fuga di notizie circa le procedure di gara

 utilizzo distorto dello strumento delle

consultazioni preliminari di mercato

 l’elusione delle regole di affidamento degli appalti per favorire un operatore

 predisposizione di clausole contrattuali dal contenuto vago o vessatorio

 definizione dei requisiti di accesso alla gara al fine di favorire un’impresa

 prescrizioni del bando e delle clausole contrattuali finalizzate ad agevolare determinati concorrenti

 criteri di valutazione e di attribuzione dei punteggi che possano favorire operatori economici

 non corretta alternanza nel ruolo di responsabile del procedimento

 il responsabile spesso supportato dai medesimi tecnici esterni

 assenza di adeguate motivazioni per il ricorso a moduli concessori ovvero altre fattispecie contrattuali in luogo degli appalti

 mancanza o incompletezza della determina a contrarre

 previsione di requisiti restrittivi di partecipazione  mancanza di trasparenza nelle consultazioni preliminari  la fissazione di specifiche tecniche discriminatorie

 non corretta stima del valore dell'appalto

 acquisto autonomo di beni presenti in convenzioni, accordi quadro e mercato elettronico

 mancato rispetto

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della determina a contrarre

 non contestualità nell’invio degli inviti a presentare offerte  redazione di progetti e capitolati approssimativi  previsione di metodi di aggiudicazione eccessivamente

discrezionali o non corretti

 Indicatori

Una procedura di aggiudicazione spesso sotto i riflettori è la cosiddetta procedura negoziata, cioè la vecchia trattativa privata, che consente affidamenti diretti o con procedure di selezione semplificate, in quanto la stessa si presta a inquinamento e distorsioni rispetto al perseguimento dell'interesse pubblico e della trasparenza e oggettività dell'appalto.

Un indicatore relativo alla fase in oggetto non poteva quindi non riguardare il rapporto tra il numero di procedure negoziate con o senza previa pubblicazione del bando e di affidamenti diretti/cottimi fiduciari sul numero totale di procedure attivate dalla stessa amministrazione in un definito arco temporale.

n. procedure negoziate e affidamenti diretti n. totale procedure

L’eccessivo ricorso a forme di selezione dei contraenti non competitive può costituire un segnale di favore nei confronti di particolari operatori economici. Tale indicatore può essere costruito anche considerando non il numero ma il valore delle procedure non aperte, da rapportare al valore complessivo delle procedure in un periodo determinato.

valore procedure negoziate e affidamenti diretti valore totale procedure

Un altro possibile indicatore per questa fase suggerito dall'ANAC riguarda la necessità di individuare correttamente il valore stimato del contratto al fine di non eludere tutta una serie di

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previsioni normative tra cui, in particolare, la necessità di affidare necessariamente contratti oltre certe soglie con procedure concorrenziali. Vi può essere quindi una sottostima del valore dell'appalto, salvo poi ricorrere a varianti successive alla stipula del contratto, o un frazionamento artificioso di forniture/lavori per stare con questo artificio sotto certe soglie di valore. A questo proposito un indicatore che rilevi una erroneo calcolo del valore del contratto può essere definito analizzando i valori iniziali di tutti gli affidamenti non concorrenziali in un determinato arco temporale che in corso di esecuzione o una volta eseguiti abbiano oltrepassato i valori soglia previsti normativamente.

n. procedure negoziate oltre i valori soglia n. totale procedure negoziate

 Possibili misure di prevenzione

L'ANAC si diffonde – e questo avviene per ogni fase di gestione delle procedure di appalto – nell'elencare possibili misure preventive. In modo da fornire alle amministrazioni quasi una guida dettagliata alla definizione delle misure da inserire nei PTPC, ma anche criteri di buona gestione delle procedure relative agli affidamenti di lavori, servizi e forniture. Riportiamo quanto previsto in tema di misure preventive per la fase di progettazione della gara, per comprendere il livello di dettaglio in cui l'Autorità scende per definire vere e proprie indicazioni operative per le amministrazioni55.

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TIPOLOGIA MISURE

Generale Procedure per rotazione nella nomina del responsabile del procedimento e atte a rilevare l’assenza di conflitto di interessi Effettuazione di consultazioni collettive e/o incrociate di più operatori

Obbligo di motivazione nella determina a contrarre e adozione criteri di aggiudicazione della gara misurabili e verificabili

Utilizzo di clausole standard conformi alle prescrizioni normative con riguardo a garanzie, tracciabilità pagamenti e termini di pagamento Adozione di direttive interne/linee guida che introducano criteri stringenti nella determinazione del valore stimato del contratto Audit su bandi e capitolati per verificarne la conformità ai bandi tipo redatti dall’ANAC e il rispetto della normativa anticorruzione.

Adozione di direttive interne/linee guida che limitino il ricorso al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa in caso di affidamenti di lavori, beni e servizi standardizzati

Obbligo di dettagliare nel bando di gara in modo trasparente e congruo i requisiti minimi di ammissibilità delle varianti progettuali Sottoscrizione da parte dei soggetti coinvolti nella redazione della documentazione di gara di dichiarazioni in cui si attesta l’assenza di interessi personali

Previsione in tutti i bandi, gli avvisi, le lettere di invito o nei contratti adottati di una clausola risolutiva del contratto in caso di gravi inosservanze dei protocolli di legalità o patti di integrità

Misure di trasparenza per la nomina del RUP

Pubblicazione di un avviso in cui si rende nota l’intenzione di procedere a consultazioni per la redazione delle specifiche tecniche

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Inoltre vengono previste una serie di misure preventive con specifico riguardo alle procedure negoziate, affidamenti diretti, in economia o comunque sotto soglia comunitaria”56.

TIPOLOGIA MISURE

Specifica per procedure semplificate

Procedure atte ad attestare il ricorrere dei presupposti per procedure negoziate o affidamenti diretti

Predeterminazione nella determina a contrarre dei criteri che saranno utilizzati per l’individuazione delle imprese da invitare Utilizzo di sistemi informatizzati per l’individuazione degli operatori da consultare

Garanzie di trasparenza ai sensi del D. Lgs. 33/2013

Check list di verifica degli adempimenti da porre in essere da trasmettersi periodicamente al RPC

Previsione di procedure interne per la verifica del rispetto del principio di rotazione degli operatori economici

Obbligo di comunicare al RPC la presenza di ripetuti affidamenti ai medesimi operatori economici in un dato arco temporale

Verifica della possibilità di accorpare le procedure di acquisizione di forniture, di affidamento dei servizi o di esecuzione dei lavori omogenei

Consultazione di almeno 5 operatori economici, anche per procedure di importo inferiore a 40.000 euro

Obbligo di effettuare l’avviso volontario per la trasparenza preventiva Utilizzo di elenchi aperti di operatori economici con applicazione del principio della rotazione

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Vediamo adesso un riepilogo degli indicatori e delle corrispondenti principali misure di prevenzione, associati ad ogni fase della gestione dei contratti pubblici.

FASE INDICATORI PRINCIPALI MISURE

Programmazione Valore degli appalti affidati tramite procedure non

concorrenziali riferiti alle stesse classi merceologiche di

prodotti/servizi in un

determinato arco temporale. Nel caso in cui la somma dei valori di questi affidamenti sia superiore alle soglie di rilevanza

comunitaria potranno essere necessari approfondimenti volti a comprendere le

ragioni di una programmazione carente che ha condotto al frazionamento delle gare.

- Obbligo di adeguata motivazione in fase di programmazione

- Audit interni su fabbisogno e accorpamento prodotti omogenei - Valutazione della possibilità di ricorrere ad accordi quadro e convenzioni - Utilizzo di avvisi di preinformazione - Adozione di strumenti di programmazione partecipata

Progettazione della gara V. tabelle precedenti V. tabelle precedenti

Selezione del contraente n. gare con 1 offerta valida n. totale gare media offerte escluse media offerte presentate

- Accessibilità online della documentazione di gara - Direttive/linee guida

interne per: termini, protocollazione, conservazione offerte - Trasparenza/pubblicità

delle nomine dei componenti delle commissioni

- Tenuta di albi ed elenchi di possibili componenti delle commissioni di gara ed estrazione a sorte - Obbligo di menzione nei

verbali di gara delle cautele adottate a tutela dell’integrità e della conservazione delle buste

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- Individuazione di archivi (fisici e/o informatici) per la custodia della

documentazione

- Pubblicazione sul sito, per estratto, dei punteggi attribuiti

- Obbligo di preventiva pubblicazione online del calendario delle sedute di gara

- Acquisizione dichiarazioni da parte dei commissari di non incompatibilità

Verifica aggiudicazione e stipula contratto

n. aggiudicatari 2 anni consecutivi n. totale aggiudicatari nei 2 anni

- Collegialità e rotazione nella verifica dei requisiti - Check list di controllo sul

rispetto degli adempimenti

- Introduzione di un termine tempestivo di

pubblicazione dei risultati - Dichiarazione attestante

l’insussistenza di cause di incompatibilità con l’impresa aggiudicataria e con la seconda classificata da parte dei funzionari che gestiscono la procedura

Esecuzione del contratto n. affidamenti con proroghe n. totale affidamenti

n. affidamenti con varianti n. totale affidamenti

- Verifica dei tempi di esecuzione

- Controllo sull’applicazione di penali per il ritardo - Previsione di una

certificazione da inviarsi al RPC da parte del RP, che espliciti l’istruttoria condotta sulla variante e sugli impatti della stessa

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- Verifica trasmissione all’ANAC delle varianti - Verifiche sui subappalti - Pubblicazione on line dati

su andamento contratto, varianti, transazioni e accordi bonari

Rendicontazione del contratto Aumento medio costi rispetto al valore iniziale

Aumento medio tempi rispetto a quelli previsti

- Report su procedure di gara

- Report su procedure non competitive

- Pubblicazione sul sito dei report - Elenchi di possibili collaudatori, da selezionare tramite sorteggio.

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Capitolo 4

Nel documento I PIANI TRIENNALI DI PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE. ANALISI DI CASI APPLICATIVI. (pagine 52-60)