GUAM: successo o fallimento?

La cooperazione fra la Georgia, l’Ucraina, l’Azerbaijan e la Moldova è cominciata con la conferenza consultiva del GUAM, il 10 ottobre 1997 a Strasburgo; l’atto costitutivo del GUAM fu firmato al vertice di Yalta, il 6-7 giugno 2001, dai quattro membri. Il 22 e 23 maggio 2006, l’Ucraina e l’Azerbaijan hanno annunciato i programmi per un ulteriore sviluppo dei rapporti tra i membri del GUAM, cambiando la denominazione in Organizzazione del GUAM per la democrazia e lo sviluppo economico, e stabilendo le relative sedi nella capitale ucraina. Il principale obiettivo istituzionale del GUAM, accanto alla volontà di approfondire la cooperazione economica e di perseguire congiuntamente l’integrazione negli organismi europei e atlantici, era la cooperazione per la sicurezza e in particolare per la lotta congiunta ai “separatismi aggressivi”, e il bilanciamento dell’influenza della Russia tra i Paesi dell’Eurasia post-sovietica, in collegamento con gli Stati Uniti e la NATO.

Il cammino post-indipendentistico di Moldova e Ucraina ha evidenziato problematiche di sicurezza assimilabili a quelle del Caucaso meridionale. In entrambi i casi, le crisi regionali in Transnistria e Crimea hanno fornito alla Russia motivi di ingerenza negli affari interni con uno schema analogo a quello registratosi nel Caucaso.

La determinazione degli Stati del GUAM a sganciarsi al più presto possibile dall’influenza russa è anche il risultato della strumentalizzazione, da parte di Mosca, dei conflitti locali che dai primi anni Novanta si sono aggravati – dalla Transnistria al Karabakh, passando per l’Abkhazia e l’Ossezia. Il Cremlino, lungi dall’essere una risorsa per la risoluzione dei conflitti secessionisti, ha tentato di utilizzarli per i suoi propri fini. È stato questo uno dei principali argomenti avanzati dagli americani nel 1997, al momento della creazione del GUAM, che dunque, forte del sostegno degli Americani, si oppose al ruolo ambiguo di Mosca nei territori secessionisti.

1. Erano tutti teatro di conflitti locali in territori secessionisti, conflitti alimentati dalla Russia: Abkhazia e Ossezia del Sud in Georgia; Nagorno-Karabakh in Azerbaijan; la questione della Crimea (dove la maggioranza della popolazione è russa) in Ucraina; la Transnistria in Moldavia.

2. La Georgia, l’Ucraina e la Moldavia sono dipendenti dalla Russia per il rifornimento di approvvigionamenti.

3. Il GUAM puntava anzitutto sul settore energetico. La costruzione del gasdotto White Stream, sotto il mar Nero, che avrebbe rifornito i Paesi dell’Europa centrale e orientale degli idrocarburi del Caspio, doveva essere il suo principale progetto energetico.

4. I quattro Paesi facevano parte tutti dell’URSS in passato e sono ora membri del PEV e del BSEC.

5. In questi Paesi la Russia è ben integrata nel settore economico-finanziario e

bancario, nei porti, nel settore immobiliare, nelle grandi imprese. Tbilisi dipende del gas russo, e molte società petrolifere sono coinvolte nei numerosi progetti di sfruttamento del petrolio azero.⁴⁴⁶

L’attività del GUAM è entrata in una fase di stallo anche in seguito dell’11 settembre e alla più risoluta politica regionale russa. Tuttavia, la principale causa della sua inerzia è rappresentata dalle scelte politiche dei leader che ne avevano determinato la nascita. In questo senso, al riavvicinamento dell’allora presidente ucraino Kuchma alla Russia, era corrisposto il progressivo declino politico di Shevarnadze e la scomparsa di He-ydar Aliyev.⁴⁴⁷

Il GUAM ha conosciuto una nuova fase di rilancio a partire dal 2005, grazie all’iniziativa di Kiev e Tbilisi che, nella fase successiva alle “Rivoluzioni colorate” perseguivano più risolutamente il percorso di avvicinamento alle strutture euro-atlantiche. In questo sfondo, subito dopo l’assunzione della Presidenza ucraina da parte di Yushchenko, il GUAM si riuniva a Chisinau nell’aprile 2005 per

446

Cfr. M. Jego, La Georgie entre Washington et le Chaos, in "Politique internationale", 95, 2002, pp. 339-340.

447

Sulle motivazioni di natura economica dello stallo del GUAM si veda invece, Economic Decline Forcing GUUAM Nations to Return to Russia, in “Stratfor”, November 30, 2000.

determinare le azioni necessarie al rilancio del gruppo. All’incontro prendevano significativamente parte anche i Presidenti rumeno, polacco e lituano.⁴⁴⁸

Un apparente momento di svolta per le attività del GUAM è rappresentato dal summit di Kiev del maggio 2006, in occasione del quale il gruppo, ridenominato Organization for Democracy and Economic Development – GUAM, veniva istituzionalizzato con la firma di una Carta costitutiva che prevedeva la predisposizione di organismi decisionali ed esecutivi e la creazione, a Kiev, di un segretariato permanente.⁴⁴⁹

Rispetto alla cooperazione alla sicurezza, al summit di Baku del settembre 2006 i membri dell’organizzazione sancivano la consultazione regolare e lo scambio di informazioni in materia di lotta al terrorismo, in linea con gli impegni sanciti nell’ambito del GUAM – US Framework Program of Trade and Transport Facilitation, Ensuring Border and Customs Control, Comba-ting Terrorism, Organized Crime and Drug Trafficking, in vigore dal 2002.

Il successo più evidente conseguito dal GUAM all’indomani della propria istituzionalizzazione sembra piuttosto essere rintracciabile nella crescente intesa dell’area del mar Nero allargato. È in questa prospettiva che va collocata la costante partecipazione di delegazioni rumene, polacche e lituane ai successivi summit dell’organizzazione. È in tale prospettiva, inoltre, che va collocata l’iniziativa lituana rivolta alla creazione del Group of GUAM Friends in EU, del novembre 2007.

Il successivo summit di Baku del giugno 2007 faceva registrare la ripresa del datato progetto di creazione di un battaglione di peacekeeping del GUAM, finalizzato a operare nelle aree di conflitto regionali sotto l’egida ONU o OSCE in sostituzione dei contingenti russi e, potenzialmente, a intraprendere azioni a salvaguardia delle infrastrutture energetiche. Da allora, tuttavia, nessuno dei membri del GUAM ha ratificato l’accordo e lo stesso ultimo summit dell’organizzazione – tenutosi a Batumi il 1° luglio – non ha fatto registrare progressi in questo senso.

448

Cfr. V. Socor, GUAM Summit: A New Lease On Life, in “Eurasia Daily Monitor”, vol. 2, nn. 77-78, 2005; F. Lukjanov, Russia contro America: le poste in gioco di una crisi globale, cit., p. 24.

449

Si vedano al riguardo, Kyiv Declaration on Establishment of the Organization for Democracy and Economic Development–GUAM, May 23, 2006; Charter of the Organization for Democracy and Economic Development–GUAM, dal sito del Ministero degli Affari Esteri azero: http://www.mfa.gov.az.

L’oggetto principale del vertice GUAM di luglio 2008 a Batumi, era il percorso dell’oleodotto Odessa-Brody-Plotsk (OBP) che permette di trasportare il petrolio dall’Asia centrale, passando per la città di Odessa, in Europa del Nord, ed evitando il territorio russo. Un’estensione della linea OBP fino al porto di Gdansk, sulle rive del Baltico in Polonia, era anche prevista. Il 10 luglio 2008, appena una settimana dopo il vertice GUAM, Transneft e KazTransOil hanno annunciato che stavano negoziando l’aumento della capacità della conduttura Atyrau-Samara, da 16 a 26 milioni di tonnellate di petrolio all’anno.⁴⁵⁰

Al di là del valore politico e simbolico ricoperto dall’iniziativa del GUAM, essa non ha infatti potuto dare seguito, in tale ambito, ai progetti di cooperazione multilaterale, progressivamente reindirizzati verso la cooperazione economica. Fallimentare, d’altro canto, è stato anche il tentativo del GUAM di coinvolgere indirettamente la NATO nel processo di gestione dei conflitti congelati attraverso la cooperazione antiterroristica.

L’ingresso nell’organizzazione, nell’aprile 1999, dell’Uzbekistan – tradizionalmente impegnato nella repressione del fondamentalismo islamico – modificava il suo acronimo in GUUAM. In regione tuttavia della defilata posizione assunta da Tashkent nel gruppo già a partire dal 2001 e della sua successiva fuoriuscita nel 2005, ai fini della presente trattazione si continuerà a far riferimento all’organizzazione con l’acronimo originario di GUAM anche per la fase 1999-2005.

Come si è visto, il conflitto russo-georgiano dell’agosto 2008 ha avuto un grave impatto sulla situazione energetica in tutta la regione del Caspio, che si è inevitabilmente ripercossa sulla dinamica dei prezzi nel mercato mondiale. Il Cremlino è riuscito nel suo intento di ostacolare il trasporto di risorse energetiche tramite itinerari che escludano la Russia e di preservare il suo controllo.

Al di là del limitato impatto avuto dal GUAM sulla cooperazione alla sicurezza nell’area caucasica, la sua nascita e il suo successivo allargamento erano considerati da Mosca come un elemento di ostilità verso i propri interessi regionali.

L’intervento di Mosca in Georgia è stato un messaggio chiaro per l’Ucraina, la Moldova e l’Azerbaijan: anch’essi infatti, come si è visto, hanno conflitti congelati sui loro territori, conflitti in cui la Russia potrebbe intervenire facilmente nel caso

450

volesse fare pressione sulle scelte di politica estera o energetica di ciascuno di questi Paesi.

L’Europa, per parte sua, non vuole aumentare le tensioni nello spazio post-sovietico, poiché non intende danneggiare l’importante dialogo con la Russia e soprattutto perché ha bene in mente l’esempio della vicina Ucraina (dove la «rivoluzione arancione» ha dato il via ad uno stato di crisi politica cronica), l’esempio della Georgia, e l’esempio dell’instabilità interna della Moldavia, la cui grave destabilizzazione (per non parlare di una sua annessione alla Romania), creerebbe i presupposti per il riconoscimento russo dell’indipendenza della Transnistria secessionista, con una ripetizione dello scenario dell’Ossezia del Sud e dell’Abkhazia.

Sembrano essere chiari a tutte le capitali europee i messaggi provenienti da Mosca secondo cui la stabilizzazione della Moldova, della Georgia, dell’Ucraina e dell’Azerbaijan passano attraverso una più ampia cooperazione europea allargata alla Federazione Russa, e che il capitolo delle rivoluzioni colorate, dopo le delusioni ucraine e georgiane, deve essere chiuso.

Inoltre, il livello di interdipendenza fra le economie delle Repubbliche indipendenti e quella russa rimane molto più alto che nei casi studiati normalmente nelle Relazioni internazionali per approfondire il problema del legame fra interdipendenza economica e potere politico, laddove l’interdipendenza non indica solo l’interazione economica, ma anche gli effetti che il cambiamento di un’economia produce su un’altra, utilizzabili anche per esercitare pressioni politiche.

I casi russo-ucraino e russo-georgiano sono tipici casi di asymmetric interdependence che possono ridurre i governi delle due Repubbliche alla manipolazione politica, poiché l’interdipendenza delle economie, come ripetutamente ha dimostrato Robert Giplin, crea anche la capacità di uno stato di danneggiarne un altro, qualora gli si presenti l’occasione e sfruttando quello strumento. In definitiva, e per concludere, dopo la guerra in Georgia dell’agosto 2008, il riavvicinamento tra Mosca e Ucraina, e Mosca e Moldavia, così come il riavvicinamento tra Baku e Mosca, sembrano oggi rappresentare pesanti ostacoli sulla strada di un effettivo rilancio della cooperazione alla sicurezza nell’ambito del GUAM.