IL DISCORSO DEL DIRETTORE GENERALE
Poche parole debbo dire nel porgere il benvenuto ai giovani funzionari che entrano a far parte delTAmministrazione delle Tasse e delle II.II. sugli Affari e sono parole di ringraziamento. Parole di ringraziamento per le personalità che hanno onorato con la loro presenza questa cerimonia, sottraendo un tempo prezioso ai loro im pegni, parole di ringraziamento per il Prof. Griziotti, che ha avuto la bontà di onorare la nostra cerimonia con la sua lezione inaugu rale, per il Prof. Cosciani e per i docenti che cureranno la forma zione dei funzionari. Ma in particolare, se me lo permette, desidero ringraziare Lei, Signor Ministro, per l ’iniziativa di questo corso di preparazione e addestramento per i funzionari dell’Amministrazione delle Tasse. L’ Amministrazione delle Tasse ha molti e gravi problemi da risolvere, ma fra i più sentiti è stato sempre .quello di formare una categoria di giovani funzionari che potesse affiancare i vecchi, più anziani e più esperti funzionari della nostra Amministrazione.
(*) In corrispondenza agli antichi voti, che trovarono piena eco in questa
Rivista (1942), per merito del Ministro delle Finanze, prof. Ezio Vanoni, quanto
del neo Direttore generale delle Tasse e Imposte indirette sugli Affari, prof. Gae tano Stammati, ITI ottobre si inaugurarono solennemente al Ministero delle Finanze i corsi di preparazione finanziaria per i 90 vincitori dell’ultimo concorso al posto di volontari nella detta Amministrazione.
li corso, teorico e pratico, ha la durata di un semestre e si svolge, sotto la direzione del prof. Cesare Cosciani, da valorosi docenti, secondo adatto pro gramma, die riguarda economia e tecnica finanziaria (Cosciani), Nozioni generali sull’ordinamento giuridico italiano (Orestano), Istituzioni di diritto tributario (A. D. Giannini), Stato giuridico degli impiegati e ordinamento dell'Ammini strazione finanziaria (Cristaldi), Contenzioso tributario (Cutugno e I>i Maio), Disposizioni sulle violazioni delle leggi finanziarie (Borrello), Diritto privato (Nicolò), Imposta di registro (Lintas, Ravagli, Berliri e Galamini). Imposte di successione e di manomorta (Battaglia e Virgilio), Imposte di bollo, con cessioni governative e in surrogazione del bollo e del registro (Colarusso e Cutugno), Imposta generale sull’entrata (Di Fiore e Cesareo), Norme sul pro cedimento esecutivo per la riscossione delle entrate patrimoniali e delle im poste indirette (Virgilio), Leggi sulla contabilità generale dello Stato e norme di contabilità demaniale (Di Maio).
Per l’inaugurazione pronunziarono i discorsi, che riteniamo opportuno di pubblicare testualmente, il prof. Gaetano Stammati, neo direttore generale delle Tasse e I.I. sugli Affari, l’on. Ezio Vanoni, ministro delle Finanze, e il prof. Griziotti.
L’esperimento è coraggioso e forse anche audace, ina noi tutti quanti, Signor Ministro, docenti, discenti e funzionari tutti dell’Ammini strazione Finanziaria ci impegnamo perchè il Corso possa avere quei risultati che Lei spera. E oggi possiamo essere contenti non solo perchè iniziamo l’addestramento di un gruppo di funzionari, che potrà fare onore all’Amministrazione e rendere servigi allo Stato, ma anche perchè in questa Sala della Maggioranza, restituita «u- l’antica dignità e in parte all’antica funzione, forse oggi noi get tiamo il seme di quella Accademia dei funzionari dell’Amministra zione, che è nei voti di quanti sono pensosi di una burocrazia piu pronta, più preparata, più dotta.
Gaetano St a m m a t i
IL DISCORSO DEL MINISTRO
1 miei collaboratori ed io abbiamo voluto dare a questa inaugu razione dei Corsi di preparazione per i funzionari dell’Amministra zione delle Tasse una certa solennità, non perchè questa solennità risponda al mio carattere personale, che è piuttosto schivo di cose esteriori e tanto meno al carattere dell’Amministrazione I inanziana, che bada sempre alla sostanza delle cose e non alla forma delle cose, ma è perchè come ha sottolineato il Direttore Generale dell’Ammmi- strazione delle II. II. e delle Tasse crediamo oggi di fare un passo importante per il miglioramento della struttura amministrativ a^ del nostro Paese. È una lunga aspirazione questa di organizzare dei Corsi per la preparazione dei funzionari ; una lunga aspirazione della no stra Amministrazione che ha fatto in diversi momenti tentativi ed esperimenti, i quali hanno avuto anche buoni risultati ma non hanno mai portato ad una organizazione definitiva dei Corsi di preparazione dei funzionari. Senza andare molto lontano io saluto qui in mezzo a noi i dottori Rogari e Passarella che hanno voluto non molti anni or sono organizzare i Corsi per la preparazione dei funzionari ispet tivi dell’Amministrazione. I risultati di quel Corso sono ancora pre senti alla memoria ed all’esperienza di quanti vivono nell’Amministra zione delle Tasse e delle II.II. Molti di voi ricordano anche i risultati di una Commissione presieduta dal Consigliere di Stato Montemurri, la quale Commissione incaricata di studiare ed esaminare tutti i pro blemi organizzativi dell’Amministrazione Finanziaria ha sottolineaio in modo particolare la opportunità dei Corsi di preparazione dei fun zionari, all’inizio della loro carriera come mezzo indispensabile per dare all’Amministrazione Finanziaria una preparazione tecnica ed un livello morale che rispondessero alle funzioni che lo Stato affida ad essi. E prendendo lo spunto da questa relazione che molti studiosi e primo fra tutti il prof. Griziotti, che oggi abbiamo l’onore di salu tare fra di noi, come primo docente del nostro Corso, hanno richia
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mato l’attenzione sulla importanza di questo proposito ed è veramente eon soddisfazione che io, che ho sentito fin da allora dalle mie umili funzioni di studioso di scienza della finanza, l’importanza di questa indicazione, oggi saluto la prima realizzazione importante dell’indi rizzo segnato dalla relazione Montemurri. Ma è anche vanto dei fun zionari dell’Amministrazione delle Tasse e delle II. II. sugli Affari, di aver raccolto prima d’ora l’invito di quella relazione.
In molti congressi di questi funzionari è stata sottolineata la indispensabilità di corsi di preparazione per i funzionari all’inizio della carriera ed esperimenti coraggiosi, perchè dovuti alla iniziativa personale di un limitato gruppo di funzionari, sono stati condotti dal 1946 a Napoli dove funzionari dell’Amministrazione delle Tasse han no volontariamente dedicato le ore del loro riposo in Corsi di pre parazione per funzionari e per coloro che intendevano partecipare ai concorsi dell’Amministrazione Finanziaria, Corsi pieni di successo, Corsi che hanno suscitato l’entusiasmo e la dedizione di tutti coloro che vi hanno partecipato. Voi mi permettete di trarre, dal successo di quei Corsi, i migliori auspici per il Corso che noi oggi stiamo comin ciando. Io credo che non è senza significato anche il fatto che noi co minciamo questo esperimento con l’Amministrazione delle Tasse e delle II. II. sugli Affari, che è una Amministrazione che richiede fra le altre forse il maggior complesso di doti di preparazione culturale e tecnica e non è neppure senza significato che noi incominciamo questo esperimento con un gruppo di volontari che provengono dalla categoria dei reduci dalla guerra, perchè io vorrei segnalare soprat tutto questo aspetto della iniziativa che si è presa. Noi ci preoccu piamo molto di preparare dei funzionari tecnicamente pronti per le funzioni che vengono ad essi affidate. È molto importante che questa preparazione sia uniforme presso tutti i funzionari perchè questo co stituisce uno degli elementi fondamentali perchè l’applicazione delle leggi sia uniforme e la esperienza, che ognuno di voi ha, insegna che è altrettanto importante avere una buona legislazione quanto avere una buona amministrazione che applica con uniformità di criteri, di metodi e di pensiero la legge che il Parlamento ha approvato. Ma soprattutto questi Corsi interessano a noi per l’aspetto morale che essi presentano. Noi ci proponiamo attraverso un migliore addestra mento dei giovani che entrano nell’Amministrazione di conservare ed ove occorra rialzare il livello morale dei funzionari che vivono la vita della nostra Amministrazione. Voi avete dato molto di voi sui campi di battaglia, voi conoscete la estrema dedizione alla Patria che è propria di coloro che offrono il proprio braccio e la propria vita per la difesa del proprio Paese. Ma oggi siete chiamati ad un compito- forse più diffìcile, certamente più duro, che è quello di vivere one stamente, seriamente, con dignità la vita di una delle Amministra zioni più delicate dello Stato. Noi non dobbiamo dimenticare che lo Stato siamo noi, che lo Stato siete voi, che lo Stato è i cittadini e l’Amministrazione che governa i cittadini. E una Amministrazione
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moralmente sana composta (li individui che sentono la funzione che lo Stato affida ad essi è il primo elemento perchè il Paese possa co struire il proprio destino, possa migliorare continuamente la propria posizione nel mondo e realizzare quella elevazione morale e sociale che certamente è nel cuore di tutti voi.
Io mi permetto di concludere queste mie brevi parole con questo monito ai giovani che entrane nell’Amministrazione : con lo stesso spirito, con lo stesso sentimento di sacrificio col quale avete com battuto sui campi di battaglia iniziate oggi questa nuova vita nel l’Amministrazione Finanziaria. Siate dei funzionari preparati, ma soprattutto siate dei funzionari coscienti del compito grave ed alto che lo Stato affida nelle vostre mani. Siate dei buoni funzionari, degli onesti cittadini e costruiremo così l’avvenire del nostro Paese.
Ezio Vanoni
LA PROLUSIONE AL CORSO
Il corso di preparazione per i volontari nell’Amministrazione delle Tasse e delle Imposte Indirette sugli Affari soddisfa a un antico voto di funzionari del Ministero delle Finanze e alle esigenze espresse più volte negli scritti del Ministro, prof. Ezio Vanoni, nei miei e di altri, come una condizione essenziale per la riforma della burocrazia e degli ordinamenti finanziari e per lo stesso progresso degli studi sulle finanze pubbliche.
Sono pertanto assai lieto di leggere il discorso inaugurale di questo corso, per illustrarne tutta l’importanza e la necessità, poiché con la nuova istituzione ci si propone di immettere progressivamente nell’amministrazione funzionari meglio preparati a comprendere il significato e l’esigenza della riforma delle tasse e delle imposte sugli affari che si sta preparando insieme a quella di altri rami delle finanze.
11 corso potrebbe avviare i funzionari ad applicare meglio le leggi con vantaggio dell’economia e dei contribuenti e in pari tempo contribuirà ad avviare fisco e contribuenti a migliori rapporti per mutua fiducia e cooperazione.
Invero la burocrazia è rimasta ligia alla prassi, informata a criteri ben diversi da quelli, che sarebbero utili ora per le esigenze della vita economica, e nell’applicazione delle tasse e delle imposte indirette sugli affari ne peggiora i vizi, inseguendo fantastiche pre sunzioni di ricchezze e di atti imponibili.
Queste presunzioni, anche se non aderenti alla realtà, portavano a un’imposizione non preoccupante, quando le aliquote erano basse da servire piuttosto all’esigenza di tasse anziché di imposte.
Ma ora le tasse sono divenute imposte con aliquote anche ecces sive e pertanto è bene die la riforma delle tasse e delle imposte indi
rette sugli affari tenga conto non tanto delle presunzioni, quanto degli effettivi lucri differenziali o incrementi di valori realizzati dal venditore con un prezzo maggiore di quello da lui pagato nell’acqui sto della stessa cosa. Nei casi invece che la trasmissione a titolo oneroso non faccia realizzare nessun guadagno, ma persino una per dita, l’imposta dovrebbe colpire con un’aliquota molto vicina a quella di una tassa.
Ma l’anacronismo dell’applicazione delle leggi del registro e di altre imposte indirette sugli affari deriva dallo stesso ordinamento legislativo uniformato alle dottrine francesi, che risalgono a 150 anni addietro, quando il diritto finanziario non era ancora oggetto di studi scientifici. Perciò tali dottrine non tengono conto dei principi gene rali dei tributi e dell’autonomia del diritto tributario, per attenersi a criteri desunti esclusivamente dal diritto civile e interpretati con rigidezza per ragioni di fiscalismo, anziché derivati dalla realtà eco nomica, che forma l’oggetto dell’imposizione.
Sicché la prassi non corrisponde abbastanza alle esigenze proprie del diritto finanziario in vista dei caratteristici rapporti che deve regolare in modo differente dai rapporti civilistici.
Essa d’altra parte si attiene a considerare, per l’art. 8 della legge di registro, la natura e gli effetti (giuridici) degli atti, perchè oggetto del registro sono reputati gli atti della vita civile nel loro aspetto giuridico, quale risulta dal diritto civile.
Onde avviene che la prassi considera come presupposti iuris et
de iure tutte le norme di diritto civile, senza concedere la prova con
traria necessaria per ricercare la realtà economica che sottosta all’atto designato dalla legge del registro, anche quando lo stesso diritto civile ammette tale prova contraria per regolare con esattezza i rap porti giuridici privati. Questa rigidezza è certamente ispirata anche da diffidenza verso il contribuente, quando non si spieghi (senza essere giustificata) per la preoccupazione di aumentare ad ogni costo le entrate dell’amministrazione delle tasse e delle imposte indirette sugli affari. Non occorre dire quanto dolorosi siano i sacrifici dei con tribuenti, costretti a pagare tributi altissimi quanto ingiustificabili. Basta pensare all’intrico delle disposizioni inique sugl atti nulli, an nullati e annullabili e i differenti casi, in cui il contribuente non sa come sottrarsi a ingiusta doppia, triplice o quadruplice imposizione di una sola effettiva compravendita.
Anche a questo proposito viene opportuna l’osservazione che l’eti ca fiscale non deve scostarsi troppo dall’etica sociale e individuale.
Va bene non rimborsare la tassa pagata sull’atto nullo (salvo gli stretti casi previsti con rigidezza dalla legge) quando l’aliquota, com’era nei tempi lontani, sia assai moderata. Ma ora che la tassa s’è fatta imposta e le aliquote importano pagamenti di decine o cen tinaia di migliaia di lire, quando non si tratti di milioni, non si può più con tanta disinvoltura non restituire la tassa di registro. Non si restituisca quella parte dell’imposta che è corrispondente a una
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tassa di retribuzione dell’ufficio per la registrazione avvenuta dell’atto nullo, ma per il resto tutto è da rimborsare, perchè l’imposta manca di causa.
Occorre quindi che la riforma tributaria e 1 insegnamento che si sta per iniziare tengano conto dell’autonomia del diritto finan ziario e della realtà economica, come criteri generali dell’or dina mento e dell’applicazione delle imposte indirette sugli affari.
Autonomia del diritto finanziario non significa che gli istituti, le norme, i criteri del diritto civile o di altri rami del diritto o invece dell’economia cambino sempre il significato nella finanza. Ma si vuole affermare che il senso non è sempre identico, poiché può avvenire che un atto, nel diritto civile destinato a regolare rapporti della vita privata, si presenti con esigenze diverse per i particolari fini delle finanze pubbliche, onde merita un ordinamento finanziano ap propriato.
È la funzione della finanza che la caratterizza e sempre allo studio di tale funzione ci si deve rivolgere per distinguere l’atto o la norma della finanza da quelli similari del diritto civile aventi a loro volta una funzione propria.
L’imposta in conformità alla sua funzione regola un rapporto economico-sociale in vista di prelevare per la spesa pubblica una parte della ricchezza privata. Così l’imposta per la legge di registro incide la ricchezza risultante dall’atto di compra-vendita e non il rap porto giuridico espresso dall’atto. Se l’atto è simulato, ciò avviene perchè si vuole sottrarre la ricchezza dell’atto dissimulato all’impo- sizione che le spetta.
Quindi nell’interpretare l’art. 8 della legge di registro si deve intendere l’intrinseca natura economica e gli effetti economici delle imposte, salvo che esse, come le mere tasse fisse, o anche in taluni casi le imposte, colpiscano invece gli istituti giuridici in ragione della loro mera natura civilistica.
Si è detto che, per quanto l’imposta di registro colpisca la ric chezza, in virtù dell’art. 8, all’atto simulato si sostituisce per l’im posizione l'atto dissimulato, quindi il punto di partenza quanto quello d’arrivo si riferiscono sempre a un atto di natura giuridica. Ma è da osservare contro questa considerazione, che il momento cri tico per la scoperta della simulazione, è quello in cui si riconosce l’effettivo e intrinseco rapporto economico. Quindi l’intrinseca natura e l’effetto dell’atto sono di carattere economico, poiché l’indicazione dell’atto giuridico dissimulato avviene per il precedente riconosci mento del sottostante e reale rapporto economico.
A queste idee ha dato recentemente il suo apporto l’acuto stu dioso del diritto civile e commerciale, prof. Mario Rotondi, in una nota alla sentenza di Cassazione, in materia di registro, 31 gennaio 1918, n. 116 (Fin. c. Yoiello) nella Rivista di Diritto Finanziario e Scienza delle Finanze, 1950, IT, 111-2, quando perviene alla conclu sione confermante « una verità più generale, che può essere un avver
timento metodologico di portata più vasta, anche se pare mortificante per il cultore del diritto privato, in relazione alla fecondità e appli cabilità dei suoi concetti e delle sue categorie nel campo del diritto tributario. La conclusione è questa: che le categorie e i concetti, che il privatista elabora, hanno una portata limitata, circoscritta cioè all’applicazione delle norme di diritto privato sostantivo : nel campo del diritto tributario, non è solo la natura o l’essenza privatistica delle cose e dei rapporti che viene in considerazione, ma anche, e ben più, il finalismo della norma tributaria, per effetto del quale non la natura o la struttura giuridica privatistica delle cose e dei rapporti è decisiva, ma un particolare aspetto economico del rapporto o della
cosa — l’entità del trasferimento, il reddito, l’arricchimento, ecc. se
condo i casi — quell’aspetto, cioè, al quale, per una valutazione di natura essenzialmente politica, si commisura, caso per caso, a secon da dei diversi tributi, la capacità contributiva del soggetto, e cioè la gravabilità fiscale del rapporto: quella che solo della obbligazione tributaria può dirsi la causa ».
Passando, dunque, al principio generale è sempre alla realtà economica che si deve rivolgere lo sguardo sia nella dottrina sia nell’applicazione della legge, a meno che l’imposizione o la tassazione riguardi meri istituti giuridici.
Occorre che questo principio generale emerga nella legislazione quanto per l’amministrazione della legge di registro.
Oggi invece la realtà economica non è considerata dall’ammini strazione finanziaria. Se ne ha la prova a proposito dell’art. 21 (in attesa della sua riforma), nonostante che l’inflazione ne abbia reso impossibile la sua attuazione (1).
Un tale pagò l’imposta di registro sul valore della piena pro prietà al momento della separazione della nuda proprietà dall’usu frutto, come gli uffici suggerivano di fare allora. Ma, cinque anni dopo, un ispettore superiore considerò i i)/10 dell’imposta pagata' per il valore della proprietà nuda, lasciando che l’usufrutto fosse colpito alla riunione. Il decimo d’imposta però non venne rimborsato al contribuente. Sicché questi giustamente chiede al Ministero di es sere liberato dalla richiesta di un’enorme, perchè sfasata, imposta sulla decima parte del valore, avendo già pagato l’imposta sul valore totale della proprietà. Invece il Ministero risponde al contribuente di muovere istanza alle commissioni tributarie. Eppure il caso è evi dente: l’imposta era già stata riscossa integralmente e le scritture dell’ispettore superiore non hanno modificato lo stato di fatto.
C’è, dunque, molto da cambiare nei costumi dell’Amministrazione (1) Dice l’art. 21: «Nelle riunioni dell’usufrutto alla nuda proprietà tra sferita a titolo oneroso, la tassa si applica sulla differenza tra il prezzo o cor rispettivo tassato al tempo dell’alienazione ed il valore della piena proprietà al momento della riunione ». Per l’art. 21, dunque, dovendosi pagare per la diffe renza tra l’intera imposta calcolata in lire svalutate e l’antica imposta in lire buone, risultano tributi esagerati.
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finanziaria, affinchè essa consideri la realtà economica e sia sensibile e sollecita nel rispettare i diritti del contnbeunte
La considerazione della realtà economica e della funzione delle imposte non va disgiunta dalla ricerca della causa del tributo, che lo limita lo distingue e ne rivela la sostanza specifica, come insegna la letteratura assai ricca e in parte sconosciuta degli scolastici, dei canonisti e dei giureconsulti, dal X III al X V III secolo, il cui pen siero verrà presto documentato in un volume di Renzo Pomini Quel