Più della metà delle risorse dell’Unione europea viene erogata mediante i cinque fondi strutturali: il Fondo europeo di sviluppo regionale; il Fondo sociale europeo; il Fondo di coesione; il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale; il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca97. Questi fondi,
che trovano una compiuta regolamentazione nel Reg. 2013/1303, hanno come principale obiettivo quello di rafforzare la coesione economica, sociale e territoriale98.
Tale obiettivo, come sottolineato al considerando n. 129 del Regolamento, non può essere conseguito isolatamente da ogni singolo Stato membro, “in ragione delle rilevanti disparità tra i
livelli di sviluppo delle varie regioni nonché del ritardo delle regioni meno favorite e delle limitate risorse finanziarie degli Stati membri e delle regioni, ma può essere conseguito meglio a livello di Unione, quest'ultima può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall'articolo 5 TUE”.
In altri termini, dunque, i fondi strutturali mirano a ridurre le diseguaglianze regionali, economiche e sociali, acuite dall’allargamento del mercato unico99. Tali fondi vengono gestiti
96 Bilancio, european-union/index_it. Tale fonte riporta i settori nei quali è
necessario mettere in comune le risorse: reti di trasporto, energia, comunicazione, ambiente, economia europea più competitiva, ricerca, sviluppo, occupazione, crescita sostenibile.
97https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/european-structural-and-
investment-funds_it
98 Si veda anche l’art. 177 TFUE
99 In tal senso si veda MARCHETTI B., Fondi strutturali e tutela
giurisdizionale: variazioni degli schemi regolatori e conseguenze sull’architettura giudiziaria dell’UE, in Rivista di Diritto Pubblico Comunitario, n. 2, 2012, 1105 e s.; CIAN G. E TRABUCCHI A., Commentario
breve ai Trattati dell’Unione Europea, all’art. 177, 1086 e s.: “I fondi sono
35
direttamente dai paesi membri che ricevono i finanziamenti, in base ad accordi di partenariato presi con la Commissione. In sintesi è possibile affermare che è proprio attraverso la politica di redistribuzione legata agli stanziamenti agli Stati provenienti dai fondi strutturali che l’Unione europea persegue, in via sussidiaria, quegli obiettivi indicati nell’art. 3 TUE. Ed è anche con riferimento alla politica dei fondi strutturali che si può apprezzare quella funzionalizzazione delle risorse europee che giustifica la tutela dell’interesse finanziario da parte dell’ordinamento stesso.
Tale collegamento eziologico, tra una corretta ripartizione dei fondi e la tutela dell’interesse finanziario europeo è, ancora una volta, apprezzabile sia nella normativa europea, sia nella giurisprudenza della Corte di Giustizia.
L’art. 2 del Reg. 1303/2013, relativo al coordinamento della disciplina dei fondi, riporta una definizione di irregolarità completamente sovrapponibile a quella del regolamento relativo alla tutela degli interessi finanziari. Anche in questo ambito, come osservato con riferimento alla disciplina delle restituzioni all’esportazione, viene in rilievo il Reg. 2988/95 relativo alla tutela degli interessi finanziari e la nozione di irregolarità ai sensi del diritto europeo. In aggiunta a tale normativa, nelle domande pregiudiziali sottoposte alla Corte di Giustizia e aventi come oggetto la percezione indebita di risorse provenienti dai Fondi, rileva anche la disciplina di coordinamento dei vari fondi unitari, contenuta nel regolamento n. 4253/1988100.
sviluppo tecnologico e innovazione, migliorare l’accesso alle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, […] promuovere competitività delle piccole e medie imprese, del settore agricolo, della pesca, dell’acquacoltura, […], preservare e tutelare l’ambiente e promuovere l’uso efficiente delle risorse […]”.
100 Regolamento (CEE) N. 4253 / 88 del Consiglio del 19 dicembre 1988
recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052 / 88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall'altro
36
In particolar modo, all’art. 23 del Regolamento, è prevista una norma relativa al controllo finanziario da parte degli Stati membri, cui è richiesto di verificare periodicamente la correttezza delle erogazioni; di prevenire e sanzionare le irregolarità e di recuperare i fondi persi101.
Tale norma è stata interpretata dalla Corte di Giustizia nel senso di creare un obbligo, per gli Stati membri, senza che vi sia necessità di alcuna altra prescrizione nazionale, di recuperare i fondi persi a causa di comportamenti negligenti o frutto di un abuso da parte dei beneficiari102. Ancora una volta, dunque,
ritorna la dimensione necessariamente cooperativa, tra Stati e Unione europea, unica dimensione all’interno della quale vi sia spazio per tutelare gli interessi di quest’ultima.
Nella pronuncia in epigrafe103, inoltre, la Corte di Giustizia ha
avuto modo di confermare l’ambito di applicazione fisiologicamente generico del reg. 2988/1955 (tutela interessi finanziari), la cui nozione ampia di irregolarità si attaglia a ogni violazione del diritto dell’Unione che comporti un pregiudizio al bilancio generale dell’Unione europea104.
In tema di indebita percezione di risorse dell’Unione derivante dai fondi si può cogliere ulteriormente quella capacità conformativa della nozione di interesse finanziario, idonea a plasmare le categorie classiche dell’Unione europea, mediante una lettura teleologica delle norme. In tale ottica la Corte di Giustizia è giunta ad affermare che, nella misura in cui i fondi
101 Art. 23, Reg. 4253/1988
102 Sentenza della Corte di Giustizia, del 21 dicembre 2011, C-465/10, p. 35 e
seguenti
103 C-465/10, cit.
104 Ibidem, p. 49: “[…]la violazione delle norme relative all’aggiudicazione
degli appalti pubblici previste dalla direttiva 92/50, in sede di conferimento dell’appalto avente ad oggetto la realizzazione dell’azione sovvenzionata, da parte di un’amministrazione aggiudicatrice che beneficia di una sovvenzione FESR, costituisce un’«irregolarità» ai sensi dell’art. 1 del regolamento n. 2988/95, anche se l’autorità nazionale competente, nel momento in cui tale sovvenzione è stata concessa, non poteva ignorare che il beneficiario aveva già deciso a quale prestatore affidare la realizzazione dell’azione sovvenzionata.”
37
siano di fonte europea, la nozione di irregolarità deve essere interpretata non solo nel senso di ricomprendere ogni violazione del diritto unitario che abbia un impatto negativo sulle risorse del bilancio, ma anche, e qui sta la novità, la violazione delle disposizioni nazionali che contribuiscono a garantire la corretta attuazione del diritto dell’Unione, nella fattispecie della disciplina dei fondi105.
È possibile, in via di prima approssimazione, constatare come in tema di interesse finanziario, che si tratti di restituzioni all’esportazione, di Fondi strutturali o, come si vedrà funditus appresso nella trattazione, di IVA, il ragionamento portato avanti dalla Corte di Giustizia è sempre ispirato a un criterio di garanzia dell’effettività dell’ordinamento comunitario. Quello delineato in capo agli Stati è un obbligo di risultato: essi, per il tramite delle loro amministrazioni diligenti, devono assicurare una sana, corretta ed efficace gestione delle risorse di fonte europea, pena il rimborso dei vantaggi percepiti, e stante la natura non sanzionatoria del recupero, l’irrogazione di eventuali sanzioni penali o amministrative. La Corte, in nome del principio di leale collaborazione tra Unione e Stati membri, estende il perimetro di applicabilità della normativa unitaria, laddove la stessa sia posta a tutela degli interessi finanziari della Comunità, e in ultima analisi, stante la funzione redistributiva del bilancio unionale, degli stessi Stati membri.
Così quantificato e qualificato l’interesse finanziario europeo, per apprezzarne integralmente il profilo funzionale, da cui discende la capacità conformativa degli ordinamenti nazionali, è necessario procedere nell’analisi indagando il rapporto tra la tutela dell’interesse finanziario e, da un lato, la disciplina delle libertà di circolazione, dall’altro, il ruolo dell’interesse fiscale nazionale così come declinato dalla Corte di Giustizia all’interno del mercato unico.
38
Interesse finanziario dell’Unione europea e interesse fiscale domestico dei singoli Stati membri sono due concetti non sovrapponibili.
E infatti l’interesse fiscale nazionale, tradizionalmente, si traduce negli Stati comunità in un dovere, organico, gravante su ciascun cittadino, in quanto membro della collettività, di contribuire alla spesa pubblica106. Nel rapporto organico di
soggezione che lega il cittadino allo Stato il potere impositivo si atteggia a diritto quasi naturale, legato al concetto di sovranità. Il potere di istituire l’imposta, infatti, nello Stato democraticamente legittimato, si giustifica con il costo dei diritti che dallo Stato stesso vengono garantiti. In ultima analisi il fondamento del potere impositivo è l’essenza stessa della sovranità107. L’interesse fiscale qualifica non solo lo Stato
apparato ma anche, e soprattutto, lo stato comunità, che assicura servizi, assistenza e fornisce il corretto enforcement ai diritti dei singoli.
Tale paradigma non si attaglia all’interesse finanziario europeo e ciò perché, nonostante l’impegno per le spese di funzionamento dell’apparato stesso sia ridotto (si è detto, poco sopra, ammontare a circa il 6 %), il bilancio dell’Unione europea è un bilancio redistributivo. Esso finanzia le politiche di spesa europee che si qualificano essenzialmente per la finalità redistributiva nei confronti delle politiche domestiche dei singoli Stati membri. In altri termini si tratta di un flusso che dagli Stati, non essendo ancora state istituite risorse autenticamente proprie, volge verso l’Unione europea, per poi tornare agli Stati.
In definitiva l’interesse finanziario eurounitario si fonda sulla leva fiscale nazionale e a quest’ultima attinge per dare effettività all’ordinamento eurounitario.
106 Così ANTONINI L., Dovere tributario, interesse fiscale e diritti
costituzionali, cit.
39
L’interesse finanziario diventa interesse all’effettività dell’ordinamento europeo, declinato in maniera duplice.
Da un lato, come effettiva attuazione delle politiche europee e, dall’altro, come massima espansione del mercato, come si vedrà
40