L’Ue è stata impegnata su quattro grandi filoni legislativi: il “pacchetto latte”, il “pacchetto qualità”, la politica di promozione e informazione dei prodotti agri- coli e la riforma della politica agricola per il dopo 2013.
Il “pacchetto latte” è stato approvato nel marzo 2012, diventando operativo a ottobre 2012 con l’entrata in vigore delle norme sul sistema dei rapporti con- trattuali. Il reg. (Ue) 261/2012 dà agli Stati membri la possibilità di rendere ob- bligatoria la stipula di contratti scritti per le consegne ai primi acquirenti o la presentazione di un’offerta scritta da parte dei primi acquirenti e individua gli elementi minimi di tali accordi. Un’altra novità riguarda il riconoscimento delle organizzazioni dei produttori e del loro ruolo nella negoziazione con trasforma- tori o collettori dei contratti, conferendo loro la possibilità di negoziare i prezzi del latte per conto dei produttori, per un quantitativo che non può superare il 3,5% della produzione comunitaria e il 33% della produzione nazionale. Ancora, il regolamento dà agli Stati membri la possibilità di programmare l’offerta di formaggi dOP o igP, purché esista un accordo preventivo tra le parti che rappre- sentino la maggioranza della produzione della zona geografica di riferimento. La programmazione non può riguardare la fissazione di prezzi. L’applicazione in Italia del pacchetto latte è avvenuta con il d.m. 12 ottobre 2012 che stabilisce, tra l’altro, le linee guida per l’attuazione dei piani per la regolazione dell’offerta dei formaggi che beneficiano di una protezione.
Tra le principali novità del “pacchetto qualità”, il cui testo è stato approvato dal Parlamento europeo il 12 ottobre 2012, si segnala la protezione “ex officio”, che obbliga gli Stati membri ad adottare misure adeguate per difendere dalle usurpazioni del nome le denominazioni di origine e le indicazioni geografiche prodotte o anche solo commercializzate sul proprio territorio. Questo consente di superare alcuni limiti della normativa precedente. Altre novità di rilievo riguarda- no l’introduzione dell’indicazione facoltativa di qualità “prodotto di montagna” e l’attribuzione alle associazioni dei produttori e trasformatori, di un ruolo di primo piano nella tutela, valorizzazione e nel monitoraggio sul mercato dei propri prodotti.
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Nel luglio 2011 la Commissione europea ha pubblicato il Libro verde sulla politica di informazione e promozione dei prodotti agricoli [cOM(2011) 436], al
quale, nel marzo 2012, è seguita la comunicazione [cOM (2012) 148]. Quest’ul-
tima affronta le questioni relative al campo di applicazione dei programmi di in- formazione e promozione, la revisione delle modalità di intervento, la semplifica- zione e razionalizzazione della gestione degli interventi, la coerenza tra interventi previsti dal sistema di promozione e quelli previsti dalla Pac. Le relative proposte legislative verranno presentate solo nel corso del 2013.
Dopo la pubblicazione delle proposte di regolamento sulla riforma della Pac
(ottobre 2011), si è intensificato il dibattito sul futuro di questa politica. Nel mag- gio 2012 la Commissione europea ha pubblicato un documento di ridiscussione delle proposte legislative nel quale corregge parzialmente le proposte relative ad alcune questioni del greening che avevano suscitato le maggiori critiche. Nel giugno dello stesso anno la Commissione agricoltura del Parlamento europeo ha pubblicato il progetto di relazione sulla proposta di regolamento riguardante i pagamenti diretti. Allo stato attuale è difficile prevedere i tempi di approvazione della riforma della Pac, visto il rifiuto del Parlamento europeo a definire una pro- pria posizione in assenza di una decisione sull’entità del bilancio attribuito alla Pac nel 2014-2020 e viste le difficoltà a raggiungere un accordo sul complessivo bilancio dell’Ue nel futuro quadro finanziario.
Il bilancio dell’Ue relativo al 2011 prevedeva stanziamenti per impegni pari a 141,9 milioni di euro e stanziamenti per pagamenti pari a 126,5 milioni di euro. Il 42,6% della spesa ha riguardato la rubrica 1- Crescita sostenibile (+12% sul 2010). La rubrica 2 - Conservazione e gestione delle risorse naturali resta la più importante con una spesa di 56 miliardi di euro pari al 44,3% del bilancio 2011. Di questa, 39,7 miliardi di euro sono legati ai pagamenti diretti.
L’accordo sul bilancio 2012 prevede 147,2 miliardi di euro di stanziamenti per impegni (+3,8% rispetto al 2011) e 129,1 miliardi di stanziamenti per pagamenti (+1,86%), una cifra, quest’ultima, che il commissario alla Programmazione fi- nanziaria e al Bilancio ritiene insufficiente a soddisfare le richieste di pagamento derivanti dagli investimenti fatti nell’ambito dei Fondi strutturali; questi ultimi, infatti, alla fine del periodo di programmazione, tendono a subire un’accelerazio- ne, ripetendo quanto già successo nel 2011.
Nel 2011 la spesa del Feaga relativa al finanziamento degli interventi del pri- mo pilastro della Pac si è attestata su 43,5 miliardi di euro, facendo segnare una diminuzione dell’1,3% rispetto al 2010. L’Italia, come la maggior parte degli altri paesi dell’Ue-15, ha subìto una riduzione delle risorse percepite (-2,2%) pur mantenendo sostanzialmente stabile il proprio peso sul Feaga.
L’analisi delle erogazioni nell’Ue per voce di spesa evidenzia un consolida- mento di quella per gli aiuti diretti (91% del totale), e l’ulteriore arretramento
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della spesa per interventi sui mercati agricoli, nella quale crescono le erogazioni in favore degli ortofrutticoli, trainate dalle misure eccezionali messe in campo per far fronte alle perdite conseguenti alla crisi sanitaria. Ortofrutta e prodotti vitivinicoli coprono i 2/3 della spesa comunitaria per interventi sui mercati. A li- vello nazionale, gli aiuti diretti mantengono stabilmente una quota dell’83% sulla complessiva spesa agricola, mentre la spesa per interventi sui mercati agricoli raggiunge una quota del 14,7% del totale, vale a dire oltre il 21% della medesi- ma tipologia di spesa a livello comunitario. Particolare preminenza assumono i pagamenti in Italia per i prodotti ortofrutticoli e i prodotti vitivinicoli che rappre- sentano, insieme, il 18% di quanto l’Ue ha speso su tutto il territorio comunitario per interventi sui mercati agricoli nel 2011.
A partire dal 2011 sono ammissibili al pagamento unico (e quindi abbinabili ai titoli) tutte le superfici a frutteto, i vivai e le coltivazioni permanenti destinate alla produzione di fronde fiorite e fronde verdi.
La distribuzione regionale della spesa nel 2011 conferma le regioni setten- trionali come quelle che hanno beneficiato maggiormente dei trasferimenti, con oltre il 45% del totale, seguite da quelle meridionali (39,0%) e infine da quelle del Centro (15,2%).
La politica comunitaria: il secondo pilastro
Con la pubblicazione del pacchetto di riforma della Pac (ottobre 2011), si pon- gono le basi anche per la definizione del quadro normativo per lo sviluppo rurale nel periodo 2014-2020. Sebbene il negoziato sia ancora in corso, le linee essen- ziali del futuro regolamento sullo sviluppo rurale appaiono ormai consolidate.
In particolare è prevista la soppressione degli assi del vecchio impianto, ri- proposti come obiettivi (competitività, gestione sostenibile delle risorse naturali e clima, sviluppo equilibrato dei territori rurali) e sostituiti da sei priorità (trasfe- rimento della conoscenza e innovazione; competitività dell’agricoltura e vitali- tà delle aziende; organizzazione delle catene alimentari e gestione del rischio; preservare e migliorare gli ecosistemi connessi all’agricoltura e alle foreste; uso efficiente delle risorse e transizione verso una low carbon economy; inclusione sociale, riduzione della povertà e sviluppo economico delle aree rurali).
Nonostante il regolamento sullo sviluppo rurale rappresenti la principale base normativa per l’attuazione del secondo pilastro, assumono rilevanza alcune di- sposizioni contenute nel regolamento sugli aiuti diretti e in quelli sulla politica di coesione (regolamento quadro sui fondi comunitari e regolamento sul fun- zionamento del fondo europeo di sviluppo regionale-FeaSR - e del fondo sociale europeo-FSe). Infatti, dalla lettura combinata dei diversi regolamenti emergono le
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novità principali previste dalla riforma, che riguardano:
- l’introduzione del principio di condizionalità, in base al quale a garanzia del soddisfacimento degli obiettivi di Europa 2020, i finanziamenti per la nuova fase verranno concessi agli Stati membri che garantiranno l’esistenza di una serie di condizioni di partenza (condizionalità ex ante), legate alle tematiche prioritarie per i diversi fondi, e che raggiungeranno dei risultati da stabilire in fase di programmazione (condizionalità ex-post);
- le relazioni tra primo e secondo pilastro e l’integrazione con le politiche di coesione. I cambiamenti introdotti determinano nuove integrazioni tra ambiti di politica, ma in maniera non risolutiva e, a volte, contraddittoria. Infatti, nei rapporti tra i due pilastri si pone un problema di coerenza tra gli strumenti previsti e si rischia di introdurre un elemento di maggiore complessità nella gestione delle politiche.
All’avvio dell’ultimo biennio di attuazione dei programmi di sviluppo rurale (PSR), l’analisi dell’avanzamento finanziario della spesa (riferito alle sole risorse FeaSR) continua a evidenziare nel complesso una situazione di ritardo. L’importo pagato nel 2011, pari a 11,8 miliardi di euro, è più alto solo del 6,1% rispetto al dato 2010.
Nell’esercizio 2011, come per quello precedente, la spesa appare concentrata nei primi due assi; tuttavia, l’asse III e IV fanno registrare andamenti migliori rispetto al 2010, attestandosi rispettivamente intorno al 15% e al 4%. In termini di avanzamento della spesa le misure che all’interno del primo asse esibiscono le performance migliori sono quelle relative agli investimenti nelle aziende agricole e di trasformazione. Nell’asse II la misura con i livelli di spesa più alti rimane quella relativa ai pagamenti agro-ambientali (25%).
A livello nazionale, l’attuazione degli interventi previsti per il periodo di pro- grammazione in corso si deve considerare oramai a pieno regime. Rispetto alle annualità precedenti, la capacità di spesa è significativamente aumentata per tutti i PSR, facendo attenuare i timori legati a una eventuale perdita di risorse. Alla fine del 2011 la capacità di spesa di tutti i programmi è stata al di sopra del 75% dell’obiettivo 2012, con alcune Regioni che lo hanno già abbondantemente su- perato.
Analizzando lo stato di avanzamento dei programmi si può rilevare che, nell’arco del periodo 2007-2011, sono state già erogate risorse per un importo superiore a 6,5 miliardi di euro, con una capacità di spesa, relativa alla sola quota comunitaria, vicina al 37%. Con l’avanzare della programmazione, la velocità di avanzamento della spesa delle varie regioni tende a uniformarsi, con le regioni dell’obiettivo convergenza, in ritardo nei primi anni di programmazione, che han- no raggiunto i medesimi livelli di spesa delle altre.
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zione della prevalenza degli interventi dell’asse II (57%), la cui incidenza rimane però superiore rispetto a quella programmata (42%). Ciò non solo per effetto del trascinamento di pagamenti riferiti alla passata programmazione e per le più ra- pide modalità di erogazione dei premi previsti, ma anche per il permanere di un netto ritardo nella realizzazione delle misure degli assi III e IV, che evidentemen- te richiedono ancora tempi lunghi per il loro completamento.
Per quanto riguarda l’avanzamento fisico degli interventi dei PSR, si evidenzia- no alcune differenze nell’allineamento delle diverse misure, rispetto agli obiettivi specifici da conseguire.
Per quanto riguarda gli interventi dell’asse I si riscontra una buona capacità di risposta da parte sia delle aziende agricole che di quelle agro-alimentari, nono- stante permangano difficoltà derivanti dalla sfavorevole congiuntura economica, che ha frenato le possibilità di investimento. Così, in applicazione delle misure risultano finanziati: l’insediamento di giovani agricoltori, come nuovi conduttori, in circa 13.000 aziende; la realizzazione di diverse tipologie di investimenti in circa 25.000 aziende agricole e in circa 1.700 imprese di trasformazione e com- mercializzazione.
Nell’asse II, gli interventi a favore della sostenibilità ambientale hanno con- sentito a 117.000 aziende di beneficiare dei premi per nuovi impegni agro-am- bientali, interessando una superficie di oltre 2 milioni di ettari. Alle indennità compensative hanno avuto accesso circa 107.000 aziende, con una superficie di quasi 2,3 milioni di ettari, di cui il 70% in aree montane. Per contro, vanno sot- tolineate le difficoltà nell’avvio della misura relativa alle indennità per le aree Natura 2000. Per quanto riguarda l’asse III al ritardo nella spesa si unisce quello nella se- lezione degli interventi e nell’avvio delle misure. Allo stato attuale sono state finanziate oltre 3.000 aziende per attività di diversificazione. La tipologia di in- vestimento ha interessato in prevalenza il settore dell’agriturismo (2/3 del totale), ma sono state realizzate anche altre attività di artigianato e vendita diretta, relati- ve all’agricoltura sociale, ma soprattutto alla produzione di energia rinnovabile. Quest’ultima tipologia ha interessato circa il 25% delle domande.
La politica nazionale
Nel corso del 2011 sono state approvate alcune misure di rilievo sotto il pro- filo della politica agricola, tra cui si segnalano gli accordi di ristrutturazione e transazione fiscale per le imprese in difficoltà economica, la cosiddetta “esdebi- tazione”, cui si aggiungono alcune disposizioni in materia di Iva per le cessioni o le importazioni di tabacco lavorato, di requisiti di ruralità degli immobili ai fini
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dell’applicazione dell’ici, di cessione dei crediti comunitari erogati nell’ambito della Pac, nonché il rifinanziamento del fermo temporaneo dell’attività di pesca. Altre misure di rilevante portata sono state successivamente approvate nei primi mesi del 2012, tra cui: le norme sull’obbligatorietà della forma scritta nei con- tratti agroalimentari, la lotta alle pratiche commerciali sleali e la previsione, nella cessione dei prodotti agroalimentari, di termini di pagamento coerenti con la nor- mativa comunitaria (art. 62 del d.l. 1/12, convertito con la l. 27/12); la cessione di terreni demaniali agricoli con priorità ai giovani imprenditori (art. 66 del predetto d.l.) e la ristrutturazione del settore ippico (d.l. 16/12). Inoltre, la legge di stabilità per il 2012, ai fini del raggiungimento degli obiettivi di riduzione della spesa, ha previsto: il versamento all’entrata del bilancio dello Stato di 47,2 milioni di euro per il 2012, nonché di 9,2 milioni per ciascuno degli anni 2013 e 2014, da parte dell’Istituto per lo sviluppo agroalimentare, interamente partecipato dal MiPaaF; e una riduzione, rispettivamente del 40% per il 2012 e del 30% a decorrere dal 2013, delle agevolazioni contributive in favore delle imprese della pesca.
Nel 2011, gli stanziamenti disponibili per il MiPaaF sono stati pari a circa 1,5 miliardi di euro (-15,5% rispetto al 2010), lo stanziamento più basso a partire dal 2000. Il taglio pluriennale imposto dal d.l. 112/08 è stato ulteriormente raf- forzato dalle misure poste in essere nel 2011, in primis con il d.l. 138/11, che ha pesantemente tagliato gli stanziamenti di bilancio per il triennio 2012-2014. Sulle dotazioni effettivamente utilizzabili, inoltre, nel 2011 il MeF ha ulteriormente tagliato circa 37 milioni di euro. Il bilancio ministeriale, così ridimensionato, ha ancora di più accentuato gli elementi di rigidità della spesa che si sono instaurati negli ultimi anni, eliminando di fatto ogni possibilità di intervento discrezionale. Gli stanziamenti a destinazione vincolata hanno rappresentato infatti il 65,2% del bilancio, la percentuale più alta dell’ultimo decennio, confermando così che la spesa nazionale non rappresenta più un elemento significativo all’interno della politica agricola, ma in larga parte costituisce uno snodo gestionale di politiche già attivate negli anni passati e, quindi, destinate all’esaurimento. Dall’esame delle politiche agricole vere e proprie, come nel recente passato, emerge la ten- denza del MiPaaF a concentrare gli sforzi su un ristretto numero di interventi: infrastrutture, polizze assicurative e ricerca. La parte più rilevante degli stanzia- menti (125 milioni di euro) è stata destinata agli investimenti infrastrutturali, di cui circa 91 milioni di euro per le opere del Piano irriguo nazionale.
La capacità di spesa del MiPaaF si è confermata molto buona, come già nei
due anni precedenti; infatti, i pagamenti sono stati superiori agli stanziamenti, a significare una costante riduzione dei residui passivi.
45 Cap. III - L’intervento pubblico in agricoltura
Le politiche regionali
Nel corso del 2010 e del 2011 sono stati approvati i decreti attuativi previsti dalla legge delega di riforma della finanza dell’amministrazione locale (42/2009), oltre ad alcuni adempimenti attuativi contemplati dagli stessi. Un aspetto fonda- mentale della riforma è relativo al coordinamento tra i diversi attori istituzionali; così è stata istituita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, inoltre le Regioni hanno provveduto a istituire il Consiglio delle auto- nomie locali, quale organo di consultazione con gli enti locali.
Nel 2011, la stagione legislativa regionale è stata caratterizzata da un adegua- mento alla manovra statale di consolidamento dei conti pubblici e contenimento della spesa. La maggior parte delle Regioni ha perseguito obiettivi di semplifica- zione normativa, di riduzione degli oneri amministrativi - come la soppressione delle Comunità montane e il conferimento delle funzioni esercitate dalle mede- sime ai comuni o alla regione - e di analisi di impatto della regolamentazione.
Per quanto riguarda la tipologia di leggi approvate, si conferma l’importanza delle leggi omnibus. Così, oltre alla tradizionale finanziaria e al suo collegato, nell’ordinamento regionale compaiono sempre più leggi che sotto un titolo gene- rale intervengono in più settori o in più materie. Passando in rassegna la produ- zione normativa complessiva, risulta che, nel 2011, a livello regionale sono state emanate 98 leggi che riguardano in maniera più o meno diretta il sistema agro- alimentare. Il principale ambito tematico di intervento è stata la valorizzazione e promozione delle produzioni agricole, del territorio e delle tradizioni agro- alimentari. Un altro ambito di intervento è rappresentato dal sostegno a favore delle aziende agricole, in particolare tramite interventi “anticrisi”. Si segnalano, infine, alcune disposizioni in materia di tutela del suolo agricolo, e alcune misu- re di razionalizzazione e semplificazione dell’ordinamento locale, soprattutto in territorio montano.
L’esame dei dati nazionali sugli aiuti di Stato nel 2011 evidenzia la preferenza per gli aiuti esentati, rispetto a quelli notificati; infatti, su 46 nuove misure nel set- tore della produzione primaria ben 28 sono state solo comunicate. Gli interventi sono stati indirizzati prevalentemente verso misure compensative dei danni cau- sati da disastri naturali, avverse condizioni atmosferiche, malattie degli animali e fitopatie e verso azioni di assistenza tecnica. Le risorse per le misure istituite nell’anno sono state pari a 18,9 milioni di euro; ma, comprendendo anche i regimi istituiti in anni precedenti e tuttora vigenti, il dato aggregato sale oltre i 770 milio- ni di euro. Inoltre, includendo anche gli interventi attivati nel settore agricolo in senso “allargato”, si aggiungono ulteriori 12 aiuti, per la maggior parte nel campo dei progetti di ricerca e sviluppo e degli investimenti in azienda, a fronte di 3,9 milioni di euro di risorse impegnate. Nel complesso, pertanto, i regimi istituiti
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nell’anno, tra settore agricolo e settore agro-industriale, ammontano a 58, con un coinvolgimento di risorse pari a 22,9 milioni di euro. Gli aiuti di tutti i regimi esistenti ammontano, invece, a oltre 811 milioni di euro. Questi dati collocano l’Italia tra i paesi dell’Ue con maggiori interventi pubblici, in numero e in valore, dopo Francia, Finlandia e Germania.
La spesa regionale a sostegno del settore agricolo consolida, nel 2010, la ridu- zione in valore rilevata nell’anno precedente, collocandosi a circa 3,1 miliardi di euro (a fronte di uno stanziamento di competenza di 4,8 miliardi), con un impatto pari all’11,8%, rispetto al valore aggiunto settoriale. In particolare, è risultata in calo la spesa delle Regioni del Nord, mentre è cresciuta quella delle amministra- zioni della ripartizione meridionale, prevalentemente grazie all’andamento delle Isole. Analogamente, si registra un calo nelle Regioni a Statuto ordinario, mentre quelle a Statuto speciale - dove incide fortemente il contributo dato dalle due regioni insulari - mostrano una crescita.
La politica fiscale
La principale caratteristica del prelievo pubblico nel settore agricolo è costi- tuita dalla stabilità nel tempo della sua struttura; tuttavia, nel 2011, i contributi sociali hanno registrato una lieve riduzione (-0,13%), mentre le imposte diret- te hanno mostrato una più ampia variazione negativa (-4,7%), infine le imposte indirette si sono caratterizzate per un incremento (+4,3%). Ciò ha determinato una modificazione della pressione fiscale agricola, passata dal 19,8% del 2010 al 18,9% del 2011, per effetto della variazione positiva subita dal valore aggiunto nel periodo, non compensata da un aumento delle entrate di pari entità. Vicever- sa, la pressione tributaria, è rimasta sostanzialmente stabile, in conseguenza del contemporaneo incremento del valore aggiunto e delle imposte indirette e dei contributi di bonifica.
L’aumento registrato da tali componenti delle entrate pubbliche non è tale da portare il settore ai livelli di pressione fiscale e tributaria prevalenti nelle altre attività economiche. Infatti, il differenziale tra l’agricoltura e gli altri settori pro- duttivi rimane elevato e pari a circa 16 punti percentuali per la pressione fiscale e