IL G20 E LA COOPERAZIONE ECONOMICA INtERNAZIONALE

Nel 2011 e nei primi mesi dell’anno in corso la comunità internazionale ha rispo-sto all’indebolimento delle prospettive economiche e agli accresciuti rischi di instabilità finanziaria con una serie di iniziative. In occasione del vertice dei Capi di Stato e di go-verno svoltosi a Cannes nel novembre 2011, il Gruppo dei Venti (G20) ha assunto im-pegni di politica economica tesi a contrastare i maggiori fattori di rischio e a sostenere la crescita (Cannes Action Plan for Growth and Jobs). Nei primi mesi del 2012 il G20 si è fatto promotore di un ulteriore potenziamento delle risorse del Fondo monetario internazionale (FMI) e, parallelamente, ha cercato di dare nuovo vigore al processo di ratifica della riforma delle quote e della governance dell’FMI approvata nel 2010.

Al fine di rafforzare l’assetto del sistema monetario internazionale, il G20 ha de-finito alcuni principi in materia di gestione dei movimenti di capitale; ha altresì con-tinuato a promuovere il potenziamento dei meccanismi regolatori e di vigilanza del settore finanziario.

Il Gruppo, infine, ha approvato un articolato piano di azione in materia di svilup-po e lotta alla svilup-povertà, che comprende, tra l’altro, iniziative volte a dare nuovo impulso agli investimenti in infrastrutture, ridurre la variabilità dei prezzi dei beni alimentari, facilitare i trasferimenti internazionali di rimesse da parte dei migranti e migliorare l’accesso dei più poveri ai servizi finanziari (inclusione finanziaria).

Politiche di sostegno alla crescita e contenimento dei rischi di instabilità finanziaria I negoziati sulle politiche di sostegno a una crescita equilibrata e di contrasto all’instabilità finanziaria hanno riflesso le differenti priorità dei principali attori: per gli Stati Uniti, la flessibilità dei tassi di cambio, quale premessa per un contenimento degli squilibri esterni; per i paesi europei, il potenziamento delle risorse del Fondo, quale strumento per fronteggiare l’attuale crisi del debito; per le principali economie emergenti, la riforma delle quote e della governance dell’FMI, per accrescere la propria capacità di indirizzo sulle politiche del Fondo stesso.

Framework for Strong, Sustainable and Balanced Growth: il Cannes Action Plan for Growth and Jobs. – Nel 2011 è proseguito nell’ambito del G20 il processo di mutua va-lutazione delle politiche economiche nazionali (Mutual Assessment Process), asse por-tante di un’azione coordinata volta a garantire una crescita forte, sostenibile e bilancia-ta. In occasione del vertice di Cannes, il G20 ha deciso di pubblicare i rapporti sui paesi che presentavano i più rilevanti squilibri esterni e interni (Cina, Francia, Germania,

BANCA D’ITALIA Relazione Annuale 2011 39 Giappone, India, Regno Unito, Stati Uniti). I rapporti analizzano le cause degli squili-bri e formulano raccomandazioni circa le politiche economiche idonee a ridurli.

Nel rapporto sulla Cina si identifica un problema di eccesso di risparmio privato, riconducibile, per quanto attiene alle famiglie, all’assenza di una rete di protezione sociale adeguata e a problemi di razionamento del credito; per quanto attiene alle imprese, alla presenza di elevati sussidi e all’assenza di concorrenza sul mercato interno. Si rileva, inoltre, l’eccedenza strutturale delle partite correnti, sug-gerendo un apprezzamento della valuta cinese. Nel rapporto sugli Stati Uniti si pone, invece, l’accento sul disavanzo pubblico e su quello estero. Nel primo caso, si suggerisce un piano di consolidamento basato su una dinamica più contenuta della spesa sanitaria e previdenziale e sull’aumento del gettito;

nel secondo, si propone una riforma del settore finanziario e della regolamentazione, tesa anche a prevenire il riemergere di un’eccessiva dinamica del credito e dell’indebitamento delle famiglie, fattori che nel recente passato avevano contribuito a ridurre il saggio di risparmio. Nel rapporto sul Giappone si mette a fuoco un problema di sostenibilità del debito pubblico, suggerendo una politica articolata in due linee di intervento: aggiustamento fiscale e riforme strutturali volte a innalzare la crescita po-tenziale, ad esempio attraverso il rafforzamento della concorrenza nel settore dei servizi. Nel rapporto sulla Germania si propone un ventaglio di riforme strutturali tese a innalzare la crescita potenziale e a ridurre l’avanzo delle partite correnti nel medio periodo.

I Capi di Stato e di governo del G20 hanno accolto tali raccomandazioni e con-cordato un piano di azione che contiene precisi impegni di politica economica a livello nazionale, differenziati a seconda del periodo temporale di riferimento. Per il medio periodo il piano si articola in diversi punti. Il primo si riferisce a misure di consolida-mento delle finanze pubbliche; in particolare, nove paesi (Australia, Canada, Corea del Sud, Francia, Germania, Italia, Regno Unito, Spagna e Stati Uniti) hanno confermato l’impegno, assunto in occasione del vertice di Toronto del giugno 2010, di dimezzare entro il 2013 i disavanzi di bilancio rispetto ai livelli del 2010 e di stabilizzare entro il 2016 il rapporto tra debito pubblico e PIL. In secondo luogo, i paesi con elevati avanzi di parte corrente si sono assunti l’onere di stimolare le componenti interne della domanda; la Cina, in particolare, rafforzerà le proprie reti di protezione sociale, quale premessa per una riduzione del saggio di risparmio delle famiglie. Inoltre, tutti i paesi si sono impegnati a realizzare riforme strutturali volte a innalzare il prodotto potenziale, a completare l’attuazione delle riforme del settore finanziario concordate nel vertice di Seul del novembre 2010 e a evitare l’adozione di misure protezionistiche.

Consapevole di non disporre di strumenti in grado di imporre il rispetto di tali raccomandazioni, il G20 nel vertice di Cannes ha sancito esplicitamente l’impegno a sviluppare un sistema di monitorag-gio volto a verificare la coerenza delle scelte di politica economica con gli obiettivi fissati negli incontri annuali dei Capi di Stato e di governo.

Risorse dell’FMI e prestiti ai paesi membri. – Nel 2011 il Fondo ha approvato cinque nuovi programmi di assistenza finanziaria, per un totale di 28,2 miliardi di diritti speciali di prelievo (DSP), contro gli undici programmi dell’anno precedente, per 60,2 miliardi di DSP. A queste risorse si aggiungono i 70,3 miliardi di DSP im-pegnati in favore dei tre paesi (Colombia, Messico e Polonia) già sottoscrittori della Flexible Credit Line (FCL), che hanno richiesto il rinnovo di questa linea di credito precauzionale per altri due anni. Nei primi quattro mesi del 2012 sono stati approvati tre nuovi programmi, tra cui un Extended Fund Facility (EFF) della durata di quattro anni per la Grecia.

Dei cinque nuovi programmi approvati nel 2011, il più consistente è stato l’EFF del Portogallo (23,7 miliardi di DSP, pari al 2.300 per cento della quota del paese). Di un ammontare simile è l’EFF

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della Grecia (23,8 miliardi di DSP, pari al 2.159 per cento della quota del paese), approvato nel mar-zo 2012; queste risorse si aggiungono ai 17,5 miliardi di DSP già erogati al paese nell’ambito dello Stand-by Arrangement sottoscritto nel 2010.

Lo stock di crediti dell’FMI nei confronti dei paesi membri, pari a 55,6 miliardi di DSP alla fine del 2010, è salito a 87,3 mi-liardi alla fine del 2011 e a 94,2 ad aprile di quest’anno; poco più del-la metà di quest’ultimo ammonta-re risulta erogata in favoammonta-re di pae-si dell’area dell’euro. Nelle stesse date, lo stock di risorse finanziarie impegnate ma non ancora erogate dal Fondo era pari, rispettivamen-te, a 103,8, 116,0 e 121,6 miliardi di DSP (fig. 4.1).

Per quanto riguarda il repe-rimento delle risorse necessarie all’attività dell’FMI, la riforma dei New Arrangements to Borrow (NAB) è formalmente entrata in vigore l’11 marzo 2011 (cfr. il ca-pitolo 4: Il G20 e la cooperazione

economica internazionale nella Relazione sull’anno 2010). L’ammontare di risorse messe a disposizione dai paesi aderenti ai NAB è pari a circa 370 miliardi di DSP (590 mi-liardi di dollari). Alla fine di aprile la forward commitment capacity dell’FMI, ossia la capacità effettiva di erogare nuovi finanziamenti (tenendo conto dei NAB, delle ero-gazioni e dei rimborsi già programmati nei prossimi mesi e al netto di accantonamenti prudenziali) era pari a 247,5 miliardi di DSP.

In considerazione dei rischi associati alle persistenti tensioni sul mercato dei titoli sovrani europei e in risposta alle pressanti sollecitazioni dell’FMI, lo scorso aprile diversi paesi del G20 si sono impegnati a potenziare le risorse del Fondo monetario, attraverso prestiti bilaterali, per un ammontare complessivo pari a 430 miliardi di dollari. I più rilevanti impegni a contribuire sono stati formalizzati dai paesi dell’area dell’euro (circa 200 miliardi), dal Giappone (60 miliardi), dall’Arabia Saudita (15), dalla Corea del Sud (15) e dal Regno Unito (15); Brasile, Cina, India e Russia non hanno ancora quantificato il proprio impegno diretto. Gli Stati Uniti e il Canada non si sono impegnati a partecipare a tale potenziamento di risorse dell’FMI.

Sono stati altresì potenziati i meccanismi di finanziamento regionale prevalenti in Europa e in Asia. In particolare, il 30 marzo scorso l’Eurogruppo ha deciso di accrescere le risorse a disposizione dello European Financial Stability Facility e dello European Stability Mechanism (cfr. il capitolo 6: Le politiche di bilancio). A maggio il Giappone, la Cina, la Corea del Sud e i paesi che fanno parte dell’Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) hanno deciso di raddoppiare le risorse conferite alla Chiang Mai Initiative, portandole a 240 miliardi di dollari.

Figura 4.1 Fondo monetario internazionale: stock di credito

e risorse impegnate non erogate (dati di fine periodo; dati in miliardi di DSP)

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consistenze dei crediti effettivamente erogati dall'FMI (1) di cui: crediti nei confronti di paesi dell'area dell'euro (2) risorse finanziarie impegnate ma non ancora erogate dall'FMI (3) Fonte: FMI.

(1) Crediti a tasso ordinario. Per il 2012, si riporta il dato di aprile. – (2) Risorse erogate a Grecia, Irlanda e Portogallo. Per il 2012, si riporta il dato di aprile. – (3) Includono le risorse impegnate attraverso sportelli puramente precauzionali, come la FCL e la PLL. Per il 2012, si riporta il dato di aprile.

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Già in occasione del vertice di Cannes nel 2011, i paesi del G20 avevano convenuto alcuni princi-pi generali sul coordinamento tra il Fondo monetario internazionale e i meccanismi di finanziamento regionale. Tali principi sottolineano la necessità di salvaguardare l’indipendenza delle istituzioni coin-volte; incoraggiano lo scambio di informazioni; mirano ad assicurare una sostanziale omogeneità delle condizioni applicate ai rispettivi prestiti; ribadiscono la condizione di creditore privilegiato del Fondo.

Quote e governance dell’FMI. – Il G20 è attualmente impegnato a garantire l’effet-tiva ratifica delle riforme da esso approvate nel 2010 (cfr. il capitolo 4: Il G20 e la coope-razione economica internazionale nella Relazione sull’anno 2010). Tali riforme, relative alla modifica delle regole per l’elezione dei membri del Consiglio di amministrazione e al raddoppio delle quote di capitale dell’FMI (da 238,4 a 477,0 miliardi di DSP), non sono ancora entrate in vigore a causa del mancato raggiungimento delle soglie di maggioranza previste.

Sino ad aprile del 2012, 70 membri (tra cui l’Italia) – per un totale del 46,1 per cento del potere di voto – avevano ratificato l’accordo sulla modifica della composizione del Consiglio di amministrazio-ne; tra questi non compaiono gli Stati Uniti che, con un potere di voto del 16,75 per cento, possiedono di fatto il diritto di veto sull’entrata in vigore della riforma.

All’aumento delle quote corrisponderebbe una pari diminuzione delle risorse ac-quisite attraverso i NAB; la quantità di risorse nel complesso disponibili rimarrebbe così invariata, ma il venir meno della necessità di approvare un piano di attivazione (previsto per i NAB) ne renderebbe più flessibile l’utilizzo.

Revisione degli sportelli finanziari dell’FMI. – Nel 2011 sono state approvate alcune riforme degli strumenti di assistenza finanziaria dell’FMI. In particolare, si è deciso di creare il Rapid Financing Instrument (RFI) – espressamente volto a fronteggiare situazioni di emergenza – e di sostituire la Precautionary Credit Line (PCL), creata nel 2010, con la più flessibile Precautionary and Liquidity Line (PLL). Inoltre, nel marzo del 2012, è stata approvata una modifica dell’Extended Fund Facility che ne estende la durata da tre a quattro anni.

L’RFI è uno strumento attraverso il quale i paesi possono ottenere velocemente e in via anticipata un ammontare limitato di risorse (50 per cento della rispettiva quota in un anno e 100 per cento in totale), nei casi in cui un dettagliato programma di risanamento non sia necessario (ad es., perché gli squilibri di bilancia dei pagamenti sono limitati o transitori) o fattibile (come, ad es., in situazioni di particolare urgenza o fragilità). L’RFI sostituisce i due preesistenti sportelli per l’assistenza finanziaria di emergenza in situazioni postbelliche e di disastri naturali. Le due principali novità della PLL rispetto alla PCL risiedono nella possibilità di accedere al programma anche qualora il paese abbia un proble-ma di bilancia dei pagamenti effettivo e non solo potenziale e nella possibilità di richiedere il program-ma anche per una durata di appena sei mesi, per far fronte a problemi di breve termine.

Riforma della sorveglianza dell’FMI e del sistema monetario internazionale Sorveglianza dell’FMI sui paesi membri. – Nell’autunno 2011 si è completato il tra-dizionale esercizio di valutazione triennale delle attività di sorveglianza economica del Fondo monetario internazionale. Nel rapporto conclusivo sono state identificate cinque priorità operative, volte a migliorare la qualità e l’efficacia della sorveglianza sui paesi

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membri: (a) adottare una visione “sistemica” per tener conto delle ripercussioni che le politiche economiche in un paese possono avere su paesi terzi; in tale prospettiva, gli spillover report, pubblicati per la prima volta nel 2011 solo per cinque paesi e aree eco-nomiche di rilievo sistemico (Stati Uniti, Giappone, area dell’euro, Cina e Regno Uni-to), diventerebbero pubblicazioni periodiche; (b) approfondire la valutazione dei rischi macroeconomici e finanziari – in particolare di quelli che possono avere conseguenze sistemiche – e dei relativi meccanismi di trasmissione; (c) condurre una vigilanza più incisiva sui sistemi finanziari nazionali, estesa anche alle politiche macroprudenziali;

(d) rafforzare l’analisi della stabilità esterna dei paesi, evitando di concentrare l’attenzio-ne esclusivamente sui tassi di cambio; (e) potenziare la capacità di indirizzo del Fondo sulle scelte di politica economica dei singoli paesi (cosiddetta traction); questo obiettivo va perseguito attraverso una maggiore trasparenza della sorveglianza, migliorando le strategie di comunicazione e promuovendo un più serrato dialogo con le autorità di politica economica dei singoli paesi.

Riforma del sistema monetario internazionale. – In occasione del vertice di Cannes, il G20 ha concordato alcuni importanti principi in materia di gestione e controllo dei movimenti di capitale (capital flow management measures), da attuare su base volontaria a livello nazionale. Tali principi, frutto di un delicato compromesso tra paesi avanzati ed emergenti, tendono a fissare limiti al ricorso alle misure in questione. Queste ultime comprendono, pur non esaurendovisi, i controlli sui movimenti di capitale, che sono più specificamente volti a condizionare l’acquisizione di attività finanziarie da parte di investitori esteri. Nei principi si riconosce che di fronte a un’elevata dimensione e volatilità dei flussi di capitale, le misure di gestione di tali movimenti possono svolgere un’utile funzione di stabilizzazione; esse, tuttavia, possono essere di complemento, ma non sostituirsi a politiche monetarie, prudenziali, del cambio e di gestione delle riserve valutarie atte a promuovere la stabilità macroeconomica e finanziaria. Le misure do-vrebbero, inoltre, essere usate in funzione anticiclica, indirizzate a contrastare rischi ben identificati, definite in modo trasparente e comunicate in modo appropriato; queste ca-ratteristiche concorrerebbero a conferire loro un carattere essenzialmente temporaneo.

Riforma dei meccanismi di vigilanza e supervisione del settore finanziario. – Nel 2011 il G20 ha continuato il suo impegno per la riforma dei meccanismi regolatori e di vigilanza del sistema finanziario (cfr. il capitolo 19: L’azione di vigilanza). In partico-lare, nel vertice di Cannes è stato adottato un insieme di misure per affrontare i rischi associati alle istituzioni finanziarie di rilevanza sistemica (Global Systemically Important Financial Institutions), stabilendo la necessità di sottoporre queste ultime a una vigilanza rafforzata per ridurre la probabilità e l’impatto di un loro fallimento. Altri temi discussi dal G20 in campo finanziario sono stati: (a) il rafforzamento della vigilanza sul sistema bancario ombra; (b) la valutazione dell’attuazione delle raccomandazioni del Financial Stability Board (FSB) in materia di riforma dei mercati dei derivati over-the-counter (OTC); (c) il rafforzamento dell’autonomia e delle risorse dell’FSB, in considerazione dell’importanza del suo ruolo nel coordinare le riforme del sistema finanziario interna-zionale; (d) la conferma dell’esigenza che vengano applicati i principi stabiliti dall’FSB sulle prassi di remunerazione degli operatori del sistema finanziario; (e) l’urgenza di ri-durre il peso attribuito ai rating delle agenzie esterne; (f) la convergenza degli standard contabili internazionali.

BANCA D’ITALIA Relazione Annuale 2011 43 Gli impegni per lo sviluppo e la riduzione della povertà

L’agenda del G20 per lo sviluppo. – I paesi del G20 hanno approvato nel 2011 un piano di azione in materia di sviluppo e di lotta alla povertà, riconoscendo che tali te-matiche non possono prescindere da una crescita economica globale forte, sostenibile e bilanciata. Negli ultimi anni i tassi di povertà hanno risentito sensibilmente del ral-lentamento della crescita globale, nonché delle due fasi di forte aumento dei prezzi dei beni alimentari nei bienni 2007-08 e 2010-11.

Il piano è articolato lungo due direttrici principali: la creazione di fondamenta so-lide per la crescita dei paesi poveri e il rafforzamento della loro capacità di fronteggiare gli shock economici avversi. In merito alla prima, la presidenza francese del G20 ha dato particolare impulso al capitolo sugli investimenti in infrastrutture. In particolare, sono stati concordati criteri generali per l’identificazione e il finanziamento di progetti infrastrutturali di migliore qualità, in termini sia di impatto sulla crescita sia di soste-nibilità economica e ambientale. In merito alla seconda direttrice di lavoro, sono state avviate iniziative volte a ridurre la variabilità dei prezzi dei beni alimentari e a fornire alle fasce di popolazione più vulnerabili un’efficace protezione dall’oscillazione di tali prezzi.

Nell’agenda del G20 per lo sviluppo sono confluite anche due importanti inizia-tive, avviate negli anni più recenti, volte a facilitare i trasferimenti internazionali di rimesse da parte dei migranti e a migliorare l’accesso dei più poveri ai servizi finanziari (inclusione finanziaria). Nel primo caso, i lavori hanno riguardato principalmente il miglioramento delle statistiche, l’analisi delle relazioni tra fenomeni migratori e svilup-po economico, le infrastrutture di pagamento. Il G20, inoltre, ha fatto proprio l’obiet-tivo, stabilito nel 2009 in occasione del vertice G8 a L’Aquila, di ridurre di cinque punti percentuali in cinque anni il costo medio del trasferimento delle rimesse verso i paesi in via di sviluppo (dal 10 per cento nel 2008 al 5 per cento nel 2013).

In merito all’inclusione finanziaria, prosegue da un biennio l’impegno del G20 per favorire l’accesso dei meno abbienti ai servizi bancari e finanziari al dettaglio e il finanziamento alle piccole e medie imprese. I lavori seguono tre filoni principali: l’at-tuazione dei principi generali per l’inclusione finanziaria, il finanziamento delle piccole e medie imprese, la raccolta di dati per la misurazione del fenomeno dell’esclusione finanziaria a livello globale. Per l’anno in corso, la presidenza messicana ha posto l’en-fasi su due temi ritenuti cruciali per il miglioramento dell’accesso ai servizi finanziari:

l’istruzione finanziaria e la protezione dei consumatori.

Il quadro di riferimento per lo sviluppo e per la lotta alla povertà ha subito una trasformazione ra-dicale con la transizione dal G7 al G20 come principale foro di cooperazione economica internaziona-le. Fino al 2009 il quadro di riferimento era costituito dai cosiddetti Obiettivi di sviluppo del millennio e dagli impegni di Monterrey. I primi sono otto obiettivi misurabili da raggiungere entro il 2015, mentre i secondi prevedono che – entro la stessa data – i paesi donatori incrementino gli aiuti ufficiali fino allo 0,7 per cento del proprio prodotto interno lordo.

Il nuovo quadro di riferimento, denominato Seoul Development Consensus for Shared Growth, pone la crescita economica e lo sviluppo del settore privato come requisiti per un miglioramento delle condizioni di vita. Molto importante è ritenuto il ruolo dei principali paesi emergenti, in considerazio-ne del loro contributo ormai premiconsiderazio-nente alla crescita globale, nonché dei recenti successi ottenuti sul versante della riduzione della povertà. Facendo leva proprio sulle diversità esistenti tra i paesi membri del G20 (rispetto alla composizione più omogenea del G7), i tratti caratterizzanti del nuovo approccio sono la condivisione delle rispettive esperienze di successo, la formulazione di principi generali e un più intenso ricorso all’assistenza tecnica. Nel nuovo contesto vige il principio di triangular cooperation,

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secondo cui la partecipazione ai gruppi di lavoro non è limitata ai paesi del G20, ma è di volta in volta estesa a un gruppo di paesi poveri per i quali una determinata tematica assume particolare rilievo.

Gli Obiettivi di sviluppo del millennio. – Secondo stime della Banca Mondiale, a livello globale due degli otto Obiettivi sarebbero stati già raggiunti nel 2011, in antici-po rispetto alla data prevista del 2015: si tratta del dimezzamento, rispetto al livello del

Gli Obiettivi di sviluppo del millennio. – Secondo stime della Banca Mondiale, a livello globale due degli otto Obiettivi sarebbero stati già raggiunti nel 2011, in antici-po rispetto alla data prevista del 2015: si tratta del dimezzamento, rispetto al livello del