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U N A P R O S P E T T IV A I N T E R N A Z I O N A L E
di Stefano Toso
Dipartimento di Scienze Economiche, Università degli studi di Bologna
Sommario: 1. Introduzione. — 2. Caratteristiche principali delle riforme. - 2.1. L ’ao-
corpamento e la riduzione delle aliquote marginali. - 2.2. 1 /allargamento della base imponibile. - 2.3. La tassazione (jel reddito familiare. 3. Riforme del l’imposta personale sul reddito e teoria della tassazione ottimale. — Bibliografia.
1. Introduzione.
Il processo di riflessione critica sul sistema di tassazione personale del reddito in Italia, a differenza di analoghe esperienze straniere, non
ha generato finora mutamenti significativi. A fronte di numerosi
provvedimenti di legge, successivi alla riforma tributaria del 1973-74, il tax design implicito nell’Irpef è infatti rimasto sostanzialmente inal terato. Una sua revisione è tuttavia necessaria se si vogliono corregge re le numerose incongruenze messe gradualmente in luce dall’evolu zione del sistema.
Il nodo fondamentale che rende necessaria, in concomitanza di politiche di risanamento della finanza pubblica, una corposa azione di riordino ha a che fare con l’incompleta realizzazione dei principi gene rali di equità, di efficienza e di razionalità amministrativa ai quali aveva inteso ispirarsi, agli inizi degli anni settanta, il sistema italiano di imposizione personale.
Gli aspetti critici dellTrpef sono normalmente sintetizzati nel di battito corrente nei seguenti punti:
— un limitato effetto redistributivo, nonostante l’elevata pro gressività formale della scala delle aliquote, a causa dell’ampia erosio ne delle basi imponibili e della disparità di trattamento di cespiti di diversa natura;
microeco-nomici, dovuto alla numerosità degli scaglioni e all’elevatezza delle aliquote marginali, con conseguente disincentivo all’offerta di lavoro e di risparmio ed un impulso a forme sempre più estese di evasione fi scale;
— un peso eccessivo, nell’ambito del prelievo tributario, rispet to a quello ricoperto dall’imposizione indiretta;
— la forte vulnerabilità al fiscal drag da inflazione, periodica mente compensato da interventi di tipo discrezionale o con il ricorso a meccanismi automatici di correzione (indicizzazione);
gli elevati costi amministrativi e le difficoltà di accertamento di alcune tipologie di reddito rispetto ad altre.
Questi inconvenienti hanno anche caratterizzato, in misura più o meno rilevante, l’evoluzione dei sistemi tributari delle altre economie industrializzate e sono stati il presupposto di numerosi interventi di riordino, a partire soprattutto dai primi anni ’80. Può quindi essere di una qualche utilità tentare di ricostruire i principali orientamenti se guiti a livello internazionale al fine di porre in un contesto più ampio le prospettive di ristrutturazione del nostro sistema.
Scopo di questa nota è quello di enucleare i tratti salienti delle recenti riforme straniere dell’imposta personale sul reddito. Nel para grafo 2 si fornirà un quadro dei principali mutamenti che, pur con in tensità e modalità diverse, hanno contrassegnato la struttura formale dell’imposta (accorpamento e riduzione del livello delle aliquote mar ginali, allargamento della base imponibile) ed il tema del trattamento fiscale della famiglia. Nel paragrafo 3 si cercherà di individuare in che misura le direzioni prese dal legislatore siano riconducibili, almeno in prima approssimazione, alle indicazioni suggerite dalla teoria della tassazione ottimale del reddito.
2. Caratteristiche principali delle riforme.
Il carattere inedito del movimento riformatore deH’imposizione personale del reddito nelle maggiori economie industrializzate (1), sia per la sua estensione geografica sia per l’ampiezza dei mutamenti in trodotti, rende di non facile attribuzione, ad un paese o ad un insieme di paesi, la paternità del fenomeno. Nonostante sia largamente diffusa 1
— 508 —
(1) L ’entità del processo di riforma, su scala mondiale, è attestata dal fatto che anche i sistemi tributari dei cosiddetti paesi in via di sviluppo sono stati fortemente ri visti. Cfr. ad esempio Ta n z i [ 1 9 9 4 .] .
l’opinione che il Tace Reform A d americano del 1986 abbia esercitato un ruolo guida a livello internazionale ed abbia fatto da volano all’in tero processo di riforma, il semplice esame cronologico degli eventi non fornisce un’indicazione precisa. La prima grande revisione del l’imposta personale sul reddito nel Regno Unito risale infatti al perio do a cavallo tra la fine degli anni ’70 e i primi anni ’80. La riforma in glese dell’imposta sul reddito delle società è del 1984 e si ritiene, una
nimemente, che abbia esercitato una notevole influenza sul Tax R e
form A d .Anche i progetti di riordino dei sistemi fiscali neozelandese e
australiano furono approvati nel biennio 1984-85, ossia precedente- mente alla riforma americana. Alcuni paesi inoltre, come la Nuova Zelanda, operarono modifiche del sistema tributario ben più radicali di quelle attuate in qualsiasi altra nazione, Stati Uniti compresi (2). Distinta da quella che ha ispirato le riforme fiscali dei paesi di lingua anglosassone è infine la filosofia che sorregge i nuovi ordinamenti in trodotti tra la fine degli anni ’80 e i primi anni ’90 nel Nord-Europa (Danimarca, Svezia, Norvegia, Finlandia) (3).
Un primo dato, caratteristico degli orientamenti seguiti nel de cennio scorso, è rappresentato dalla stabilizzazione del rapporto tra imposizione personale del reddito e prodotto interno lordo e dall’arre tramento del peso ricoperto dall’imposta personale, in termini di get tito, sul totale del prelievo. Entrambi i fenomeni invertono una ten denza in atto fin dalla metà degli anni ’60.
Dopo un costante aumento del dato medio Ocse, nell’ordine di circa 4 punti percentuali dal 1965 al 1980, la quota della tassazione personale del reddito sul prodotto interno lordo si assesta intorno a valori che oscillano, nell’arco del decennio, tra l’ l 1 % e il 12% circa (Tab. 2). Contemporaneamente si assiste alla contrazione del peso del l’imposta personale sul reddito sul prelievo complessivo. Se riferito al la media dei paesi Ocse, esso scende di poco sotto il 80% nel 1992 do po aver guadagnato, nel quindicennio precedente gli anni ’80, circa sei punti percentuali, dal 26 al 32% (Tab. 3).
(2) Per una ricostruzione minuziosa, anche sotto il profilo politico-istituzionale, delle riforme avvenute in Gran Bretagna, Irlanda, Stati Uniti, Canada, Australia e Nuova Zelanda, cfr. Sa n d f o r d [1993].
(3) Per una sintesi delle principali innovazioni dell’imposta personale sul reddi to a partire dalla metà degli anni ’80, cfr. la Tabella 1.
510
Ta h. 1. Principali innovazioni introdotte nell’imposta personale sul reddito, a partire dal 1986.
Nazione Modifiche introdotte
Danimarca Introduzione nel 1987 del sistema di tassazione duale (efr. Finlandia, Norvegia, Svezia) in seguito rivisto; dal 1994 i redditi da capitale sono nuovamente assoggettati ad un regime progressivo. Finlandia Indicizzazione dell’imposta (1989); introduzione di un sistema di tas
sazione duale: progressivo sui redditi da lavoro e da pensione, proporzionale sui redditi da capitale (a questi ultimi si applica l’a liquota marginale minima relativa ai redditi da lavoro) (1993). Grecia Indicizzazione dell’imposta (1990).
Italia Indicizzazione dell’imposta nel biennio 1990-91.
Olanda Inclusione dei contributi sociali nella definizione del reddito imponi bile (1990).
Norvegia Introduzione del sistema di tassazione duale (efr. Finlandia e Svezia) (1992).
Nuova Zelanda Abolizione di numerosi oneri deducibili (interessi passivi sui mutui per l’acquisto dell’abitazione, premi per assicurazioni sulla vita, ecc.); rimangono esclusi dalla base imponibile i guadagni in conto capitale e i redditi figurativi da fabbricati (1987).
Portogallo Passaggio al sistema di tassazione familiare basato sullo splitting (1989).
Regno Unito Passaggio al sistema di tassazione individuale (1990); inserimento nella base imponibile dei guadagni in conto capitale (1988). Spagna Passaggio al sistema di tassazione individuale, con possibilità di op
zione per quello familiare (1992).
Stati Uniti Abolizione e limitazione di numerosi oneri deducibili; inclusione dei guadagni in conto capitale nella base imponibile mentre rimango no esclusi i redditi figurativi dei fabbricati e gli interessi passivi sui mutui per l’ acquisto dell’abitazione (1986).
Svezia Introduzione del sistema di tassazione duale (efr. Finlandia e Norve gia) e indicizzazione dell’imposta (1991).
Se si considerano i singoli paesi, la maggior parte di essi presenta nel decennio in esame oscillazioni del rapporto tra imposizione perso nale sul reddito e Pii di leggera entità, comprese entro un punto per centuale. Fluttuazioni superiori ai due punti si verificano in Canada, Danimarca, Finlandia e Svezia. Solamente Italia e Spagna registrano una crescita costante lungo tutto il periodo, che si aggiunge a quella del quindicennio precedente, mentre la Nuova Zelanda è l’unica na zione a presentare un andamento monotono di segno opposto (- 4% circa). Il forte divario esistente tra paesi viene solo in parte ridimen sionato: in termini di prodotto interno lordo la tassazione personale
rimane in alcuni casi a livelli vicini o anche superiori al 2 0 % (D ani marca, Finlandia, Svezia e Nuova Zelanda) mentre non oltrepassa l’8 % in Francia, Giappone, Grecia, Portogallo e Turchia.
Ta i ì. 2. — Imposte personali sul reddito in percentuale del Pii.
1965 1970 1975 1980 1985 1988 1989 1990 1991 1992 Australia 8.0 9.0 12.0 12.5 13.6 13.9 13.4 13.1 12.0 11.7 Austria 6.9 7.4 8.4 9.5 9.9 9.4 8.1 8.7 9.1 9.4 Belgio 6.4 8.7 13.3 15.8 18.8 15.0 13.7 14.2 13.8 14.2 Canada 5.9 10.1 10.6 10.8 11.6 12.8 13.6 14.9 15.2 14.5 Danimarca 12.4 19.8 23.1 23.6 24.6 26.4 26.2 25.6 26.1 26.4 Finlandia 10.1 12.8 16.7 14.3 17.0 17.1 16.7 17.5 18.1 18.9 F rancia 3.7 4.2 4.5 5.4 5.7 5.3 5.1 5.2 6.0 6.0 Germania 8.2 8.8 10.8 11.3 10.9 10.9 11.3 10.1 10.6 11.1 Giappone 4.0 4.2 5.0 6.2 6.8 7.0 7.6 8.4 8.3 7.4 Grecia 1.5 2.5 2.3 4.4 4.9 4.8 4.4 5.2 4.8 4.1 Irlanda 4.3 5.7 7.9 10.8 11.4 13.6 11.3 11.3 11.7 11.7 Islanda 5.4 5.7 6.3 7.0 5.6 7.5 7.8 8.6 8.6 8.9 Italia 2.8 2.8 4.0 7.0 9.2 9.8 10.1 10.3 10.5 11.5 Lussemburgo 7.6 7.4 11.9 12.3 13.2 11.7 11.1 11.7 10.8 10.8 Norvegia 13.2 13.8 14.1 13.2 10.6 13.3 12.6 12.0 12.1 11.7 Nuova Zelanda 9.7 11.7 16.9 20.3 20.0 18.6 18.1 17.2 16.2 16.0 Olanda 9.0 9.8 11.5 11.7 8.6 9.8 9.6 11.0 12.3 11.7 Portogallo 4.3 4.9 5.6 6.7 Regno Unito 9.1 11.6 13.5 10.5 10.3 10.0 9.9 10.5 10.3 10.0 Spagna 2.1 1.9 2.8 4.9 5.7 7.1 7.9 7.9 8.1 8.5 Stati Uniti 7.9 10.3 9.5 10.8 10.2 10.3 10.6 10.5 10.3 10.1 Svezia 17.1 19.8 20.0 20.0 19.4 21.4 21.6 21.4 18.0 18.0 Svizzera 6.5 7.9 10.7 11.0 11.2 11.1 10.6 10.8 10.7 11.1 Turchia 2.7 3.5 5.4 7.9 4.2 4.2 4.9 5.4 6.1 6.4 medie non ponderate: Ocse (totale) 7.1 8.7 10.5 11.3 11.4 11.8 11.3 11.5 11.5 11.5 Ocse (Europa) 7.2 8.5 10.4 11.1 11.1 11.6 10.9 11.2 11.2 11.4 Cee 6.1 7.5 9.6 10.7 11.0 11.3 10.4 10.6 10.9 11.1
Fonte: Revenue Statistics o f Oecd Member Countries 1965-1992, Paris, 1994.
La riduzione del peso dell’imposta personale sul totale del prelie vo, coerentemente con quanto indicato dal dato medio per l’intera area dell’Ocse, si riscontra nella maggioranza dei sistemi fiscali. L ’en tità della contrazione è tuttavia piuttosto variabile: in Belgio, Grecia, Lussemburgo e Svezia raggiunge i quattro punti e supera addirittura
512
i quindici in Nuova Zelanda (4). Un trend di segno contrario a quello medio si verifica invece in Danimarca, Finlandia, Francia e Giappone e, in misura superiore ai tre punti percentuali, in Canada, Islanda, Italia e Spagna.
Ta i i. 8 . imposte personali sul reddito ( percentuale del prelievo complessivo).
1965 1970 1975 1980 1985 1988 1989 1990 1991 1992 Australia 34.4 37.3 43.6 44.0 45.3 45.6 44.1 43.0 41.5 40.9 Austria 20.« 20.7 21.6 23.2 22.9 22.4 19.8 21.0 21.7 21.6 Belgio 20.5 24.4 31.9 35.2 35.0 32.4 30.8 31.6 30.7 31.2 Canada 22.6 32.4 32.8 34.1 35.2 37.5 38.8 41.1 41.1 39.6 Danimarca 41.4 48.6 55.9 51.8 50.2 51.0 51.7 52.6 53.4 53.6 Finlandia 38.4 39.8 44.2 38.8 41.7 39.6 38.4 38.5 38.7 40.2 Francia 10.6 12.0 12.3 12.9 12.8 12.0 11.8 11.8 13.5 13.6 Germania 26.0 26.7 30.0 29.8 28.7 28.8 29.5 27.6 27.3 28.0 Giappone 21.7 21.5 23.9 24.3 24.7 23.2 24.7 26.8 26.9 25.3 Grecia 6.8 9.7 8.9 14.9 13.9 13.8 12.7 14.1 12.5 10.2 Irlanda 16.7 18.3 25.2 32.0 31.3 34.8 31.7 31.9 32.3 32.0 Islanda 19.5 19.9 20.2 23.1 19.5 23.8 24.2 26.5 26.4 26.5 Italia 10.9 10.9 15.2 23.1 26.7 26.8 26.7 26.3 26.4 27.2 Lussemburgo 24.9 24.1 27.8 26.8 26.3 23.7 23.0 24.1 22.2 22.2 Norvegia 39.6 35.2 31.5 28.0 22.3 27.9 27.4 25.8 25.8 25.1 Nuova Zelanda 39.4 42.7 54.3 61.6 59.8 60.9 46.7 46.4 45.0 44.5 Olanda 27.7 26.8 27.1 26.3 19.4 20.5 21.3 24.7 26.1 24.8 Portogallo 13.9 15.8 17.7 20.4 Regno Unito 29.8 31.4 37.9 29.8 27.1 26.8 27.1 28.6 28.3 28.4 Spagna 14.3 11.5 14.5 20.4 19.7 21.5 22.8 21.7 23.3 23.6 Stati Uniti 30.5 35.2 32.8 86.9 35.7 34.8 35.7 35.8 34.9 34.3 Svezia 48.7 49.8 46.1 41.0 38.7 39.1 39.3 38.5 34.2 36.0 Svizzera 81.2 83.2 36.1 35.6 34.9 34.2 33.5 34.3 34.3 34.6 Turchia 24.8 27.0 32.9 43.5 27.5 23.8 26.4 26.8 28.7 27.9 medie non ponderate: Ocse (totale) 25.9 27.7 30.7 32.0 30.4 30.2 29.3 29.8 29.7 29.7 (lese (Europa) 24.8 26.1 28.6 29.8 27.7 27.9 27.0 27.5 27.6 27.8 Cee 20.9 22.2 26.1 27.5 26.5 26.6 25.3 25.9 26.2 26.3
Fonte: Revenue Statistics o f Oecd Member Countries 1965-1992, Paris, 1994.
(4) Il motivo principale per cui, anche dopo il forte riequilibrio, 1 imposizione personale sul reddito in Nuova Zelanda detiene un peso relativo assolutamente eleva to, intorno al 45%. di gran lunga superiore alla media degli altri paesi Orse (29,7%), è legato alla sostanziale assenza del prelievo contributivo.
2.1. L’accorpamento e la riduzione delle aliquote marginali. Una sorta di regola aurea, consistente neH’accorpamento e nella riduzione del livello delle aliquote marginali e neirampliamento delle basi imponibili, sembra aver caratterizzato il processo di revisione fi scale del decennio scorso. Anche prescindendo dal tema dell’allarga mento dell’imponibile, le riforme più note ed eclatanti rimangono, da questo punto di vista, quelle della Gran Bretagna e degli Stati Uniti. Dopo essere stata decurtata di ventitré punti percentuali (dall’83 al 60%) nel periodo 1979-1983, l’aliquota massima del sistema britanni co è stata ulteriormente abbassata al 40% nel 1988 e il numero degli scaglioni portato da sei a due (5). La riforma americana del 1986 ha ridotto drasticamente la numerosità della scala (da quattordici a due scaglioni) e l’aliquota marginale più alta (dal 50 al 28%). Esempi me no celebri, ma altrettanto significativi, di sistemi fortemente rivisti nella struttura formale dell’imposta sono quelli canadese, che prevede attualmente tre aliquote, e neozelandese. Le modifiche apportate in Nuova Zelanda hanno ridotto gli scaglioni da cinque a due (6) e de curtato in maniera vistosa l’aliquota massima, scesa dal 57 al 33%.
Il forte com pattamento della scala delle aliquote marginali non è
una caratteristica esclusiva dei paesi anglosassoni. Esso è visibile an che nell’area scandinava: in Finlandia e Norvegia le riforme hanno comportato il passaggio, rispettivamente, da undici a sei e da otto a due scaglioni mentre in Islanda e Svezia la contrazione è stata ancora più radicale (entrambi i sistemi si basano attualmente su una struttu ra ad aliquota unica).
Dal fenomeno dell’accorpamento degli scaglioni rimangono estra nei solo i sistemi fiscali australiano, lussemburghese e svizzero. Se si escludono questi ultimi, in tutti gli altri si assiste ad una compressio ne, più o meno marcata, della scala delle aliquote.
La singolare comunanza di esperienze a livello internazionale, unitamente alle forti analogie riscontrabili nelle riforme prevalse nei sistemi anglosassoni e del nord-Europa, sembrerebbe prefigurare l’ af fermazione di un preciso modello di politica tributaria, coincidente o
( 5 ) L ' a l i q u o t a m a s s i m a d e l 4 0 % s i a p p l i c a p e r a l t r o a i r e d d i t i d i u n a q u o t a e s i g u a ( 5 % ) d e l l e f a m i g l i e . A t t u a l m e n t e l a s c a l a c o n s i s t e d i t r e a l i q u o t e ( 2 0 , 2 5 e 4 0 % ) , d o p o l ’ i n t r o d u z i o n e n e l 1 9 9 2 d i u n o s c a g l i o n e i n i z i a l e ( 2 0 % ) p e r i r e d d i t i i n f e r i o r i a l l e 2 m i l a s t e r l i n e . ( 6 ) L ’ i p o t e s i d i u n ’ i m p o s t a a d a l i q u o t a m a r g i n a l e c o s t a n t e ( 2 4 % ) , s o s t e n u t a c o n f o r z a d a l g o v e r n o n e l d i c e m b r e 1 9 8 7 , v e n n e a b b a n d o n a t a t r e m e s i d o p o a f a v o r e d i u n a a d u e a l i q u o t e ( 2 4 e 3 3 % ) . C f r . Sa n d f o i ì d [ 1 9 9 3 , p p . 5 5 - 5 7 ] .
514
vicino all’ideale dell’imposta fiat-rate. L’ipotesi di una generale adesio ne a questo modello fiscale, nel quale la progressività sarebbe assicu rata quasi esclusivamente dal sistema delle detrazioni, non è in realtà suffragata dai dati.
La Tabella 4 mette infatti in evidenza che, in primo luogo, più della metà dei paesi, e tra questi la fascia dell’europa centro-meridio nale, mantiene una struttura formale di aliquote sostanzialmente gra duata. È il caso ad esempio del Belgio, della Francia e della Germa nia. Emblematica, al riguardo, è la riforma tedesca del 1990 che ha so lo rivisto in senso lineare la struttura delle aliquote marginali, prece dentemente definita in modo curvilineo, mantenendosi tuttavia di stante dalla semplificazione implicita in una scala a due o tre aliquo te (7). Un secondo argomento, meno evidente, ma che inficia ugual mente la tesi della prevalenza di modifiche radicali, tendenzialmente fiat-rate, è legato alla presenza di una forte tassazione locale sul reddi
to in tutti i paesi scandinavi e in Islanda, la quale, sommandosi a quella del governo centrale, contribuisce a rendere maggiormente gra duata la scala delle aliquote marginali (8). Ciò ha l’effetto di differen ziare sensibilmente, al di là delle apparenze, le esperienze riformatrici dei sistemi nordeuropei da quelle dei paesi di lingua inglese e di indi viduare semmai un terzo insieme di paesi, sufficientemente omogeneo e distinto, tanto dall’area dell’europa centro-meridionale quanto da quella anglosassone.
Per quanto riguarda le modifiche intervenute nei livelli delle ali quote marginali, la Tabella 4 mostra chiaramente una tendenza gene ralizzata alla contrazione di quelle massime. Il fenomeno assume par ticolare intensità nel Regno Unito, in Giappone e negli Stati Uniti, dove l’abbassamento è di circa 20 punti percentuali, e in misura anco ra maggiore (circa venticinque punti percentuali) in Svezia, Norvegia e Nuova Zelanda. Le diminuzioni più contenute, nell’ordine massimo di cinque punti, si verificano in Islanda, Canada e Germania. Gli unici
( 7 ) La r i f o r m a h a r i d o t t o s e n s i b i l m e n t e l e a l i q u o t e m a r g i n a l i s u l l e c l a s s i d i r e d d i t o m e d i o e i n m i s u r a m o l t o c o n t e n u t a s u q u e l l e p o v e r e e s u q u e l l e r i c c h e . La c u r v a d e l l e a l i q u o t e m a r g i n a l i l e g a l i si c d i f a t t o t r a s f o r m a t a in u n a f u n z i o n e l i n e a r e in c u i g l i u n i c i t r a t t i c u r v i l i n e i s o n o o r a l i m i t a t i a l l e d u e c o d e e s t r e m e d e l l a d i s t r i b u z i o n e [ v a n Es s k n, Ka i s e r e Sp a h n, 1 9 9 3 ] .
(8) Questa caratteristica, peculiare dell’area scandinava e della Svizzera, fa sì che il gettito complessivo dell'imposizione personale del reddito di quei sistemi sia composto, per una quota compresa tra il 50 e il 70°o circa, da tributi locali, (ili unici altri,paesi che contemplano, a livello locale, un sistema di tassazione del reddito di di mensioni rilevanti e tuttavia di molto inferiori a quelle dei paesi citati sono (in ordine crescente) il Belgio, gli Stati Uniti, il Giappone e il Canada.
paesi a non essere interessati dal fenomeno sono la Danimarca, la Svizzera e la Turchia.
Ta h. 4. Scala delle aliquote marginali del!'imposta personale sul reddito (governo cen
trale), 1985 e 1992.
numero scaglioni1’ aliquota massima aliquota minima (positiva) 1985 1992 1985 1992 1985 1992 Australia' 5 7 60 48 80 22 Austria 10 5 62 50 21 10 Belgio1' 22 7 72 55 24 25 Canada 10 3 34 29 6 17 Danimarca 3 3 40 40 14 22 Finlandia 11 6 51 49 6 7 Francia' 13 12 65 57 5 5 , Germania'1 — — 56 53 22 19 Giappone 15 5 70 50 10 10 Grecia' 18 9 63 50 11 18 Irlanda 3 3 60 52 35 29 Islanda 3 . 1 38 33 n.d. 33 Italia 9 7 65 51 18 10 Lussemburgo' 21 24 66 56 12 10 Norvegia' 8 2 40 14 3 8 Nuova Zelanda 5 2 57 33 20 24 Olanda 9 3 72 60 16 13 Regno Unito 6 3 60 40 30 20 Spagna' 34 10 66 53 16 20 Stati Uniti 14 2 50 28 11 15 Svezia' 15 1 48 20 3 20 Svizzera' 6 14 13 13 1 1 Turchia « 6 50 50 25 25
Xote: a) Non si tiene conto dei tributi locali. Nei paesi in cui è presente un sistema di
tassazione locale del reddito la progressività formale della scala delle aliquote può essere sensibilmente differente da quella in tabella, b) Non entra nel computo l’e ventuale scaglione iniziale ad aliquota nulla, c) L ’aliquota marginale del primo scaglione è pari a zero (Spagna: solo nel 1992). d) La progressività non è per sca glioni (aliquote marginali definite da una formula polinomiale).
Fonte: Mkssk.uk (1998, p. 285), Teue policy in Oecd Countries. IBI1F Publications BV, Amsterdam.
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Variazioni di segno opposto fra loro interessano invece le aliquote minime. In Australia, Austria e Italia, ad esempio, viene decurtata di circa dieci punti percentuali mentre più contenute sono le riduzioni in Germania, Irlanda, Olanda e Regno Unito. In quattro paesi (Francia, Giappone, Svizzera e Turchia) rimane immutata al livello dei primi anni ’80 mentre nei restanti (circa la metà dei paesi Ocse) aumenta. È questo il caso, in particolare, del Canada, della Danimarca e della Svezia.
Le ultime due colonne della Tabella 4 rischiano tuttavia di forni re indicazioni fuorvianti se non si sottolinea che nei sistemi in cui l’ali quota marginale minima è aumentata è stata contemporaneamente innalzata la soglia di esenzione mediante maggiori abbattimenti della base imponibile o più elevate detrazioni d’imposta, indipendenti dal reddito. Altrettanto importante è notare che in alcuni paesi (Austra lia, Belgio, Francia, Grecia, Lussemburgo, Norvegia, Spagna, Svezia e Svizzera) la struttura formale d’ imposta prevede uno scaglione inizia le ad aliquota zero.
La presenza di un sistema di deduzioni, variamente congegnato, è evidentemente di importanza cruciale nel definire il grado di pro gressività globale dell’imposta e la sua capacità redistributiva, e ciò vale in particolare quando la struttura formale delle aliquote tende ad una forte semplificazione (9).
2.2. L ’allargamento della base imponibile.
Accanto alla riduzione del numero e del livello delle aliquote, obiettivo dichiarato delle riforme del decennio scorso è stato l’allarga mento della base imponibile, da realizzarsi mediante provvedimenti che restringessero le aree di erosione dell’imposta personale. L’amplia mento deirimponibile è stato perseguito sostanzialmente riducendo l’insieme degli oneri che possono essere portati in deduzione dal reddi to complessivo ovvero assoggettando all’imposizione personale pro gressiva categorie di reddito precedentemente sottoposte a regimi se parati. Limitazioni più o meno forti di alcune forme di oneri deducibi li, come ad esempio gli interessi passivi sui mutui per l’acquisto dell’a bitazione o sui debiti contratti per finalità di consumo, i premi versati
(9) L ’aumento del valore dell’aliquota dello scaglione iniziale (daH’ 11 al 15% ) associata all’innalzamento del livello di reddito minimo imponibile non ha impedito negli Stati Uniti, ad esempio, che circa quattro milioni e ottocento mila contribuenti sotto la soglia della povertà fossero esentati dall’imposta, all’indomani della riforma del 198«.
per l’acquisto di polizze assicurative sulla vita e le spese mediche spe cialistiche, sono state introdotte in Nuova, Zelanda, Australia, Stati Uniti, Giappone, Danimarca, Svezia, Irlanda e Regno Unito. Minori margini di deducibilità sono anche stati concessi in relazione all’inclu sione nella base personale di prestazioni sociali di natura assistenziale, quali il sussidio di disoccupazione. AH’ampliamento della base impo nibile avrebbero anche dovuto concorrere l’inclusione dei guadagni in conto capitale, valutati nel momento della realizzazione (Regno Uni to, Stati Uniti) e la non deducibilità dal reddito complessivo dei con tributi sociali (Finlandia, Olanda, Norvegia).
Nonostante tali provvedimenti mirassero ad avvicinare la base imponibile all’ ideale concetto di reddito-entrata o comprehensive (in clusivo in sostanza delle variazioni delle attività patrimoniali), il pro cesso di riforma si è mosso in realtà con grande prudenza verso una più piena realizzazione di tale obiettivo. Dall’imposta personale della maggior parte dei paesi (tra cui Stati Uniti, Nuova Zelanda, Austra lia, Canada, Giappone, Regno Unito, Svezia, Germania) rimangono tuttora esclusi, ad esempio, i redditi figurativi da fabbricati, vero e proprio tallone d’Achille del progettato allargamento degli imponibili. Fonte di erosione sono anche, nonostante le revisioni introdotte, le spese per interessi passivi su mutui per l’acquisto dell’abitazione e quelle di risparmio previdenziale integrativo di tipo privato (10).
Di una certa rilevanza, per quanto riguarda il tema dell’allarga mento della base imponibile, appaiono le riforme introdotte, in rapida successione a partire dal 1987, in Danimarca e quindi negli altri paesi scandinavi (11). Esse sembrano infatti prendere le distanze dal princi pio della tassazione del reddito comprehensive, a cui seppure timida mente hanno teso le riforme anglosassoni, per andare verso l’applica zione di un sistema cosiddetto di tassazione duale (dual income taxa tion). Mentre l'adesione al concetto di reddito comprehensive suggeri sce di applicare una struttura d’imposta progressiva alla totalità dei redditi, ossia ai redditi provenienti da qualsiasi fonte, comprese quelle non riconducibili all’attività produttiva del contribuente, il secondo si
(10) Sul reale successo conseguito nell’allargamento della base imponibile del l'imposta personale, sono indicativi i pareri di Atkinson e Stiglitz. 11 primo, a proposi to della riforma inglese, sostiene che # the changes in tax rates have been more impor tant than broadening of the tax base, where there has been a great of rethoric but only modest achievements » [1990, p. 227]. L ’opinione di Stiglitz è che « perhaps the greatest failure of the 1986 Tax Reform Act is that it has broadened the tax base to a