Sin qui abbiamo posto l’accento sul significato usualmente assunto dal termine “effettività”, accennando agli stretti legami intercorrenti tra di esso ed i concetti di uguaglianza, di efficacia e di validità142.
Tuttavia, dobbiamo ancora approfondire l’esatto significato che il temine assume e le implicazioni che dal principio ad esso sotteso discendono.
Non a caso, nonostante la ricca e copiosa elaborazione concettuale promossa sul principio de quo dalla dottrina e dalla giurisprudenza, le difficoltà che ancora incontriamo nel ricostruire la garanzia nella quale esso si risolve derivano da una considerazione ancora superficiale dello stesso. Sebbene il legislatore, costituente od ordinario, affermi e proclami, con grande forza, i valori fondanti la giurisdizione e la tutela suo tramite impartibile, sancendo il principio del giusto processo ed individuandone corollari e sotto principi, nessun accenno viene speso sull’effettività143.
Ciò perché, probabilmente, si tratta di un principio considerato apodittico, immanente alla stessa funzione giurisdizionale, e tuttavia di difficilissima definizione, dato il carattere quasi evanescente che assume.
142 Comoglio, Tutela differenziata e pari effettività nella giustizia civile, cit., pagg. 1158 e
ss..
143 La China, Giusto processo, laboriosa utopia, in Riv.dir.proc. 2005, pag. 1125; Fazzalari,
In una prospettiva interna, come abbiamo accennato, se ne è ricavato il fondamento minimo sulla scorta dell’interpretazione promossa dell’articolo 24 della nostra Carta costituzionale, riconnettendolo dapprima all’azione e, poi, a seguito dell’espressa enunciazione del principio del giusto processo ed in confronto ad esso, traducendolo in un carattere intrinseco, procedimentale, della tutela giurisdizionale dei diritti.
Abbiamo accennato come le teorizzazione del diritto all’azione, i.e. alla tutela giurisdizionale dei diritti, e del diritto al giusto processo, abbiano ampiamente goduto, nella loro definizione, delle influenze derivanti dalle fonti sovranazionali e dalle ricostruzioni operate dalla Corte di Giustizia, alla cui giurisprudenza pare opportuno riferirci anche per meglio comprendere la portata della garanzia di effettività.
Qualsiasi considerazione relativa alle libertà fondamentali ed all’effettività che deve connotarne la tutela sarebbe, difatti, sguarnita nel fondamento se non si operasse un rinvio all’ordinamento comunitario, fonte super primaria di ogni paese membro, ed all’opera concretizzatrice promossa su di esse dalla Corte di Giustizia, in forza del primato dell’ordinamento comunitario su quello degli stati membri144 e
della attrattiva derivante dalla ricostruzione di istituti e principi.
144 Benazzo, Diritti fondamentali, giudici costituzionali e integrazione europea, in Riv.
it.dir.pubbl.com, 1998, pag. 847; Cannizzaro, Tutela dei diritti fondamentali nell’ambito
comunitario e garanzie costituzionali secondo le corti costituzionali italiana e tedesca, in
Riv.dir.internaz., 1990, pag. 372. Recchia, Corte di Giustizia delle comunità europee e
tutela dei diritti fondamentali nella giurisprudenza costituzionale italiana e tedesca. Verso un “catalogo” europeo dei diritti fondamentali?, in La Corte costituzionale tra diritto
interno e diritto comunitario. Atti del Seminario (Roma, 15-16 ottobre 1990), Milano, 1991, pag. 123.
Non possiamo negare che il tema della tutela dei diritti fondamentali sia fortemente avvertito anche dalle Istituzioni dell’Unione; ce ne danno prova alcuni testi fondamentali quali il Trattato di Maastricht, che ha elevato la giustizia a terzo pilastro delle politiche comunitarie, e quello di Amsterdam, che ha trasformato le libertà fondamentali in principi fondanti l’Unione Europea.
Allo stesso modo, l’interesse per la tutela, anche giurisdizionale, dei diritti e delle libertà fondamentali, emerge con tutta evidenza dai testi della Carta di Nizza del 1999 e da quello della Costituzione europea del 2004145, nonché dal
testo del Trattato di Lisbona, testimoniando come l’esigenza di assicurare ai diritti ed alle libertà fondamentali un adeguato apparato protettivo, si sia tradotta nella previsione di strumenti di tutela di tipo istituzionale che assicurino un continuo dialogo tra il cittadino comunitario e le Istituzioni146.
Più specificamente, la tutela delle libertà è stata perseguita nelle Istituzioni europee grazie all’attività promossa dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea che, in qualità di garante della uniforme applicazione ed interpretazione delle fonti di diritto comunitario, attraverso il controllo di legittimità degli atti adottati dalle Istituzioni comunitarie, la previsione del rinvio pregiudiziale e le diverse ipotesi di ricorso, per
145 AA.VV., Riscrivere i diritti in Europa, Bologna, 2001; Ferrari, I diritti fondamentali
dopo la Carta di Nizza. Il costituzionalismo dei diritti, Milano, 2002.
146 Come il diritto di presentare una petizione al Parlamento Europeo; di rivolgersi
direttamente alle istituzioni comunitarie e di ricevere una risposta; di denunciare al Mediatore europeo casi di cattiva amministrazione nell’azione delle istituzioni, degli organi
legittimità degli atti ed in carenza, concorre a promuovere, talvolta de jure condito, alcuni principi fondamentali147.
Ed è proprio grazie all’attività condotta dalla Suprema Corte che la garanzia di effettività è stata elevata a canone ermeneutico della tutela giurisdizionale del cittadino148,
esaltando l’integrazione tra il piano della tutela interna e quello della protezione comunitaria ed imponendo al giudice domestico, in assenza di esplicita disciplina comunitaria, di applicare le norme processuali e procedimentali dell’ordinamento interno nella misura in cui garantiscano i canoni della proporzionalità, dell’adeguatezza e dell’ effettività, assurti ad elementi indefettibili del modello europeo di tutela giurisdizionale voluto dalla Corte.
L’esplicito riferimento operato dalla Corte di Giustizia, nella sua giurisprudenza, al principio di effettività, ci consente, difatti, di meglio specificarne la portata, ricostruendone l’essenza.
Non vi è difatti alcun dubbio che per la Corte di Giustizia l’effettività della tutela giurisdizionale si traduca: a) nella concreta protezione delle posizioni giuridiche, anche ove essa non venga contemplata dagli ordinamenti nazionali149;
147 Biavati-Carpi, Diritto processuale comunitario, Milano, 1994; Biavati, Prime note
sulla giurisdizione comunitaria dopo il trattato di Amsterdam, in Riv.trim.dir.proc.civ.,
1998, pag. 805.
148 Nella giurisprudenza della Corte di Giustizia l’affermazione per la quale la tutela
giurisdizionale effettiva costituisce principio fondamentale del diritto comunitario cui non possono sottrarsi né gli stati membri né le istituzioni UE riguardo agli atti da esse adottati, rappresenta, ormai da tempo, una costante di principio. Tra le tante pronunce si vedano le pronunche della Corte di Giustizia, già citate, Heylens, Emmot, et similia.
149 C.G.C.E., Sentenza 10 aprile 1984, C-14/83, Von Colson e Kamann, in Foro it., 1985,
b) nell’esclusione di prove eccessivamente gravose ed onerose per le parti150;
c) nell’inderogabile dovere di motivare gli atti e di darne comunicazione alle parti151;
d) nell’esigenza di assicurare esecuzione effettiva e non simbolica ai provvedimenti152;
e) nel diritto all’impugnazione degli atti153.
Né possiamo dubitare che, mediante la sua proclamazione in via di principio, la Corte, rimettendo al legislatore nazionale l’individuazione del giudice competente, richieda la predisposizione degli strumenti e delle tecniche di tutela più adeguate ed in grado di garantire l’attuazione degli obblighi comunitari, affinché, anche dinanzi al giudice nazionale, sia garantita una tutela effettiva154.
Nel tempo, l’eterogeneità dei modelli giurisdizionali di tutela presenti negli ordinamenti degli Stati membri ha difatti indotto la Corte a delineare meglio il principio in parola, dettando comuni regole di garanzia, volte ad uniformare i meccanismi di tutela155.
Grazie ad esse abbiamo così assistito alla traduzione di detto principio dal mero piano del c.d. effetto utile del
150 C.G.C.E., Sentenza 8 novembre 1983, C-199/82, San Giorgio, Foro it., 1984, IV, c. 297. 151 C-222/86, Heylens citata sub nota 10.
152 C.G.C.E., C-14/83, Von Colson e Kamann. 153 C.G.C.E. C-152/80, Rewe citata sub nota 18.
154 C.G.C.E. Sentenza 9 luglio 1995, C-179/94 nel c.d. caso Bozzetti; C.G.C.E. Sentenza
23 gennaio 1997, C-261/95, Palmisani.
155 Andolina, La cooperazione internazionale nel processo civile, Relazione al X Congresso
mondiale di diritto processuale della International Association of Procedural Law ( Taormina, 17-23 settembre, 1995, pubblicata nei relativi Atti, in Trans-national aspects of
procedural law, I-III, Milano, 1998 ed in Riv.trim.dir.proc.civ., 1996, pag. 755 ed in Ricerche sul processo, III. Cooperazione internazionale in materia giudiziaria, Catania,
1996, 1; Romano, Enunciazione e giustizi abilità dei diritti fondamentali nelle Carte
provvedimento giurisdizionale a principio, per così dire basilare, del sistema di diritto comune156, cogliendosi nel
pieno diritto di accesso alle Corti; nella semplificazione degli atti del processo; nell’essenzialità della difesa tecnica anche per i non abbienti; nel reciproco riconoscimento, nei diversi ordinamenti giuridici, delle decisioni giudiziarie; nella tendenziale uniformità delle norme processuali nazionali; nella previsione di meccanismi preventivi e successivi di conciliazione, con un netto favor verso la diffusione dei metodi di tutela alternativi allo strumento giurisdizionale.
Nel perseguire il nuovo obiettivo di “effettività comune”, ovvero di uno spazio giudiziario europeo fatto di garanzie coerenti ed uniformi, anche nella loro applicazione, in tutti gli ordinamenti nazionali157, è, tuttavia, evidente che la Corte di
Giustizia abbia fatto tesoro anche dell’elaborazione teorica della Corte dei Diritti dell’Uomo158, che da tempo predicava un
rafforzamento delle tutele delle posizioni giuridiche troppo spesso protette in modo lacunoso dagli ordinamenti nazionali, ed in particolar modo di quella offerta dalla Corte di Strasburgo sull’art. 6 della CEDU, in esplicitazione del noto principio dell’equo processo.
156 Morbidelli, La tutela giurisdizionale dei diritti nell’ordinamento comunitario, Milano,
2001.
157 Per perseguire uno spazio giudiziario comune europeo le Istituzioni comunitarie hanno
utilizzato vari strumenti per agevolare nei paesi membri l’accesso alla giustizia, al riconoscimento delle decisioni giudiziarie; ad un maggior coordinamento delle norme di diritto processuale (cfr. Libri Verdi sull’accesso alla giustizia e sull’assistenza giudiziaria in materia civile).
158 Sin dagli anni settanta dello scorso secolo la Corte europea dei diritti dell’Uomo non ha
mancato di proclamare la necessità di prevedere un modello unico di giustizia nei vari ordinamenti giuridici nazionali, munito di identiche garanzie e assicuranti l’equo processo, affinché divenisse “standard di interpretazione e di orientamento giudiziale,
nell’integrazione o nel potenziamento dei sistemi interni”. In merito, Corte europea: 22
febbraio 1984, Sutter; 24 novembre 1986, Gillow; 25 luglio 1987, Capuano. Si veda anche Fazzalari, Per un processo comune europeo, in Riv.trim.dir.proc., 1994, pag. 665.
Nel richiamarsi al dogma del due process of law159, la
Corte di Giustizia, nella sua funzione “nomofilattica
dell’ordinamento comunitario”, ha difatti proclamato il valore
supremo delle garanzie della difesa e della ragionevole durata del processo, dei principi di economia processuale e di prevenzione del conflitto di giudicati160, rivolgendo la propria
attività creatrice verso l’individuazione di un livello inderogabile di protezione, c’est-à-dire di quantum modale di tutela, da riconoscersi a tutte le situazioni giuridiche, indipendentemente dalla loro qualificazione e titolarità161.
In tal modo il principio di effettività è stato dipinto dalla Corte in un’ottica procedimentale, quale esplicitazione del giusto processo, ed in una visione giustiziale e rimediale, quale termine di paragone per correlare, a vecchie e nuove istanze di protezione, le più adeguate ed efficaci forme di tutela giurisdizionale.
E’ in tale ottica che il Costituente europeo aveva previsto nell’art. II-107 il principio per il quale: “ogni individuo, i cui
diritti e le cui libertà garantiti dall’Unione sono stati violati ha diritto ad un ricorso effettivo innanzi ad un giudice.
“Ogni individuo ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente ed imparziale, precostituito per legge. Ogni individuo ha facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare. A coloro che non dispongono di mezzi sufficienti è concesso il patrocinio a spese
159 Cfr. Corte giust., 17 dicembre 1998, C-185/95, Baustahlgewebe, in Racc., 1998, I, pag.
8417.
160 Lupoi, Appendice I, in Carpi-Colesanti-Taruffo, Commentario al codice di procedura
dello stato qualora ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia”.
E se, a tutta prima, tale norma pareva non proporre alcun elemento innovativo rispetto a quanto già desumibile dalle fonti comunitarie (basti pensare ad esempio all’art. 13 della CEDU)162, e da quelle costituzionali interne
nell’ordinamento italiano (e.g. la garanzia di un ricorso effettivo è ampiamente assicurata dall’art. 24 della Costituzione) il cambiamento di tendenza in atto è sicuramente significativo.
Non solo il Costituente europeo aveva destinato un intero titolo alla giustizia ma, affermando espressamente il principio di effettività, ne aveva promosso una nuova valenza: quella indirizzata a riconnettere la garanzia in questione ai caratteri del rimedio giurisdizionale.
In altri termini, l’effettività non è più e solo un predicato dell’azione, quale fase di decollo della tutela giurisdizionale, ma anche, e soprattutto, essenza della giurisdizione che deve assicurare la misura più coerente al bene della vita tutelato163.
162 Che afferma “ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente
Convenzione siano stati violati, ha diritto ad un ricorso effettivo davanti ad una istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali”.
163 Puleo, op.ult.cit., pag. 126 e 127, che afferma “il forte elemento di novità contenuto
nell’art. II – 107 risiede, dunque, nella rinnovata collocazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale nell’orizzonte dei remedies…piuttosto che sullo sfondo squisitamente processuale dell’azione, in continuità con le norme pattizie internazionali (art. 8 Dichiarazione universale diritti dell’uomo) e con il consolidato indirizzo dell’organo di giustizia comunitario”. Si veda, al pari, Comoglio, L’effettività della tutela giurisdizionale nella Carta dei diritti fondamentali dell’unione europea, in Diritti fondamentali e giustizia in Europa, cit., pag. 227, 243-245.