I diversi profili funzionali di Città metropolitane

Nonostante le molte affinità esistenti tra Città metropolitane e Province i due enti sono molto diversi e soprattutto nella legge Delrio sono stati pensati con un opposto destino.

Le Città metropolitane sono enti a copertura costituzionale, che erano destinate a trovare conferma anche nella riforma costituzionale del 2015. Per le province invece non era lo stesso.

29 Tratto distintivo essenziale delle Città metropolitane, che non hanno le Province, sono delle specifiche finalità istituzionali generali (elencate nel comma secondo dell’art.1 della legge n.56/2014) relative allo sviluppo strategico del territorio e alle relazioni istituzionali da mantenere anche con le altre Città e le aree metropolitane d’Italia e d’Europa; in ottica di promuovere lo sviluppo di tutto il Paese (Pizzetti, 2015).

Dunque un compito essenzialmente relazionale e promozionale, del quale spetta a ciascuna Città metropolitana definire contenuto e modalità di svolgimento a seconda del progetto strategico di sviluppo di ciascun territorio.

La Città metropolitana ha dunque una posizione del tutto nuova nel panorama italiano e fortemente innovativa nella sua concezione.

Questi elementi non ritornano invece tra le competenze affidate alle Province; poiché la legge Delrio si collocava nell'ambito del prefigurato disegno finale di soppressione delle Province (quali enti costitutivi della Repubblica, dotati di funzioni proprie, con fonte legislativa di rango costituzionale). Le Province infatti vengono molto brevemente definite come “enti territoriali di area vasta” (nel terzo comma dell’art.1 della legge n.56/2014) e ad esse restano delle ridotte funzioni. La legge non fissa alcuna finalità specifica per le Province che ne caratterizzi l’attività ma si limita a individuare alcune funzioni fondamentali, che sono attribuite anche alle Città metropolitane insieme a quelle di loro specifica competenza (quali la pianificazione territoriale di coordinamento).

Questo dimostra come i due enti di area vasta vengano collocati in una posizione differente.

In sostanza la legge Delrio, in quanto doveva essere una legge ponte tra la Costituzione attuale e quella che doveva riformarla, ha consapevolmente ridotto al minimo la disciplina relativa alle Province, cercando allo stesso tempo di dare una risposta a chi ne chiedeva l’immediata soppressione e di ridurre al minimo i condizionamenti relativi alle scelte che, a riforma costituzionale approvata, sarebbero spettati alle leggi regionali (Pizzetti, 2015).

È fondamentale ricordare però con il fallimento della riforma, esito del referendum costituzionale del 4 dicembre 2016, resta immutata la collocazione costituzionale delle Province.

Il compito di chi oggi si trova ad amministrare i nuovi enti di area vasta, come definiti dalla legge n.56/2014, è molto diverso nel caso di Città metropolitane o in quello delle nuove province. È dunque necessaria una conoscenza delle differenze esistenti tra i due tipi di enti, delle diversità di missione, della differenza di ruolo, anche rispetto alla regione e allo Stato.

30 L’entrata in vigore della riforma costituzionale Renzi-Boschi avrebbe avuto un particolare rilievo ai fini dei temi presentati. “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”, questo è il primo comma dell'articolo 114 della Costituzione proposto dalla riforma. Nell’articolata proposta di riforma costituzionale Renzi Boschi, che toccava vari punti, delle modifiche rilevanti riguardavano il Titolo V, parte II, della Costituzione, relativo al rapporto tra lo Stato e gli enti locali.

A differenza della riforma costituzionale, sulla stessa materia, compiuta dalla legge n.3/2001 (vedi paragrafo 1.1.3), che si era posta a favore di un maggiore decentramento amministrativo, al contrario con la riforma Renzi-Boschi si voleva riaffermare l’accentramento statale, riportando in capo allo Stato la competenza legislativa in diverse materie ed introducendo una "clausola di supremazia" statale.

Tra le varie modifiche proposte vengono in seguito riportate le più rilevanti in riferimento al tema analizzato:

• Si proponeva di rimuovere dalla Costituzione ogni riferimento alle Province, eccetto quelle autonome di Trento e di Bolzano, nel processo di sostituzione di tali enti con le Città metropolitane;

• All'articolo 117 venivano soppresse le materie legislative di competenza concorrente tra Stato e Regioni (in cui la potestà legislativa spetta alle Regioni, salvo che per la stesura dei principi fondamentali da parte dello Stato). Queste materie sarebbero state redistribuite tra competenza esclusiva statale e competenza regionale, a favore di una maggior parte di competenza esclusiva dello Stato (ad esempio istruzione, tutela della salute, governo del territorio, attività culturali e beni culturali);

• Si proponeva il depotenziamento del Senato (abolendo il bicameralismo perfetto).

Vi furono molte critiche in merito alla proposta del nuovo articolo 117, alcuni giuristi costituzionalisti arrivarono addirittura a definirla una “controriforma” rispetto al decentramento amministrativo del 2001. Inoltre si sottolineò che l'eliminazione della competenza concorrente non avrebbe risolto le cause dei numerosi conflitti Stato-Regioni, poiché prevalentemente derivanti dalle materie a competenza esclusiva statale, con la riforma addirittura aumentate.

Il 4 dicembre 2016 c’è stato il referendum riguardo a tali modifiche costituzionali, ma i dubbi sulla riforma ne portarono al fallimento. La legge Delrio era stata pensata come ponte verso l’uscita delle Province dal testo della Costituzione ma la mancata

31 approvazione della riforma costituzionale ha comportato un arretramento rispetto a ciò che si era deciso, confermando una Repubblica “costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato” (articolo 114).

In conclusione a questo primo capitolo risulta necessario sottolineare un aspetto che ha caratterizzato l’ente provinciale e soprattutto che ha influenzato le decisioni prese per esso. La politica degli ultimi anni ha spesso legato alla riforma di questi enti le sorti della finanza pubblica. La Provincia, in posizione intermedia tra le Regioni e i Comuni, è stata spesso considerata un ente di cui si poteva fare a meno, motivo per cui, soprattutto post legge Delrio, è stata interessata da tagli di risorse e mobilità di personale, che ne hanno alleggerito i bilanci e desertificato gli uffici tecnici.

Come è stato descritto, nel 2014 lo Stato improvvisamente si dota di una legge autoritaria quale la legge Delrio, che istituisce le Città metropolitane imponendole top-down, e la necessità di attuarle in breve tempo ha comportato che i perimetri dei nuovi enti coincidessero con quelli delle ex Province, poiché se si fosse seguito il dibattito in corso sulla definizione della giusta perimetrazione delle Città metropolitane non si sarebbe trovata un’immediata risposta, tanto che tutt’ora vi sono pareri discordanti.

La necessità del risparmio di denaro pubblico ha inciso anche nella decisione di introdurre l’elezione di secondo livello per gli organi amministrativi dei due enti di area vasta, come per la scelta che il sindaco del comune capoluogo diventasse automaticamente sindaco anche della Città metropolitana; questa è stata un’azione svolta puramente per semplificare l’attuazione della legge e per risparmiare risorse economiche. L’origine pratica della legge Delrio è quella di ridurre i costi della pubblica amministrazione provinciale (Barbieri, 2020).

1.3 Le specificità della Città metropolitana di Torino nel contesto italiano