Il completamento dell’attuazione del «Testo unico»:

Nell’ultimo anno, il processo di attuazione del decreto legislativo n. 81 del 2008 ha compiuto ulteriori passi in avanti, con la predisposizione e l’emanazione di molti degli atti normativi ed amministrativi di «secondo livello» ancora mancanti: tuttavia, come gia` indicato nei paragrafi prece-denti, molto resta ancora da fare. Nell’aprile 2012, la Commissione ha fatto una ricognizione della situazione, con l’ausilio del Servizio studi del Senato, avviando un confronto con il Ministero del lavoro e delle po-litiche sociali, a cui spetta il coordinamento delle attivita` volte al comple-tamento del quadro normativo sotteso al Testo unico.

In quell’occasione, la Commissione ha ricordato che nel decreto legi-slativo n. 81 ben 39 articoli, per circa 55 disposizioni, contengono rinvii all’emanazione di decreti attuativi, una parte dei quali erano pero` ancora in attesa di emanazione. Le norme in questione erano molto eterogenee, sia come livello di complessita` che come tipologia di settori interessati. Tra di esse vi erano comunque questioni molto rilevanti come il Sistema informativo nazionale per la prevenzione nei luoghi di lavoro (SINP) o il Fondo di sostegno alla piccola e media impresa, ai rappresentanti dei la-voratori per la sicurezza territoriali e alla pariteticita` (che si lega anche alla questione dell’anagrafe dei rappresentanti dei lavoratori per la sicu-rezza). In alcuni casi i ritardi nell’attuazione erano significativi: il SINP

si sarebbe dovuto avviare entro 180 giorni dall’entrata in vigore del Testo unico, mentre erano passati quattro anni.

Il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, professoressa Elsa For-nero, ha riferito alla Commissione su tali questioni in due successive au-dizioni, il 17 aprile e il 19 dicembre 2012. In particolare l’ultima audi-zione, svolta pochi giorni prima della fine della legislatura e, conseguen-temente, del mandato della Commissione, e` stata anche l’occasione per fare il punto sui problemi ancora aperti e delineare alcune prospettive per la prossima legislatura.

Come gia` nella precedente audizione, il Ministro ha ribadito anzitutto come la tutela della salute e della sicurezza sul lavoro e, quindi, la colla-borazione con la Commissione d’inchiesta, sia sempre stata un obiettivo fondamentale del suo Dicastero e in generale del Governo. Al riguardo, ha ricordato a titolo di esempio che proprio in quella giornata era stata presentata una iniziativa di incentivazione promossa dall’INAIL per finan-ziare in conto capitale, con uno stanziamento di circa 156 milioni di euro, progetti di adeguamento delle imprese ai fini del miglioramento dei livelli di salute e sicurezza sul lavoro.

Si tratta di una iniziativa gia` avviata negli anni passati alla quale an-che il Ministero del lavoro e delle politian-che sociali contribuisce con un fi-nanziamento diretto<sup>7</sup>. Questa attivita` riveste grande importanza, in quanto in Italia oltre alle imprese di grandi dimensioni c’e` soprattutto un tessuto produttivo fatto di imprese di piccole e piccolissime dimensioni, che spesso hanno difficolta` a effettuare investimenti nel settore della salute e sicurezza sul lavoro e quindi necessitano di un sostegno concreto.

Il Ministro ha poi affrontato l’argomento principale dell’audizione, ossia il completamento dell’attuazione del Testo unico attraverso l’emana-zione dei vari atti normativi secondari, sottolineando come purtroppo non tutto sia stato ancora completato, anche se gran parte degli istituti risul-tano ormai attuati e il percorso complessivo e` in avanzato stato di defini-zione. Gli uffici competenti stanno lavorando attivamente a tal fine.

Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha informato periodi-camente la Commissione sull’andamento di tali lavori. Secondo gli ultimi aggiornamenti del dicembre 2012, nel corso dell’anno sono proseguite le attivita` della Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro, che dall’inizio del suo insediamento (17 marzo 2009) ha svolto trentotto riunioni (l’ultima delle quali in data 28 novembre 2012). La

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7 Le risorse in questione sono quelle previste dall’articolo 11, comma 1, lettera a), e comma 5 del decreto legislativo n. 81 del 2008. Lo stanziamento, che tra il 2010 e il 2014 superera` i 750 milioni di euro, si compone di 9,102 milioni trasferiti dal Ministero del la-voro e delle politiche sociali per progetti finalizzati all’adozione di modelli organizzativi di gestione della sicurezza e 146,250 milioni di euro di risorse INAIL destinate a progetti di investimento e a progetti relativi all’adozione di un sistema di responsabilita` sociale certi-ficato. L’incentivo consiste in un contributo in conto capitale pari al 50 per cento dei costi sostenuti per la realizzazione del progetto presentato. E` compreso tra un minimo di 5.000 euro e un massimo di 100.000 euro e viene erogato alle imprese, anche individuali, iscritte alla Camera di commercio.

Commissione, prevista dall’articolo 6 del Testo unico, e` l’organismo al quale la legge assegna tra l’altro il compito di elaborare le normative e le linee guida in materia di salute e sicurezza sul lavoro. Da questo punto di vista, la sua attivita` s’incentra in nove gruppi o comitati tecnici di la-voro, nei quali e` garantita la presenza paritetica di rappresentanti delle am-ministrazioni pubbliche centrali e periferiche (comprese le Regioni) e delle parti sociali, per affrontare in tali sedi gli argomenti attribuiti dalla legge alla Commissione. Sono quindi proprio i gruppi di lavoro che svol-gono tutti i compiti (in particolare di tipo istruttorio) necessari all’attua-zione del Testo unico: il loro lavoro si e` svolto con continuita` (con riu-nioni, in media, almeno una volta al mese) e ha portato all’elaborazione di importanti documenti per gli operatori della salute e sicurezza sul la-voro, mentre altri dovrebbero essere di prossima approvazione da parte della Commissione consultiva.

Tra i provvedimenti gia` emanati, a titolo di esempio, si possono citare:

1) le indicazioni per la valutazione dello stress lavoro-correlato (ar-ticolo 28, comma 1-bis, del Testo unico), divulgate tramite lettera circo-lare del Ministero del lavoro e delle politiche sociali del 18 novembre 2010, sul sito istituzionale di questo Ministero (www.lavoro.gov.it) di cui e` stata data comunicazione nella Gazzetta Ufficiale n. 304 dello scorso 30 dicembre 2010;

2) il modello per la presentazione delle «buone prassi» alla Com-missione consultiva per la loro validazione (ai sensi degli articoli 2 e 6 del Testo unico di salute e sicurezza sul lavoro), approvato dalla Commissione consultiva nella riunione del 20 ottobre 2010 e subito messo a disposi-zione dell’utenza presso il sito del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, sezione «sicurezza nel lavoro»;

3) il documento per l’identificazione degli orientamenti pratici per le determinazione delle cosiddette ESEDI (acronimo di «Esposizioni spo-radiche di debole intensita`») in materia di amianto, ai sensi dei commi 2 e 4 dell’articolo 249 del Testo unico, approvato dalla Commissione consul-tiva in data 15 dicembre 2010, divulgato tramite lettera circolare e pubbli-cato sulla sezione «sicurezza nel lavoro» del sito www.lavoro.gov.it e del quale si e` data notizia sulla Gazzetta Ufficiale n. 30 del 7 febbraio 2011; 4) il documento riguardante le prime indicazioni esplicative sulle implicazioni del cosiddetto REACH e CLP (agenti chimici) ed altri nel-l’ambito della normativa vigente in materia di salute e sicurezza nei luo-ghi di lavoro approvato dalla Commissione consultiva in data 20 aprile 2011, divulgato tramite lettera circolare e sul sito del Ministero;

5) il documento recante indicazioni procedurali ai fini della cor-retta fornitura di calcestruzzo preconfezionato in cantiere, approvato dalla Commissione consultiva alla riunione del 19 gennaio 2011, divulgato tra-mite lettera circolare e pubblicato nella sezione «sicurezza nel lavoro» del sito www.lavoro.gov.it;

6) il documento che individua indirizzi pratici per gli operatori in relazione alle condizioni di «eccezionalita`» che consentono l’utilizzo «in sicurezza» di attrezzature di lavoro non progettate a tale scopo per il sol-levamento di persone, approvato dalla Commissione consultiva il 19 gen-naio 2011, divulgato tramite lettera circolare, e pubblicato nella sezione «sicurezza nel lavoro» del sito www.lavoro.gov.it;

7) il documento che individua, ai sensi dell’articolo 30, comma 5, del Testo unico, le mancate corrispondenze tra i modelli di organizzazione e gestione della salute e sicurezza elaborati secondo le linee guida UNI-INAIL o BS 18001 e gli elementi indicati dall’articolo 30 del Testo unico, approvato dalla Commissione consultiva in data 20 aprile 2011, divulgato tramite lettera circolare e nell’ambito della sezione «sicurezza nel lavoro» del sito www.lavoro.gov.it;

8) un documento recante indicazioni operative in ordine alla re-centi modifiche del Regolamento (CE) n. 1907/2006 (REACH) e alla loro incidenza sulle disposizioni del Titolo IX del Testo unico, approvato dalla Commissione consultiva in data 20 aprile 2011, divulgato tramite lettera circolare e nell’ambito della sezione «sicurezza nel lavoro» del sito www.lavoro.gov.it;

9) la «validazione» di una banca dati, elaborata dal CTP di Torino, utile ai sensi dell’articolo 190, comma 5-bis, del Testo unico, relativa-mente alla valutazione del «rumore», decisa dalla Commissione consultiva in data 20 aprile 2011;

10) l’approvazione di un documento sulla presentazione delle «buone prassi» a tutela delle «differenze di genere» in materia di salute e sicurezza alla riunione del 21 settembre 2011, ai fini della loro valida-zione;

11) l’approvazione, con accordo in Conferenza Stato-Regioni, delle «linee guida» per i settori della musica e delle attivita` ricreative, ai sensi dell’articolo 198 del Testo unico, liberamente disponibili nell’ambito della sezione «sicurezza nel lavoro» del sito www.lavoro.gov.it.

Per quanto riguarda invece il lavoro ancora in corso, in particolare, uno dei comitati della Commissione consultiva si sta occupando da tempo del cosiddetto «sistema di qualificazione» delle imprese, che ha lo scopo di individuare, in determinati settori, quali imprese possano operare e a quali condizioni, con riferimento a elementi relativi alla salute e sicurezza sul lavoro. Tale sistema, che si realizzera` per mezzo del decreto del Pre-sidente della Repubblica di cui agli articoli 6 e 27 del Testo unico, verra` attuato nel settore edile per mezzo dell’attivazione della cosiddetta «pa-tente a punti», mentre altri settori debbono essere individuati dalla citata Commissione consultiva, la quale sta procedendo in tal senso.

Gia` nella precedente relazione si e` sottolineata l’importanza di questo tema, rilevando con preoccupazione il notevole ritardo accumulato ri-guardo alla sua soluzione. In occasione dell’audizione del 19 dicembre 2012, la Commissione aveva chiesto al Ministro Fornero aggiornamenti sulla situazione: in proposito il Ministro ha confermato che i lavori stanno

proseguendo, ma purtroppo si sono registrate una serie di divergenze al-l’interno del comitato incaricato (composto da rappresentanti delle ammi-nistrazioni centrali, delle Regioni e delle Province autonome e delle parti sociali) sui contenuti da dare allo strumento. Si tratta infatti di una que-stione complessa e controversa, rispetto alla quale esistono sensibilita` di-verse, il che spiega in parte l’attuale situazione di stallo. Anche la Com-missione d’inchiesta si e` impegnata a lungo per cercare di offrire, nell’am-bito delle proprie competenze, un contributo alla risoluzione di questo pro-blema, che e` stato espressamente richiamato anche negli atti di indirizzo al Governo approvati dall’Assemblea del Senato il 12 gennaio 2011 e il 7 febbraio 2012, a seguito del dibattito rispettivamente sulla seconda e sulla terza relazione annuale della Commissione. Occorre sottolineare che la ri-chiesta di fissare dei requisiti «minimi» di qualificazione delle imprese in materia di salute e sicurezza del lavoro proviene dalle stesse associazioni di categoria, soprattutto da quelle del settore edile, che denunciano da tempo la presenza di soggetti che intraprendono l’attivita` imprenditoriale senza avere adeguati livelli di organizzazione, di struttura e di esperienza. Questi soggetti praticano cosı` una vera e propria concorrenza sleale nei confronti delle imprese piu` serie, offrendo prezzi assai piu` bassi, a danno pero` del rispetto delle norme di tutela dei lavoratori (quasi sempre disat-tese) e della stessa qualita` del lavoro svolto. Per fronteggiare questa situa-zione serve dunque una riforma di tipo normativo che, da un lato, salva-guardi la liberta` di iniziativa economica, dall’altro garantisca la presenza di operatori seri e adeguatamente organizzati.

La Commissione consultiva ha esaminato in modo ampio la questione discutendone, oltre che in un comitato ad hoc, direttamente in plenaria in due riunioni straordinarie (non tenutesi, tuttavia, per mancanza del numero legale) in data 2 e 9 novembre e nella riunione del 23 novembre 2011. Da ultimo e` stato deciso (su specifica richiesta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali) che la Commissione consultiva – come ha gia` fatto alla riunione del 4 luglio 2012 – si occupi della questione come una assoluta priorita`, allo scopo di giungere finalmente all’approvazione di un docu-mento che consenta la redazione del decreto del Presidente della Repub-blica relativo alla «patente a punti».

E` auspicabile che questo impegno produca risultati in tempi rapidi, per sbloccare una situazione di stallo che si trascina ormai da anni e che sta creando gravi inconvenienti. La presenza sul mercato di imprese non qualificate – tutt’altro che infrequente in questo periodo di crisi – ol-tre al danno economico per le imprese piu` serie, determina infatti anche un aumento dei livelli di rischio nel settore delle costruzioni, considerando che quest’ultimo resta uno dei piu` esposti al fenomeno degli infortuni e che gli imprenditori non qualificati sono in genere anche i meno attenti alle regole ed alle esigenze della sicurezza.

Come ricordato nella precedente relazione annuale, tra i provvedi-menti frutto delle attivita` della Commissione consultiva vi e` anche il re-golamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 177 del 2011, che ha esteso il sistema di qualificazione delle imprese a quelle

la-vorazioni che si svolgono in ambienti «confinati», quali silos, cisterne e simili, prevedendo un notevole innalzamento del livello dei requisiti orga-nizzativi e professionali degli operatori in questi contesti, caratterizzati da un elevato livello di pericolosita`, come testimoniano i numerosi, tragici in-cidenti accaduti negli ultimi anni, di alcuni dei quali si e` occupata diret-tamente anche la Commissione d’inchiesta⁸. Sulla scorta delle disposi-zioni normative, la Commissione consultiva ha validato la prima «buona prassi» per i lavori in ambienti «confinati» nella riunione del 18 aprile 2012, producendo un manuale per gli operatori – divulgato del tutto gra-tuitamente tramite il sito del Ministero del lavoro e delle politiche sociali – di agevole consultazione, anche in quanto utilizza un linguaggio partico-larmente semplice.

Tra i piu` recenti documenti approvati dalla Commissione consultiva vanno poi segnalate le procedure standardizzate per la valutazione dei ri-schi (approvate nella seduta straordinaria del 16 maggio 2012), utilizzabili da parte delle aziende con meno di 10 lavoratori e che sono state recepite, come prevede l’articolo 29, comma 5, del Testo unico, con l’apposito de-creto interministeriale del 30 novembre 2012, pubblicato per comunicato nella Gazzetta Ufficiale n. 285 del 6 dicembre 2012. Le procedure indivi-duate nel decreto interministeriale in parola sostituiranno la cosiddetta «autocertificazione» della valutazione dei rischi, utilizzabile fino al terzo mese successivo all’entrata in vigore del previsto decreto interministeriale o, al piu` tardi, fino al 30 giugno 2013, secondo l’ultima proroga disposta dalla Legge di stabilita` 2013 (articolo 1, comma 388, della legge 24 di-cembre 2012, n. 228).

Si tratta di un tema di particolare rilevanza, perche´ mira a contempe-rare l’esigenza di una corretta valutazione dei rischi, essenziale per un’ef-ficace azione di prevenzione, con l’esigenza altrettanto importante di sem-plificazione delle procedure per le imprese di minori dimensioni, richia-mata nel precedente paragrafo. Nel caso di specie, inoltre, occorre ricor-dare che l’«autocertificazione» della valutazione dei rischi, prevista in pre-cedenza nel nostro ordinamento per le imprese con meno di 10 addetti, e` stata formalmente censurata dalla Commissione europea, che ha aperto al riguardo una procedura di infrazione nei confronti dell’Italia. L’ulteriore proroga dell’«autocertificazione» rischia pero` di ritardare ancora la con-creta applicazione delle procedure standardizzate e di aggravare la posi-zione dell’Italia, per cui e` auspicabile che questo periodo di transiposi-zione sia il piu` breve possibile e che il nuovo regime possa vedere la luce anche prima della scadenza del 30 giugno 2013.

Di uguale importanza e` l’approvazione dei criteri di qualificazione del formatore in materia di salute e sicurezza sul lavoro, necessaria a in-dividuare le caratteristiche che i soggetti formatori devono poter vantare

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8 Si pensi, solo a titolo di esempio, all’incidente del 25 novembre 2006 presso lo sta-bilimento della Umbria Olii a Campello sul Clitunno (in provincia di Perugia), dove mo-rirono quattro lavoratori, o a quello dell’11 settembre 2010 nello stabilimento della DSM a Capua (in provincia di Caserta), costato la vita a tre operai.

per svolgere con efficacia l’importante ruolo di trasmettere competenze a lavoratori, dirigenti e preposti in materia di salute e sicurezza sul lavoro. Il contenuto del relativo documento, approvato nella seduta di maggio 2012 dalla Commissione consultiva, e` stato recepito in un decreto interministe-riale che, come confermato dallo stesso Ministro del lavoro e delle politi-che sociali nell’audizione del 19 dicembre 2012, e` in avanzata fase di de-finizione e dovrebbe essere firmato in tempi rapidi dai Ministri del lavoro e delle politiche sociali e della salute.

Anche questo tema e` stato piu` volte affrontato dalla Commissione d’inchiesta ed e` stato altresı` ripreso dalla risoluzione al Governo approvata dall’Assemblea del Senato il 7 febbraio 2012. Si tratta di un passo impor-tante che viene incontro ad una richiesta di chiarezza da tempo avanzata dagli operatori della formazione e dalle stesse imprese. Mancava infatti finora un’indicazione puntuale dei requisiti necessari per esercitare l’atti-vita` di formatore in materia di salute e sicurezza sul lavoro, il che ha creato una certa confusione in questo settore, permettendo che sul mercato si affacciassero anche professionisti non qualificati che offrivano i loro servizi alle imprese a prezzi magari piu` convenienti, ma con scarsa profes-sionalita` e impartendo per giunta una formazione inadeguata sui temi della sicurezza a lavoratori, dirigenti e preposti, con tutti i rischi che questo comporta. La definizione di regole chiare per l’accesso a questa attivita` consentira` finalmente alle imprese di affidarsi ad esperti realmente quali-ficati e di escludere dal mercato soggetti inaffidabili e spesso equivoci, a tutela dei professionisti piu` seri e preparati.

Infine, la Commissione consultiva, nella seduta del 4 luglio 2012, ha validato quattro «buone prassi» in materia di salute e sicurezza sul lavoro. Si tratta di istituti espressamente previsti dal Testo unico e che consistono in soluzioni organizzative e procedurali coerenti con la normativa vigente e aventi particolare efficacia ai fini della prevenzione degli infortuni, in quanto elaborate e attuate «sul campo» dalle imprese e destinate alla dif-fusione gratuita (innanzitutto per il tramite della sezione dedicata alla sa-lute e sicurezza del sito del Ministero del lavoro e delle politiche sociali) per l’applicazione in situazioni analoghe. La stessa Unione europea ha piu` volte sollecitato la diffusione di questo strumento, ed infatti nelle prossime sedute della Commissione consultiva si prevede di validare molte altre «buone prassi».

Al di fuori dei compiti della Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha completato o sta completando talune ulteriori attivita`, previste dal Testo unico.

Le piu` importanti di queste attivita` sono senza dubbio quelle volte alla predisposizione dello schema di decreto interministeriale per la costi-tuzione e la regolamentazione del Sistema informativo nazionale per la prevenzione (SINP), previsto dall’articolo 8 del Testo unico ed atteso or-mai da anni. Come piu` volte ricordato anche nelle precedenti relazioni an-nuali, il sistema mira ad assicurare il collegamento in rete fra tutte le pub-bliche amministrazioni competenti in materia di tutela e vigilanza sulla

sa-lute e sicurezza, in modo da assicurare un costante scambio di informa-zioni sulle ainforma-zioni intraprese. Si tratta quindi di uno strumento essenziale per il coordinamento dell’attivita` delle varie amministrazioni, per evitare sovrapposizioni nei loro interventi e garantire un utilizzo piu` efficiente delle risorse destinate alla prevenzione di infortuni e malattie professionali e alla vigilanza.

Purtroppo, l’iter di approvazione del decreto e` stato assai complesso, coinvolgendo la competenza di numerose amministrazioni, e si e` protratto per tempi decisamente lunghi: non a caso, il gia` citato atto di indirizzo approvato dal Senato il 7 febbraio 2012 ha posto come primo impegno al Governo, nell’ambito del completamento dell’attuazione del Testo unico, proprio la conclusione degli adempimenti necessari al definitivo