La rotazione del personale rappresenta una delle misure di prevenzione della corruzione e può essere straordinaria o ordinaria; si tratta di una misura di natura non sanzionatoria dal carattere cautelare, tesa a garantire che nell’area ove si sono verificati i fatti oggetto del procedimento penale o disciplinare siano attivate idonee misure di prevenzione del rischio corruttivo, ovvero che non si radichino situazioni di incompatibilità ambientale, specie nei settori a più elevato rischio di corruzione.
La rotazione si distingue, pertanto, dal trasferimento ad altro ufficio dei dipendenti rinviati a giudizio, disciplinato dall’art. 3 della legge n. 97/200121 che si connota come misura sanzionatoria, da disporre necessariamente a seguito del rinvio a giudizio per determinati reati contro la PA.
4.2.1 La rotazione straordinaria
La rotazione straordinaria è misura di natura non sanzionatoria dal carattere eventuale e cautelare, tesa a garantire che nell’area ove si sono verificati i fatti oggetto del procedimento penale o disciplinare siano attivate idonee misure di prevenzione del rischio corruttivo. È prevista dall’art. 16, c.1, lettera l quater, del d.lgs. n. 165/2001, laddove dispone che i dirigenti degli uffici dirigenziali generali provvedono al
21 Art. 3, legge n. 97/2001 - Trasferimento a seguito di rinvio a giudizio: Salva l'applicazione della sospensione dal servizio in conformità a quanto previsto dai rispettivi ordinamenti, quando nei confronti di un dipendente di amministrazioni o di enti pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica è disposto il giudizio per alcuni dei delitti previsti dagli articoli 314, c. 1, 317, 318, 319, 319 ter, 319 quater e 320 del codice penale e dall'art. 3 della legge 9 dicembre 1941, n. 1383, l'amministrazione di appartenenza lo trasferisce ad un ufficio diverso da quello in cui prestava servizio al momento del fatto, con attribuzione di funzioni corrispondenti, per inquadramento, mansioni e prospettive di carriera, a quelle svolte in precedenza. L'amministrazione di appartenenza, in relazione alla propria organizzazione, può procedere al trasferimento di sede, o alla attribuzione di un incarico differente da quello già svolto dal dipendente, in presenza di evidenti motivi di opportunità circa la permanenza del dipendente nell'ufficio in considerazione del discredito che l'amministrazione stessa può ricevere da tale permanenza.
45 monitoraggio delle attività di loro pertinenza, nell'ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione, disponendo, con provvedimento motivato, la rotazione del personale, assegnando il dipendente ad altro ufficio o servizio, nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva. Si tratta di un provvedimento con cui si stabilisce che la condotta corruttiva imputata può pregiudicare l’immagine di imparzialità dell’Amministrazione stessa e con il quale viene individuato il diverso ufficio al quale il dipendente viene trasferito. In analogia con l’art. 3, legge n. 97/2001, si deve ritenere che la rotazione possa avvenire con un trasferimento di sede o con una attribuzione di diverso incarico nella stessa sede dell’Amministrazione.
Fermo restando che la rotazione straordinaria è disposta direttamente dalla legge, è necessario che nei Piani triennali per la prevenzione della corruzione si prevedano adeguate indicazioni operative e procedurali che possano consentirne la migliore applicazione.
Nelle more dell’adozione di un regolamento per la disciplina della rotazione del personale, si seguiranno le indicazioni date dall’Anac con la delibera n. 215 del 26 marzo 2019.
Per quanto riguarda l’individuazione dei soggetti destinatari del provvedimento, l’Autorità precisa che anche se la norma sopra richiamata fa espresso riferimento ai dirigenti titolari di uffici dirigenziali di livello generale, la sua applicazione, in quanto principio generale, deve riguardare tutte le figure dirigenziali. L’Anac è dell’avviso che l’istituto trovi applicazione con riferimento a tutti coloro che hanno un rapporto di lavoro con l’Amministrazione: dipendenti e dirigenti, interni ed esterni, in servizio a tempo indeterminato ovvero con contratti a tempo determinato.
Più problematica appare l’individuazione dell’ambito oggettivo poiché il testo normativo è lacunoso e non individua le fattispecie di illecito di cui tenere in conto ai fini della decisione di far scattare o meno la misura della rotazione straordinaria. Sul punto l’Autorità ha ritenuto di poter considerare potenzialmente integranti le condotte corruttive i reati contro la pubblica amministrazione e, in particolare, almeno quelli richiamati dal d.lgs. 39/2013, che fanno riferimento al Titolo II, Capo I («Dei delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione»), nonché quelli indicati nel d.lgs.
n. 235/2012, lasciando comunque alle Amministrazioni la possibilità di considerare anche altre fattispecie di reati. l’Autorità ritiene che l’elencazione dei reati di cui all’art.
7 della legge n. 69/201522, che definiscono il concetto di “fatti di corruzione” possa essere adottata anche ai fini della individuazione delle “condotte di natura corruttiva”
che impongono la misura della rotazione straordinaria ai sensi dell’art.16, c. 1, lett. l quater, del d.lgs.165/2001. Per i reati previsti dai richiamati articoli del codice penale, è da ritenersi obbligatoria l’adozione di un provvedimento motivato con il quale viene valutata la condotta “corruttiva” del dipendente ed eventualmente disposta la rotazione straordinaria. L’adozione del provvedimento di cui sopra, invece, è solo facoltativa nel caso di procedimenti penali avviati per gli altri reati contro la PA (Capo I - Titolo II -
22 Articoli 317, 318, 319, 319 bis, 319-ter, 319 quater, 320, 321, 322, 322 bis, 346 bis, 353 e 353 bis del codice penale.
46 Libro secondo del codice penale, rilevanti ai fini delle inconferibilità di incarico ai sensi dell’art. 3 del d.lgs. n. 39 del 2013, dell’art. 35-bis del d.lgs. n. 165/2001 e del d.lgs.
n. 235 del 2012).
Per quanto concerne, poi, la tempistica del provvedimento da adottare, l’espressione
“avvio del procedimento penale o disciplinare per condotte di natura corruttiva” di cui all’art. 16, c. 1, lett. l quater, non può che intendersi riferita al momento in cui il soggetto viene iscritto nel registro delle notizie di reato di cui all’art. 335 cpp. Il carattere fondamentale della rotazione straordinaria è la sua immediatezza; si tratta di valutare se rimuovere dall’ufficio un dipendente che, con la sua presenza, pregiudica l’immagine di imparzialità dell’Amministrazione e di darne adeguata motivazione con un provvedimento. La misura, pertanto, deve essere applicata non appena l’Amministrazione sia venuta a conoscenza dell’avvio del procedimento penale. A tal fine l’Anac raccomanda alle Amministrazioni di introdurre, nel loro codice di comportamento, il dovere in capo ai dipendenti interessati da procedimenti penali, di segnalare immediatamente all’Amministrazione stessa l’avvio di tali procedimenti.
Pur non trattandosi di un procedimento sanzionatorio, di carattere disciplinare, è necessario che venga data all’interessato la possibilità di contraddittorio, senza, però, che vengano pregiudicate le finalità di immeditata adozione di misure di tipo cautelare.
Il provvedimento, poiché può avere effetto sul rapporto di lavoro del dipendente/dirigente, è impugnabile davanti al giudice amministrativo o al giudice ordinario territorialmente competente, a seconda della natura del rapporto di lavoro in atto.
Con riguardo alla durata del provvedimento, in assenza di una disposizione di legge, tenuto conto del fatto che occorre coprire la fase che va dall’avvio del procedimento penale all’eventuale decreto di rinvio a giudizio, il termine entro il quale esso perde efficacia dovrebbe esser più breve dei cinque anni previsti dalla legge n. 97. L’Anac precisa che la lacuna potrebbe essere colmata dalle Amministrazioni, che, in sede di regolamento sull’organizzazione degli uffici o di regolamento del personale, potrebbero disciplinare il provvedimento e la durata della sua efficacia (per esempio fissando il termine di due anni, decorso il quale, in assenza di rinvio a giudizio, il provvedimento perde la sua efficacia). In ogni caso, alla scadenza della durata dell’efficacia del provvedimento di rotazione, l’Amministrazione dovrà valutare la situazione che si è determinata per eventuali provvedimenti da adottare e, in mancanza di norme regolamentari, provvederà caso per caso, adeguatamente motivando sulla durata della misura.
L’ipotesi di impossibilità del trasferimento d’ufficio, purché basata su ragioni obiettive - quali l’impossibilità di assegnare il dipendente da trasferire a un ufficio o una mansione di livello corrispondente alla qualifica posseduta - e non su considerazioni sulla di soggettiva insostituibilità della persona. Analogamente a quanto previsto dalla legge n.
97/2001, il dipendente è posto in aspettativa o in disponibilità con conservazione del trattamento economico in godimento.
Particolare attenzione va posta sulla rotazione straordinaria applicata a un soggetto titolare di incarico dirigenziale. La rotazione in questi casi, comportando il trasferimento
47 a diverso ufficio, consiste nell’anticipata revoca dell’incarico dirigenziale, con assegnazione ad altro incarico ovvero, in caso di impossibilità, con assegnazione a funzioni “ispettive, di consulenza, studio e ricerca o altri incarichi specificamente previsti dall’ordinamento” (art. 19, c. 10, del d.lgs. n. 165 del 2001). Dato il carattere cautelare del provvedimento, destinato a una durata auspicabilmente breve (fino all’eventuale rinvio a giudizio o al proscioglimento), le Amministrazioni potrebbero prevedere, nei loro regolamenti di organizzazione degli uffici, che l’incarico dirigenziale sia soltanto sospeso e attribuito non in via definitiva, ma interinale, ad altro dirigente.
Per gli incarichi amministrativi di vertice, invece, la rotazione, non potendo comportare l’assegnazione ad altro incarico equivalente, comporta la revoca dell’incarico medesimo, senza che si possa procedere ad una sua mera sospensione.
Poiché l’istituto della rotazione straordinaria è misura di prevenzione della corruzione, si deve ritenere che l’ordinamento richieda una immediata trasmissione della comunicazione del Procuratore della Repubblica, da parte degli Organi che la ricevono, al RPCT perché vigili sulla disciplina (contenuta nel PTPC o in sede di autonoma regolamentazione) e sulla effettiva adozione dei provvedimenti con i quali la misura può essere disposta.
Nel caso in cui l’avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva riguardi il RPCT, l’Amministrazione deve valutare, con provvedimento motivato, se assegnare il dipendente sospettato di condotte di natura corruttiva ad altro servizio e, conseguentemente, revocare eventualmente l’incarico di RPCT. Se invece sussistono i presupposti per trasferimento ad altro ufficio a seguito di rinvio a giudizio come previsto dall’art. 3, c. 1, della legge n. 97 del 2001, l’Amministrazione è tenuta a revocare immediatamente l’incarico di RPCT. Ciò in quanto la condotta di natura corruttiva è tale da travolgere in toto il requisito della “condotta integerrima” necessario al mantenimento dell’incarico del RPCT.
L’ipotesi di applicazione della rotazione straordinaria anche nel caso di procedimenti disciplinari è espressamente prevista dalla lettera l quater dell’art. 16, c. 1, sempre che si tratti di “condotte di natura corruttiva”. Anche in questo caso la norma non specifica quali comportamenti, perseguiti in sede disciplinare, comportino l’applicazione della misura; si deve ritenere che il procedimento disciplinare rilevante sia quello avviato dall’Amministrazione per comportamenti che possono integrare fattispecie di natura corruttiva considerate nei reati indicati nella richiamata delibera Anac.
4.2.2 L’attuazione della rotazione del personale nelle aree particolarmente esposte a rischio corruzione
L’Istituto, all’art. 22 del codice di comportamento, ha previsto la rotazione degli incarichi, dando priorità alle strutture con più elevato rischio di corruzione; è inoltre prevista in via definitiva, l’attivazione di procedure per il conferimento di nuovi incarichi alla scadenza degli stessi (salvo diverse, espresse previsioni di legge o di contratto collettivo nazionale). La rotazione sarà attuata tenendo conto dell’esigenza di assicurare
48 la continuità dell’azione amministrativa e – ove possibile – assicurando l’equilibrio di genere.
Tra le misure gestionali previste per il personale addetto alle aree a più elevato rischio, la legge contempla la rotazione dei dipendenti sottoposti a procedimento penale o disciplinare per condotte di natura corruttiva (art. 16, comma 1, lett. l quater, d.lgs. n.
165/2001). Pertanto, in caso di notizia formale di avvio di un procedimento penale – e a tal fine è sufficiente un’informazione di garanzia, o un ordine di esibizione, perquisizione o sequestro - ovvero in caso di avvio di procedimento disciplinare per fatti di natura corruttiva, fermo restando l’istituto del “trasferimento temporaneo”, il dipendente interessato potrà essere assegnato ad altro ufficio.
Nei confronti del personale con qualifica dirigenziale, è prevista, altresì, la revoca dell’incarico, nei casi più gravi.
Resta ferma l’eventuale adozione, nei confronti dei dipendenti interessati, delle misure cautelari previste dai Regolamenti di disciplina, ovvero del provvedimento di
trasferimento per incompatibilità ambientale.