I programmi educativi delle Authorities nazionali: in particolare,

Banca d’Italia

A seguito della crisi finanziaria e a fronte del persistente deficit di informazione, formazione e consapevolezza da parte dei fruitori di prodotti

e di servizi finanziari303, si è delineato un duplice approccio normativo al

tema dell‟educazione finanziaria: quello più incisivo di matrice

comunitaria304 e quello più “blando” di stampo nazionale.

Così, se in ambito comunitario (come, di qui a poco, si dirà) si parla di educazione finanziaria già da diversi anni, il “tema” si è imposto con una certa enfasi sulla scena nazionale solo di recente, soprattutto a seguito di

espresse indicazioni comunitarie a procedere su questa strada305.

302 _{Sul punto v. anche TRIFILIDIS, L’educazione finanziaria: le iniziative a livello} internazionale, in Consumatori, Diritti e Mercato, 2009, 58, per il quale «nei mercati

bancari e finanziari la protezione del consumatore può essere favorita dal combinarsi di tre differenti elementi: la trasparenza delle condizioni contrattuali, un efficace sistema di risoluzione extragiudiziale delle controversie intermediari/clientela, l‟educazione finanziaria del cittadino consumatore».

303 _{Il punto è stato recentemente rimarcato anche da CARDIA L., La tutela del consumatore} nei servizi finanziari, Roma, 2010, reperibile al sito internet www.consob.it.

304

Sul punto, v. poco infra nel testo.

305 _{Cfr., in tal senso, le seguenti Comunicazioni della Commissione Europea: COM(2005)}

144

Preso atto, anche in ambito nazionale, dello stretto nesso che lega la tutela del risparmio allo svolgimento di programmi di educazione finanziaria, bisogna comunque rilevare come, a tutt‟oggi, nell‟ordinamento italiano non è ancora chiaro e delineato il percorso attraverso il quale rendere concreta l‟esigenza di un‟adeguata educazione finanziaria dei

cittadini306. Le prime, timide iniziative volte a favorire l‟educazione

finanziaria sono state promosse, al momento, sia da soggetti pubblici, che da soggetti privati. Si può ricordare al riguardo, sotto il versante dell‟iniziativa privata, l‟attività intrapresa dal consorzio denominato “Patti Chiari”, istituito nel 2003 tra le banche italiane sotto la guida dell‟Associazione Bancaria Italiana, con le finalità di sviluppare strumenti e regole per favorire le relazioni tra le banche e la clientela e di offrire ai cittadini strumenti per comprendere i prodotti finanziari e per scegliere in modo consapevole tra le varie offerte di carattere economico-finanziario,

promuovendo anche l‟educazione finanziaria307

.

Con riguardo al versante dell‟iniziativa pubblica, invece, degna di nota è l‟azione posta in essere dalle Authorities nazionali. Il persistente vuoto in relazione al mancato raggiungimento di un compiuto assetto normativo in materia di educazione finanziaria è difatti colmato, anche se solo in parte, dall‟impegno profuso sul tema dalle Authorities, da segnalare

una strategia in materia di salute e di tutela dei consumatori”; COM(2007) 99 def. del 13

marzo 2007, “Maggiori poteri per i consumatori, più benessere e tutela efficace”; COM(2007) 226 def. del 30 aprile 2007, “Libro Verde sui servizi finanziari al dettaglio

nel mercato unico”; COM(2007) 808 def. del 18 dicembre 2007, sull‟educazione

finanziaria; COM(2009) 204 def. del 30 aprile 2009, relativa ai prodotti di investimento al dettaglio preassemblati.

306

Va dato atto che non sono mancate iniziative legislative volte a promuovere l‟educazione finanziaria; iniziative, però, rimaste, a tutt‟oggi, lettera morta: nel corso della XVI legislatura, difatti, sono stati presentati, con riguardo al tema in esame, alcuni disegni di legge (n. 1288: “Disposizioni in materia di educazione finanziaria”; n. 1477: “Norme in merito all‟educazione finanziaria”; n. 1593: “Interventi per la tutela del consumatore in campo finanziario”; n. 1626: “Disposizioni in materia di educazione finanziaria”; n. 1796: “Disposizioni volte a promuovere l‟educazione finanziaria”), mai convertiti e, peraltro, a oggi decaduti, perché non riproposti nella legislatura in corso.

307 _{Per un approfondimento sulle iniziative intraprese, si veda il relativo sito internet} www.pattichiari.it. Tra le iniziative private si può citare anche quella promossa da

Assogestioni, l‟associazione di categoria del risparmio gestito (cfr., anche in tal caso, il sito internet www.assogestioni.it).

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come la vera novità in campo nazionale. AGCM, Banca d‟Italia, Consob, Isvap e Covip: ciascuna impegnata a tutelare il consumatore nel settore economico di rispettiva competenza, hanno dapprima dedicato

all‟educazione o alla tutela del consumatore

(risparmiatore/investitore/assicurato) un apposito link nel sito internet

istituzionale e attivato proprie iniziative308, poi, a fronte della situazione

legislativa di stallo, tutte hanno deciso di unire le forze sottoscrivendo il 9

giugno 2010 un protocollo d‟intesa309 finalizzato a realizzare

congiuntamente iniziative di educazione finanziaria, anche a mezzo di un portale web comune, dove il consumatore può reperire materiali educativi e strumenti di supporto tecnico. L‟impegno delle Authorities, tuttavia, è destinato ad acquisire maggiore rilevanza nel prossimo futuro, alla luce dell‟espresso inserimento dell‟educazione finanziaria tra le competenze

delle tre nuove Authorities europee310. I tre regolamenti, che istituiscono

rispettivamente le indicate Autorità europee311, ripropongono

pedissequamente per ciascuna la competenza relativa alla protezione dei consumatori e, in questo ambito, attribuiscono loro «un ruolo guida nella promozione della trasparenza, della semplicità e dell‟equità sul mercato per i prodotti o servizi finanziari destinati ai consumatori nell‟intero mercato interno, anche tramite […] il riesame e il coordinamento dell‟alfabetizzazione finanziaria e delle formative educative da parte delle

autorità competenti»312. L‟ampliamento della competenza delle

Authorities, sulla scorta di una fonte normativa, anche alle finalità di

308 _{A titolo esemplificativo, si ricorda il “Memorandum d’intesa” siglato tra il Ministero}

dell‟Istruzione, dell‟Università e della Ricerca con la Banca d‟Italia nel novembre 2007, finalizzato ad avviare un progetto sperimentale di formazione in materia economica e finanziaria in alcune scuole.

309 _{Il protocollo d‟intesa è reperibile sul sito internet di ciascuna Autorità aderente.} 310

Ci si riferisce, rispettivamente, all‟Autorità bancaria europea (“EBA”), all‟Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (“EIOPA”) e all‟Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (“ESMA”).

311 _{Ossia: (i) il regolamento (UE) n. 1093/2010, con riguardo all‟Autorità bancaria}

europea; (ii) il regolamento (UE) n. 1094/2010, con riguardo all‟Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali; il regolamento (UE) n. 1095/2010, con riguardo all‟Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati.

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educazione finanziaria (rectius, “alfabetizzazione finanziaria”) degli investitori/risparmiatori e il coordinamento delle iniziative in materia a livello comunitario sono pertanto destinati ad attribuire particolare rilievo ai programmi attivati in sede nazionale dalle autorità competenti, le uniche che al momento – in mancanza di precisi punti legislativi di riferimento – si stanno organizzando nella prospettiva di meglio soddisfare l‟obiettivo della tutela del consumatore di servizi finanziari.

Ancora. Degna di nota è soprattutto l‟azione posta in essere dalla Banca d‟Italia, che ha dedicato un‟apposita sezione del proprio sito

internet all‟educazione finanziaria e ai rapporti con il cittadino313

, al fine di rendere disponibili documenti illustrativi dei servizi e dei prodotti finanziari di facile comprensione, oltre a una serie di studi di carattere più approfondito. La Banca d‟Italia, inoltre, ha anche concordato un apposito

memorandum d‟intesa con il Ministero dell‟istruzione314

per la realizzazione congiunta di iniziative di educazione finanziaria rivolte ai

giovani nel mondo della scuola315.

Allo stato, pertanto, non è ancora chiaro come, a livello ordinamentale, si voglia perseguire la realizzazione di efficaci programmi di educazione finanziaria e se, in particolare, si voglia affidare tale compito al potere pubblico ovvero demandarlo a soggetti privati. Prima di tentare di offrire una soluzione a tali interrogativi (v. infra), risulta opportuno accennare alle modalità mediante le quali è stato scelto di

313

Si tratta della sottosezione denominata “L’educazione economica e finanziaria” (consultabile al sito internet www.bancaditalia.it).

314 _{Il memorandum è stato sottoscritto il 6 novembre 2007.}

315 _{Nel memorandum si afferma come il Ministro e il Governatore abbiano considerato di}

interesse del Paese provvedere a offrire alle giovani generazioni i principi fondamentali di una corretta cultura economica, finanziaria e monetaria; condividano l‟esigenza di creare un ambiente quanto più possibile favorevole all‟affermarsi di capacità innovative. In particolare, in un contesto segnato da condizioni tecnologiche in continua evoluzione, si fa presente come queste dipendano in modo cruciale dalla disponibilità e qualità del capitale umano, quindi da una qualificata formazione di studenti, lavoratori e ricercatori, nella consapevolezza dello stretto legame esistente tra istituzione, innovazione e crescita economica (v., in tal senso, il comunicato stampa del 6 novembre 2007).

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realizzare programmi di educazione finanziaria sia a livello internazionale che europeo316.

5.2.1. (segue) Il confronto con il contesto internazionale ed europeo A livello internazionale, l‟OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico) è una delle maggiori organizzazioni a occuparsi di educazione finanziaria. A partire dal 2003 ha realizzato un progetto con l‟obiettivo di analizzare le esperienze di educazione finanziaria realizzate nei vari paesi. Questo lavoro è sfociato, nel 2005, nella pubblicazione del libro “Improving financial literacy: analysis of issues and policies” ed è stato integrato da una commissione globale sull‟educazione finanziaria, la “International Gateway for Financial Education” (“IGFE”) e da un portale

on-line di raccolta dati, risorse, ricerche e notizie sul tema e i programmi

di tutto il mondo.

Altro importante documento realizzato dall‟OCSE, sempre nel 2005, è “Recommendation on principles and good practices for financial

education and awareness”, attraverso cui l‟OCSE ha suggerito un

approccio d‟azione complessivo, finalizzato a individuare gli strumenti di intervento di formazione più idonea per la crescita dell‟educazione finanziaria, in relazione alle specifiche situazioni di ciascun paese, alle diverse fasce di consumatori interessate e alle possibili forme di coinvolgimento degli operatori. Riconoscendo la crescente importanza dell‟educazione finanziaria a livello globale, nel 2008 l‟OCSE ha creato l‟“International Network on Financial Education” (“INFE”), un gruppo di lavoro composto dai rappresentanti delle Autorità pubbliche dei Paesi membri. Quest‟ultimi si incontrano due volte all‟anno per discutere gli

316 _{Utili indicazioni si rinvengono in Le esperienze di educazione finanziaria. Indagine} sulla realtà italiana nel contesto internazionale, risultanze della Ricerca realizzata dalla

Fondazione Rosselli in collaborazione con il Consorzio “Patti Chiari”, 2011 (consultabile al sito internet www.fondazionerosselli.it).

148

ultimi sviluppi nel loro paese e per creare studi analitici e comparativi, metodologie, best practice e linee guida in relazione alle aree chiave prioritarie. In questo contesto, sia i programmi di educazione finanziaria nelle scuole che la valutazione internazionale della capacità finanziaria sono state identificate dall‟OCSE come questioni di prioritaria importanza. Per tale ragione, il “Programme for International Student Assessment” (“PISA”) è stato in parte focalizzato sul tema della financial literacy

(spesso indicata come financial capability)317: si tratta di una valutazione

su scala mondiale della performance degli studenti di 15 anni, fino a oggi, in tre diversi ambiti di studio (lettura, matematica e scienze). Questa è stata realizzata per la prima volta nel 2000 e viene ripetuta ogni tre anni. È coordinata dall‟OCSE e ha l‟obiettivo di migliorare le politiche e i risultati educativi. In virtù di ciò, il “PISA” del 2012 ha rappresentato un momento molto importante per lo sviluppo delle strategie e dei programmi di educazione finanziaria in Europa, in quanto primo e unico momento di test reale e condiviso su larga scala delle competenze e conoscenze dei giovani cittadini318.

Sul versante comunitario, invece, l‟assetto legislativo in materia di servizi finanziari – a onor del vero risalente a epoca anteriore allo scoppio della crisi economica – si è contraddistinto per una certa dinamicità, che lo ha portato a essere in continuo movimento e progressiva evoluzione, sulla scorta dapprima dei diversi step di realizzazione del “PASF” (Piano d‟azione per i servizi finanziari) e poi di quelli del “post-PASF”. I diversi interventi hanno riproposto a più riprese il tema dell‟educazione finanziaria che è divenuto così una costante in tutti i documenti che si sono

317 _{Ci si riferisce al documento “PISA 2012. Financial Literacy Framewok”, predisposto}

dall‟OCSE in data 21 dicembre 2010.

318 _{Con riguardo ai risultati raggiunti dall‟Italia, v‟è da segnalare che il nostro Paese ha}

ottenuto «risultati inferiori alla media dei Paesi dell‟OCSE in matematica (si colloca tra la 30esima e 35esima posizione), in lettura (tra la 26esima e 34esima) e in scienze (tra la 28esima e 35esima) rispetto a 65 Paesi ed economie che hanno partecipato alla valutazione PISA 2012 degli studenti quindicenni» (cfr., in tal senso, la Nota Paese.

Italia, predisposta dall‟OCSE all‟esito del programma “PISA” 2012 e consultabile al sito

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occupati – e si occupano tutt‟ora – di tutela del consumatore di servizi

finanziari319, tanto da aver portato alla costituzione di un gruppo di esperti,

dotati di esperienza pratica in materia320, i cui compiti spaziano dallo

svolgimento di una funzione consultiva su qualsiasi aspetto

dell‟educazione finanziaria a quella ausiliaria della Commissione nell‟individuazione di eventuali ostacoli legislativi, regolamentari, amministrativi e d‟altro genere all‟offerta educativa in materia finanziaria. La finalità che muove il legislatore comunitario è di ampio respiro, in quanto diretta a favorire l‟efficace funzionamento del mercato interno dei servizi finanziari e contestualmente a rimuovere eventuali ostacoli a operazioni transfrontaliere. In questa prospettiva «l‟educazione finanziaria è essenziale se si vuole che il mercato unico apporti benefici diretti ai cittadini europei mettendoli in grado di decidere in cognizione di causa in merito all‟acquisto di servizi finanziari e di comprendere elementi basilari di finanza personale, come riconosciuto dalla comunicazione della

Commissione „Un mercato unico per l‟Europa del XXI secolo‟»321

.