4. I limiti all’accesso civico generalizzato
4.2 I limiti relativi
4.2.1 I limiti relativi riguardanti gli interessi pubblici
L’autorità anticorruzione ha fornito istruzioni a supporto delle pubbliche amministrazioni con lo scopo di identificare gli interessi pubblici.
Il primo comma dell’articolo 5-bis del decreto 33/2013 stabilisce che l'accesso civico “è rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno degli interessi pubblici inerenti a: a) la sicurezza pubblica e l'ordine pubblico; b) la sicurezza nazionale; c) la difesa e le questioni militari; d) le relazioni internazionali; e) la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato; f) la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento; g) il regolare svolgimento di attività ispettive”461.
Andando ad analizzare l’interesse alla sicurezza pubblica è possibile sancire che essa “ è funzione inerente alla prevenzione dei reati e al mantenimento dell’ordine pubblico e comprende la tutela dell'interesse generale alla incolumità delle persone, e quindi la salvaguardia di un bene che abbisogna di una regolamentazione uniforme su tutto il territorio nazionale”462.
A titolo esemplificativo, Anac, indica che il pregiudizio concreto alla tutela degli interessi pubblici in materia di sicurezza potrebbero riguardare la “conoscibilità di documenti, dati o informazioni attinenti le strutture, i mezzi, le dotazioni, il
459 ANAC, “linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei
limiti all'accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013”, delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016
460 ANAC, “linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei
limiti all'accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013”, delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016
461 Comma 1, Articolo 5-bis, Decreto Legislativo 33/2013
462 ANAC, “linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei
limiti all'accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013”, delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016
personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, la prevenzione e la repressione della criminalità con particolare riguardo alle tecniche investigative, all’identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni, delle persone coinvolte, all’attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini”463.
Il secondo interesse pubblico contemplato dalla normativa è la sicurezza nazionale, bene costituzionale tutelato in modo prioritario che costituisce un interesse fondamentale della società.
Ai fini dell’accesso generalizzato, il riscontro di interessi collegati alla sicurezza nazionale è spesso connessa alla difesa del segreto di Stato ma si riferisce all’accesso ad atti, dati e documenti che non mettono a repentaglio il Segreto di Stato.
Il terzo interesse da tutelare è la difesa la quale trova fondamento nella Costituzione italiana ai sensi dell’articolo 52 che la declina come “sacro dovere del cittadino”464.
“Il dovere di difesa, nella sua ampia accezione, contempla in primo luogo il dovere militare, organizzato nelle Forze armate.”465
Per quel che concerne l’accesso civico generalizzato, bisogna porre attenzione alla struttura dell’organizzazione e delle attività dell’apparato difesa con riguardo a determinate “attività relative sia all’area tecnico operativa, connesse con la pianificazione, l’impiego e l’addestramento delle Forze armate, sia all’area tecnico industriale, strettamente correlata al funzionamento della precedente area”466.
La quarta tipologia di interessi riguarda le relazioni internazionali intendendo tali
463 ANAC, “linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei
limiti all'accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013”, delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016
464 Comma 1, articolo 52, Decreto legislativo 33/2013
465 ANAC, “linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei
limiti all'accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013”, delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016
466 ANAC, “linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei
limiti all'accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013”, delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016
i rapporti che intercorrono tra Stati e le relazioni tra soggetti internazionali. Il termine relazioni internazionali non riguarda soltanto la politica estera di uno Stato, bensì, comprende anche l’organismo internazionale in cui operano i diversi soggetti.
L’autorità anticorruzione ha riportato a titolo esemplificativo svariati documenti inerenti alle relazioni internazionali ai fini dell’accesso generalizzato, tra questi, è bene ricordare gli atti che si riferiscono alle procedure di negoziazione e stipula di accordi internazionali con altri Stati, nei quali è necessario non soltanto tutelare la riservatezza degli atti bensì occorre salvaguardare l’integrità dei rapporti diplomatici con i Paesi interessati. Un’altra categoria di documenti che devono essere osservati sono quelli interni ai negoziati dell’Unione Europea quando possono compromettere la posizione italiana all’interno dei negoziati in corso.
Di fondamentale importanza è il quinto interesse riguardante la politica e la stabilità finanziaria, la cui definizione è riscontrabile, ai sensi della Legge 241/1990, nei “processi di formazione, di determinazione e di attuazione della politica monetaria e valutaria”467.
Ai fini dell’accesso generalizzato, meritano particolare attenzione, gli atti riguardanti i processi di formazione e determinazione della politica monetaria e valutaria nel momento in cui dalla loro pubblicazione possano derivare turbamenti sul mercato valutario, in quello dei capitali, sui documenti inerenti il fabbisogno del bilancio dello Stato, sulla politica fiscale e sull’emissione dei titoli di debito pubblico. In tali ipotesi l’esigenza di riservatezza è collegata all’esigenza di evitare che dalla conoscenza di alcuni atti si possano verificare condizioni di turbamento nel mercato finanziario. La manipolazione dei mercati è un comportamento illecito disciplinato dal codice penale468 e dal codice
467 Comma 6 lettera b), Articolo 24, legge 241/1990
468 Articolo 501, codice penale: “Chiunque, al fine di turbare il mercato interno dei valori o delle
merci, pubblica o altrimenti divulga notizie false, esagerate o tendenziose o adopera altri artifici atti a cagionare un aumento o una diminuzione del prezzo delle merci, ovvero dei valori ammessi nelle liste di borsa o negoziabili nel pubblico mercato, è punito con la reclusione fino a tre anni e con la multa da cinquecentosedici euro a venticinquemilaottocentoventidue euro. Se l'aumento o la diminuzione del prezzo delle merci o dei valori si verifica, le pene sono aumentate. Le pene sono raddoppiate:
civile469.
Un’ulteriore tipologia si riferisce all’interesse pubblico in merito alla conduzione di indagini sui reati che è strettamente collegato alla sicurezza e all’ordine pubblico, di cui si è in precedenza detto, e all’esercizio di attività giudiziaria. Con riferimento alle ipotesi di sovrapposizione all’esercizio dell’attività giudiziaria, bisogna chiarire che l’accesso generalizzato riguarda documenti riconducibili a funzioni amministrative, in senso oggettivo e funzionale. Si discostano, dunque, da tale tipologia di accesso, gli atti giudiziari, i quali sono disciplinati da autonome norme previste dai codici di rito.470
L’ultima fattispecie riguarda l’attività ispettiva, la quale ha come obiettivo l’acquisizione di “elementi conoscitivi necessari per lo svolgimento delle funzioni di competenza” per gli enti pubblici. Le attività ispettive, rappresentano lo strumento mediante il quale si svolge l’attività di vigilanza. Soltanto nel caso in cui vi sia strumentalità tra l’attività di ispezione e l’adozione di un provvedimento di tipo amministrativo, l’accessibilità ai documenti ispettivi può avvenire esclusivamente nel momento in cui gli atti del procedimento siano divenuti definitivi. Conseguentemente le restrizioni al diritto di accesso devono applicarsi esclusivamente nel lasso di tempo per non compromettere la decisione finale da valutarsi.471
1) se il fatto è commesso dal cittadino per favorire interessi stranieri;
2) se dal fatto deriva un deprezzamento della valuta nazionale o dei titoli dello Stato, ovvero il rincaro di merci di comune o largo consumo.
Le pene stabilite nelle disposizioni precedenti si applicano anche se il fatto è commesso all'estero, in danno della valuta nazionale o di titoli pubblici italiani.
La condanna importa l’interdizione dai pubblici uffici”.
469 Articolo 2637, codice civile: “Chiunque diffonde notizie false, ovvero pone in essere
operazioni simulate o altri artifici concretamente idonei a provocare una sensibile alterazione del prezzo di strumenti finanziari non quotati o per i quali non è stata presentata una richiesta di ammissione alle negoziazioni in un mercato regolamentato, ovvero ad incidere in modo significativo sull'affidamento che il pubblico ripone nella stabilità patrimoniale di banche o di gruppi bancari, è punito con la pena della reclusione da uno a cinque anni”.
470 ANAC, “linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei
limiti all'accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013”, delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016
471 ANAC, “linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei
limiti all'accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013”, delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016