La conferenza di servizi ha come obiettivo il «coordinamento dei poteri, nel momento del loro esercizio, strumentale alla composi-zione dei vari interessi pubblici, ottenuta attraverso la loro valuta-zione complessiva e contestuale»75.
75 E’ questa l’impostazione di F.G.SCOCA,Analisi giuridica della conferenza di servizi, in Dir.
Amm., 1999, 262. L’A. aggiunge come l’utilità dell’istituto nasca proprio dalla possibilità di «sostituire ad una serie di valutazioni separate di singoli aspetti di interessi pubblici una valutazione unica, globale e contestuale di tutti gli aspetti di interesse pubblico»; da ciò ne deriva che le valutazioni, se compiute separatamente, «si orientano necessariamen-te verso l’assolutizzazione del singolo profilo di innecessariamen-teresse pubblico; mentre, se compiunecessariamen-te
Questa efficace sintesi del ruolo svolto dall’istituto operata in dottrina può essere punto di partenza per un’analisi dei percorsi evolutivi e, quindi, per una valutazione nell’attualità, al fine di defi-nire quale sia ancora la funzione essenziale della conferenza dopo l’incidenza delle modifiche apportate.
Di certo i frequenti interventi del legislatore con tanti correttivi della disciplina normativa hanno rappresentato uno dei fattori limi-tativi all’espressione piena delle potenzialità della conferenza in quanto l’istituto non si è sufficientemente offerto alla realtà perché ve ne fosse una “sedimentazione” nella pratica76. I tentativi di siste-mazione dottrinaria e giurisprudenziale sono stati, anch’essi, coin-volti da una tale linea dell’intervento legislativo che, non solo ha portato ad uno snaturamento dell’originaria impostazione del mo-dulo conferenza, ma ha finito per limitarne l’utilità.
contestualmente, divengono valutazioni necessariamente comparative, di ponderazione equilibrata dei vari profili di interesse pubblico, l’uno con gli altri e l’uno contro gli altri considerato». Sul coordinamento, si v. G. COMPORTI, Il coordinamento infrastrutturale. Tec-niche e garanzie, Milano, 1996; V. BACHELET, voce Coordinamento, in Enc. dir., vol. X, Mila-no, 1962, 635 ss.
76 Non sembra aver avuto seguito il monito di F.G.SCOCA,op. ult. cit., 256 secondo cui
«non è necessario né auspicabile che il legislatore ritorni nuovamente sul tema, conti-nuando a modificare la disciplina dell’istituto, ed impedendo in tal modo che essa si ras-sodi nella concretezza della pratica utilizzazione».
Come si notava, un raffronto tra la originaria formulazione e l’attuale previsione sembra delineare due istituti differenti e, nel mentre spinge a chiedersi quanto sia rimasto del modulo contempla-to dal legislacontempla-tore del 1990, induce anche a tener concontempla-to di quescontempla-to ele-mento in termini di resa dell’istituto.
La iniziale disciplina della conferenza prevedeva, come è noto, quale suo fine primario, la valutazione contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo aggiungendo, inoltre, la possibilità di adoperare l’istituto anche in caso di necessità di acquisizione da parte dell’amministrazione procedente di contri-buti (intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati) da parte di altre amministrazioni pubbliche77.
77 Si riporta per intero la previsione dell’art. 14 della legge n. 241 del 1990, nella sua origi-naria formulazione: «1.Qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, l'amministrazione procedente indìce di re-gola una conferenza di servizi.
2. La conferenza stessa può essere indetta anche quando l'amministrazione procedente debba ac-quisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pub-bliche. In tal caso le determinazioni concordate nella conferenza tra tutte le amministrazioni inter-venute tengono luogo degli atti predetti.
3. Si considera acquisito l'assenso dell'amministrazione la quale, regolarmente convocata, non ab-bia partecipato alla conferenza o vi abab-bia partecipato tramite rappresentanti privi della competenza ad esprimere definitivamente la volontà, salvo che essa non comunichi all'amministrazione proce-dente il proprio motivato dissenso entro venti giorni dalla conferenza stessa ovvero dalla data di ricevimento della comunicazione delle determinazioni adottate, qualora queste ultime abbiano con-tenuto sostanzialmente diverso da quelle originariamente previste.
E’ evidente come, pur nella semplicità della previsione, chiara ne risultasse la ratio in quanto si coglie la finalità prevalentemente di semplificazione, nelle varie accezioni che la caratterizzano, e di coordinamento dell’azione amministrativa78.
Ciò si sostanzia nella previsione di un meccanismo che con-sente di riunificare le fasi di un procedimento che, da successive e distinte, si collocano in un contesto unitario. Pertanto, le linee guida lungo le quali sembra muoversi la prima disciplina della conferenza di servizi comportano una riduzione delle fasi procedimentali; un confronto quale mezzo per addivenire ad una più rapida e solida de-terminazione conclusiva; un sistema per superare l’inerzia delle amministrazioni partecipanti.
Si evidenzia, inoltre, un rispetto degli interessi di cui sono por-tatrici le amministrazioni dissenzienti e una tutela speciale per
4. Le disposizioni di cui al comma 3 non si applicano alle amministrazioni preposte alla tutela am-bientale, paesaggistico-territoriale e della salute dei cittadini».
78 Tra i primi commenti alla disciplina generale della conferenza di servizi, si v. C. C ATU-RANI, La conferenza di servizi: profili costituzionali, in Riv. trim. appalti, 1989, 1155 ss.; P.M.
PIACENTINI, La conferenza di servizi: considerazioni generali, in Riv. trim. appalti, 1989, 1131 ss.; G. CORSO,F.TERESI, Il procedimento amministrativo e l’accesso ai documenti, Rimini, 1991, 103 ss.; P.STAFFINI,La conferenza di servizi nell’ordinamento amministrativo: spunti ricostrutti-vi, in Cons. St., 1992, II, 549 ss.; P. FORTE, Primi orientamenti giurisprudenziali in tema di con-ferenza di servizi, in Foro amm. 1993, 1771 ss.; E. STICCHI DAMIANI, La conferenza di servizi, in Scritti in onore di P. Virga, vol. II, Milano, 1994, 1755 ss.
ne tipologie di interessi “sensibili” quali la tutela ambientale, pae-saggistico-territoriale e la tutela della salute dei cittadini.
Come è stato evidenziato, tale previsione delinea due tipologie di conferenza: una preposta ad un esame contestuale di vari interessi pubblici (comma 1); l’altra prevista come possibilità per acquisire in-tese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche (comma 2). Così, nel primo caso, si tratte-rebbe di una conferenza di servizi “interna”, nel secondo, invece, tra più amministrazioni79.
E proprio quest’ultima ipotesi assume la fisionomia di un mo-dulo di funzionamento tipico degli organi collegiali, pur mancando il criterio della maggioranza80.
Certamente, dover rispettare tutti gli interessi coinvolti costi-tuiva un limite sul piano pratico per superare gli incidenti che pote-vano verificarsi in conferenza quali una manifestazione di dissenso da parte di una delle amministrazioni; la mancata partecipazione di
79 Così, G. CORSO,F.TERESI, Il procedimento amministrativo e l’accesso ai documenti, cit., 104.
80 Cfr., ancora, G. CORSO,F.TERESI, op. ult. cit., 105, dove si sostiene che «la conferenza di servizi sostituisce al procedimento (inteso come sequenza di atti separati disposti in suc-cessione temporale) il collegio», seppur «non istituzionale».
un’amministrazione; la partecipazione con organi privi di potere rappresentativo. Infatti, per le prime due ipotesi l’attività della con-ferenza risultava paralizzata in quanto l’unica possibilità di perveni-re ad una decisione era quella che vi fosse unanimità tra le pubbliche amministrazioni partecipanti.
Il principio di unanimità, per quanto inadatto a consentire una sufficiente applicabilità diffusa della conferenza, offre però lo spunto per riflettere sull’intenzione del legislatore di delineare un modulo in cui, essendo le P.A. partecipanti equiparate nell’adottare il prov-vedimento finale senza alcuna gerarchia tra gli interessi, l’elemento basilare risulta essere la contestualità della valutazione, che può con-sentire una migliore cura dei vari interessi coinvolti.
E’ questo un punto di assoluta rilevanza, poiché, come si ve-drà meglio in seguito, sembra essere stato perso e, nell’evoluzione attuale della conferenza, sempre più si delinea un assetto di interessi in cui occorre individuare quelli di minor rilievo e, in quanto tali,
“sacrificabili”81.
81 Già G.COMPORTI,Conferenze di servizi e ordinamento delle autonomie, in Dir. amm., 1998, 212, nel criticare l’intento “decisionista” del legislatore, affermava che «si assiste ad un
L’unico meccanismo adottato dal legislatore nella originaria formulazione della norma era quello del silenzio-assenso nel caso in cui fosse mancata la partecipazione di una amministrazione rego-larmente convocata (pur prevedendo la possibilità per la stessa di comunicare all’amministrazione procedente il proprio motivato dis-senso entro venti giorni dalla conferenza) o nel caso di partecipazio-ne tramite rappresentanti privi della competenza ad esprimere defi-nitivamente la volontà82.