DALLA SOVRANITÀ ALL’AUTONOMIA
NEI MODELLI COSTITUZIONALI DI TUTELA DEI VOLUMI DI SPESA PUBBLICA
SOMMARIO: 1. Il contenuto concreto dell’autonomia finanziaria: la tutela
dei volumi di spesa territoriale come oggetto di normativa di rango costituzio- nale caratterizzante la forma di Stato. - 1.1. I limiti esterni alla sovranità fi- nanziaria: la tutela quantitativa della spesa territoriale nella disciplina sovra- nazionale, internazionale e “globale”. - 2. Il modello competitivo. Piena pote- stà tributaria e definizione autonoma dei livelli di gettito, in un federalismo dualista “auto-responsabilizzante”. - 2.1. Gli Stati Uniti: dalla garanzia del- l’apportionment al XVI emendamento, nella tendenza a ridurre le garanzie finanziarie alla separatezza (con interferenze ammesse solo “per adesione”, tramite grants). - 2.2. La Svizzera: la riforma costituzionale del 2004 come ri- torno a un assetto separatista e le garanzie quantitative ex artt. 47 e 46 (ordi- narie e in ipotesi di deroga al parallelismo tra competenze e potere di spesa). - 3. Il modello negoziale. Poteri finanziari concorrenti e consenso nel definire l’ammontare delle risorse, in un federalismo cooperativo “mutualmente re- sponsabilizzante”. - 3.1. Il Canada: da un tax assignement completo a livello costituzionale all’impiego di agreements per (ri)definire i volumi di spesa ter- ritoriale propria, ma passando per esperienze di “affitto” delle imposte. - 3.2. L’Australia: da un tax assignement completo a livello costituzionale alla centralizzazione negoziata delle decisioni sui volumi di spesa, trasformando le entrate proprie in un grant system concordato. - 4. Il modello amministrativo. Assetto integrato dello Stato e tutela dei livelli di spesa fondata sulle categorie della “lealtà” istituzionale, in un federalismo di esecuzione a responsabilità ripartite ma interconnesse. - 4.1. La Germania: la Bundestreue come base (bi- laterale) dell’assetto perequativo e del parallelismo di responsabilità sostan- ziali e finanziarie, garantita da un federalismo forte istituzionalizzato nel
Bundesrat. - 4.2. L’Austria: la Bundestreue come base (unilaterale) dell’asset-
to perequativo e della distribuzione delle risorse, garantita a livello politico in un federalismo debole mediato dalla legislazione ordinaria centrale. - 5. Il modello autonomico-derivato. Regimi finanziari fondati su fonti statali (rinfor- zate) e dipendenza dei volumi di spesa dalla forza politica delle comunità, in sistemi periferici a responsabilità imposta dal centro. - 5.1. La Spagna: la de- finizione multilivello delle garanzie quantitative, alla ricerca di una stabilità
politica che supplisca alla parziale etero-determinazione (in Leyes Orgánicas) del quadro normativo. - 5.2. Il Belgio: la definizione esterna delle risorse, tra- mite lois spéciales, e la debolezza istituzionale degli equilibri in un sistema di garanzie quantitative fondato su scelte prevalentemente sub-costituzionali. - 6. Il modello tecnocratico. Assenza di garanzie costituzionali sui volumi di spesa e relazioni intergovernative orientate al risultato (politico), in ordina- menti formalmente centralisti a responsabilità “interna”. - 6.1. Il Regno Uni- to: le garanzie tecniche dei volumi di spesa, tra Barnett Formula (fondante la
devolution) e criteri premiali (di standardizzazione della spesa locale, espres-
sione di New Public Management). - 6.2. La Francia: dalla décentralisation come assetto privo di garanzie costituzionali forti ai corollari giurisprudenzia- li della libre administration, con obbligo di compensazione quantitativa delle minori entrate.
1. Il contenuto concreto dell’autonomia finanziaria: la tutela dei volu- mi di spesa territoriale come oggetto di normativa di rango costituzio- nale caratterizzante la forma di Stato
La definizione della dimensione delle risorse attribuite ai singoli enti territoriali, e quindi la questione della distribuzione delle entrate e del potere di spesa, costituisce una problematica concreta che condiziona lo svolgimento delle attività e delle competenze affidate localmente al- l’amministrazione. In questo senso, la garanzia normativa di dati livelli di risorse si pone come una tutela mediata dell’autonomia territoriale, posto il rapporto di strumentalità tra potere finanziario proprio degli enti sub-statali e funzioni sostanziali affidate agli stessi; tale garanzia definisce così il ruolo generale dell’autonomia nella forma di Stato, ed integra pertanto una questione comune a tutti gli ordinamenti costitu- zionali che hanno optato per soluzioni composte1.
Le modalità concrete con cui il diritto pubblico tutela i volumi della spesa territoriale, quindi, concorrono a determinare quantità e qualità dell’autonomia, e i possibili approcci alla normazione di tali questioni assumono di conseguenza – qualora ricondotti ad una razionalità di “modello” dalla possibilità di individuare alcune precise impostazioni
1 Sul rapporto tra garanzia quantitativa delle risorse e forma di Stato, cfr. ancora quanto citato supra nel par. 3.2. del cap. I.
di fondo2 – una specifica portata sistematica, condizionando e venendo
a loro volta condizionati dalle generali scelte di organizzazione del- l’amministrazione e delle funzioni pubbliche3.
2 Per modello si intende un insieme di elementi normativi coerenti tra loro e reci- procamente funzionali, idonei a tracciare la fisionomia di una soluzione ordinamentale astratta ma possibile. È quindi il risultato di un’operazione logica di selezione, che ri- conduce ad unità meccanismi giuridici che risultano funzionali a un preciso approccio; operazione di astrazione utile a fissare i vantaggi e svantaggi delle diverse opzioni nor- mative (anche ai fini della riproduzione o dell’imitazione del modello, e quindi della sua circolazione), ma che realizza così una semplificazione dei tratti caratteristici delle singole esperienze, in quanto nessun ordinamento concreto è allora del tutto riconduci- bile al modello. In particolare, anche nella classificazione svolta di seguito si segnala il tentativo di individuare i tratti caratterizzanti di alcuni modelli astratti (in un paragrafo introduttivo; cfr. da 2. a 6.), traendoli dai caratteri dominanti delle esperienze analizzate (nei relativi subparagrafi, dove si individuano due casi significativi per ciascun model- lo); esperienze che poi in concreto presentano però anche elementi propri di altri arche- tipi (con contaminazioni dovute all’impiego di componenti strutturali variegate o al parziale perseguimento di finalità anche non caratteristiche del modello). La classifica- zione svolta a fini comparatistici è quindi tendenziale, ed utile allo studio generale del problema, senza ignorare la complessità degli intrecci esistenti tra le diverse esperienze giuridiche (di cui, seppur parzialmente, si da poi conto nei paragrafi dedicati alle singo- le esperienze nazionali). Su queste questioni metodologiche, cfr. G.LOMBARDI, Pre-
messe al corso di diritto pubblico comparato: problemi di metodo, Milano, 1986 e
G. BOGNETTI, Introduzione al diritto costituzionale comparato: il metodo, Torino,
1994.
3 Se da un lato è l’organizzazione e la funzione amministrativa ad essere condizio- nata dalla disciplina della finanza pubblica (cfr. S.CINCIMINO,A.SORCI (cur.), Federa-
lismo, riforme della contabilità e dei sistemi di controllo: l’impatto sugli equilibri di bilancio e sull’efficacia dell’operato degli enti della amministrazione pubblica, Milano,
2012), d’altro lato tuttavia le stesse riforme organizzative e procedurali che hanno inte- ressato la PA italiana nel corso degli anni, sono venute a incidere sulla prassi di regola- zione del potere di prelievo e – soprattutto – di spesa; sul tema in generale cfr. per una valutazione delle riforme italiane nel quadro delle più ampie tendenze internazionali di modernizzazione della pubblica amministrazione, con metodo di analisi aziendalista, G. MARCON, L’evoluzione delle teorie sui processi decisionali delle amministrazioni
pubbliche, premessa per l’interpretazione della riforma della contabilità, in Azienda Pubblica, fasc. 3, 2011, pp. 207 ss. Più in generale, sui legami biunivoci tra riforme
della finanza e dell’amministrazione, cfr. R.PEREZ, Riforme finanziarie e pubblica
amministrazione, in Rivista della Corte dei conti, fasc. 4, pt. 4, 2008, pp. 257 ss. e –
proprio muovendo dalle conseguenze organizzative e funzionali della presenza o meno della regola di pareggio di bilancio, e collocando la PA in un “approccio sistemico di
Sebbene tali modelli di garanzia quantitativa siano solo tendenziali, in quanto composti di elementi compresenti in tutte le esperienze giuri- diche (per quanto diversamente dosati tra loro), è tuttavia utile indivi- duare la tendenza principale di ciascuna esperienza giuridica, per com- prendere le dinamiche reali della regolazione alla luce delle ragioni del- le diverse scelte normative riscontrabili nel panorama comparato.
Così – analizzando la predominanza dei profili di finanza propria o autonoma, di regolazione prevalente sul fronte delle entrate o delle spe- se, di giuridicizzazione forte o debole delle relazioni intergovernative per quanto riguarda la distribuzione delle risorse, etc. – è possibile valu- tare quale equilibrio tra le diverse tendenze (sempre compresenti in di- versa misura) risulti ottimale nelle singole esperienze nazionali; e, più in particolare, come da tale combinazione diversa di diversi istituti e valori relativi all’allocazione territoriale delle risorse emergano, in con- creto, i meccanismi utilizzati per realizzare – con diverso grado di pre- cettività, e diverse modalità di definizione – un’attribuzione di risorse (comunque e costantemente) corrispondente alle funzioni.
Ed infatti tale principio di connessione tra risorse e funzioni rappre- senta in tutti gli ordinamenti composti un dato teleologico comune e costante, nonostante le diversità di tecnica normativa e di valori costitu- zionali facciano sì che, in esperienze diverse, il medesimo fine sia per- seguito con combinazioni di regole ed istituti anche radicalmente diver- genti (pur se segnate dai medesimi meccanismi giuridici di base)4.
finanza pubblica” – G.DI GASPARE, Miti e paradossi della riforma amministrativa: tra
asimmetria informativa e indirizzo politico amministrativo, verso un modello neocavu- riano di amministrazione pubblica?, in Diritto Pubblico, fasc. 2, 2001, pp. 653 ss. Su
questi temi, cfr. infra il par. 6. del cap. IV e il par. 2. del cap. V.
4 Per una comparazione nello specifico tema delle relazioni finanziarie tra livelli di governo, e sulla dipendenza delle modalità concrete di disciplina dell’allocazione dal contesto ordinamentale generale, si rinvia ancora all’ampia trattazione di A.ZORZI GIU- STINIANI, Competenze legislative e “federalismo fiscale” in sei ordinamenti liberal-
democratici, in Quaderni costituzionali, fasc. 1, 1999, pp. 31 ss., anche per mettere in
relazione diverse modalità di riparto delle competenze con le diverse modalità del fi- nanziamento delle stesse. Inoltre, per una comparazione complessiva, oltre a quanto più puntualmente citato di seguito, cfr. anche A.FOSSATI,R.LEVAGGI (cur.), Dal decen-
tramento alla devolution: il federalismo fiscale in Italia e in Europa, Milano, 2004. Da
A fronte delle varie opzioni connesse alla forma di Stato, l’impiego di istituti concreti di regolamentazione disuguali porta a soluzioni più o meno garantiste della dimensione delle risorse, nelle quali il ruolo pre- valente può essere assunto o dalle forze autonome territoriali o dalle esigenze unitarie sovrane. La definizione di quante risorse siano proprie del singolo ente territoriale è sempre il frutto del concorso di scelte so- vrane e di scelte autonome, ma la capacità di incidenza di tali due di- mensioni può variare sensibilmente da un’esperienza statuale all’altra; e ciò a seconda degli strumenti, posti nei momenti statici e dinamici di definizione del volume delle risorse, che l’ordinamento ha apprestato5.
Ciò considerato, in tutti gli ordinamenti composti il sistema delle ga- ranzie finanziarie può essere allora ricondotto a tre momenti fondamen- tali, in cui si manifesta il coordinamento statico o dinamico6; momenti
di garanzia individuabili nell’attribuzione di una parte determinata di potere impositivo, da un lato, e nella previsione di clausole generali di tutela quantitativa o nella correzione perequativa, dall’altro.
La garanzia può cioè svolgersi o mediante disposizioni che indivi- duino le fonti delle risorse assicurate, con i conseguenti effetti respon- sabilizzanti legati ai modelli a finanza propria (che riservano parte degli spazi di prelievo fiscale all’ente territoriale, facendo dipendere l’am- montare dei mezzi finanziari dalla performance economica del territo- rio), oppure mediante disposizioni che individuano meccanismi attra- verso i quali assicurare livelli finali di risorse, delineando un approccio derivato alla garanzia quantitativa della finanza territoriale (e tale se- condo approccio, derivativo, può poi assumere portata generale con le
europeo, federalismo fiscale, e A.DI PIETRO, Federalismi e sistemi di fiscalità, entram-
bi in AA.VV., Il federalismo fiscale alla prova dei decreti delegati (Atti del LVII con-
vegno di studi di scienza dell’amministrazione), Milano, 2012, rispettivamente pp. 49 ss. e pp. 93 ss. e A.MAGLIARO, Modelli di federalismo fiscale: un quadro di sintesi, in
ID. (cur.), Verso quale federalismo? La fiscalità nei nuovi assetti istituzionali: analisi e
prospettive, Trento, 2010, pp. 5 ss.
5 Cfr. supra il par. 3. del cap. I.
6 Per le relative nozioni si rinvia ancora a A.B
RANCASI, Il coordinamento della fi-
nanza pubblica nel federalismo fiscale, cit., pp. 451 ss. e G.G.CARBONI, Il coordina-
mento dinamico della finanza pubblica negli ordinamenti decentrati, tra limiti costitu- zionali e vincoli economici, cit., pp. 605 ss.; per maggiori dettagli sul medesimo tema
clausole di garanzia quantitativa, o portata correttiva/selettiva attraverso i meccanismi di perequazione). Nel primo caso si garantisce un punto di partenza (una quota di base imponibile, che le politiche dell’ammini- strazione territoriale potranno mirare a far aumentare per ingenerare dinamiche positive di gettito); nel secondo caso si garantisce un risulta- to finale (risorse adeguate alle funzioni, con uno standard di mezzi fi- nanziari corrispondente alle competenze sostanziali affidate, eventual- mente assicurato con correzione perequativa di un sistema che per il resto sia invece organizzato secondo logiche di finanza propria).
Le due dimensioni – propria e derivata, solitamente compresenti in diversi gradi – delineano così le modalità concrete con cui la sovranità finanziaria centrale si autolimita a favore dell’autonomia. In questo ca- so, quindi, si ha un percorso che va dalla sovranità all’autonomia finan- ziaria, nel quale la norma costituzionale viene posta per costruire una garanzia a partire dalla sfera di potestà sovrana sulle risorse – che in principio è illimitata – e a beneficio finale della sfera dell’autonomia, in capo alla quale si riconosce uno spazio di spesa o di entrata su cui la sovranità rinuncia a intervenire unilateralmente.
Mentre nella limitazione della finanza territoriale – e relativi istituti – il percorso è inverso (preesiste un’autonomia di spesa o di entrata già attribuita, e le scelte sovrane poste nell’interesse unitario la limitano)7,
nel caso della garanzia tutti gli istituti – che siano di tradizione federale o regionale, sviluppati in sistemi a diritto amministrativo o di common
law – si articolano invece in norme costituzionali che incanalano la so-
vranità sul prelievo o sulla distribuzione delle risorse; anche in questo caso, però, riservando al livello territoriale o alcuni presupposti di im- posta (come garanzia di punti di partenza), o alcune fette di risorse pubbliche già reperite (come garanzia di risultati finali)8.
7 Cfr. infra il par. 1 del cap. III.
8 Sia gli istituti che esprimono la limitazione dell’autonomia finanziaria, sia gli isti- tuti di garanzia della stessa, quindi, intervengono a precisare i confini entro cui si espli- ca la libertà di entrata o di spesa territoriale, operando in modo convergente l’individua- zione degli spazi dell’autonomia finanziaria, sebbene in un’ottica opposta (o di defini- zione di che cosa è ricompreso, o di che cosa è escluso da tale autonomia). Ciò che muta qualitativamente, pertanto, non è l’incidere con limiti o garanzie (posto che dalla loro compresenza emerge l’ambito dell’autonomia), ma l’incidere sulla spesa o sulle
La norma costituzionale – che tipicamente agisce come vincolo al potere – in queste ipotesi si presenta quindi come norma di garanzia dell’autonomia, che limita il potere sovrano (mentre nelle limitazioni quantitative alla spesa territoriale, al contrario, si pone come norma di garanzia dell’unità dell’ordinamento, che vincola il potere autonomo).
Per tali casi, quindi, la tutela quantitativa come disposizione costitu- zionale caratterizzante la forma di Stato si può porre indifferentemente o a monte, sugli spazi dell’autonomia di reperimento delle risorse (pro- prie), o a valle, sulle dimensioni minime garantite dei trasferimenti era- riali (derivati); e ciò a seconda degli istituti concreti apprestati dai sin- goli ordinamenti, ma comunque con la necessità di un intervento di ga- ranzia (a monte o a valle) per tutelare l’efficienza del sistema, che deve essere armonizzato temperando la competizione tramite garanzie anche di tipo quantitativo (comunque necessarie, ma poi indifferentemente articolate sui trasferimenti o sugli spazi impositivi)9.
Entrambe le modalità sono infatti realizzate con strumenti vari, che si pongono talvolta in termini di assoluta prevalenza del modello a fi- entrate: disciplinare l’ambito delle entrate infatti integra un approccio a definizione delle risorse lasciata al livello territoriale (cui la sovranità statale – con limiti e garanzie – attribuisce determinate chance di raccolta dei mezzi finanziari, la cui effettività e gestione è poi lasciata all’autonomia); al contrario, disciplinare l’ambito delle spese integra un approccio a definizione delle risorse etero-guidata (in cui tendenzialmente la sovranità statale – con limiti e garanzie – può intervenire più incisivamente sul volume finale delle risorse finanziarie, rispetto alla gestione delle quali l’autonomia si trova ad essere maggiormente vincolata). La regolazione della finanza territoriale tanto con limi- ti, quanto con garanzie, si pone pertanto come parimenti necessaria, e orientata a finali- tà complementari (di individuazione degli ambiti di entrata e uscita); l’approccio della regolazione muta invece sensibilmente a seconda che l’ordinamento scelga di interveni- re prioritariamente sulle voci di entrata disponibili per l’autonomia o – invece – sulla regolazione diretta della spesa territoriale.
9 Sulle diverse, singole, esperienze – incidenti sull’allocazione o con spazi fiscali garantiti o con volumi di trasferimento minimi assicurati, come mezzi comunque intesi a temperare la competizione inter-territoriale – cfr. l’analisi comparata a seguire, in questo capitolo. Sulle premesse economiche che consigliano un’armonizzazione, pur da perseguire con strumenti normativi diversificati a seconda del tipo di ordinamento, cfr. L.GRAZZINI, T.VAN YPERSELE, Fiscal Coordination and Political Competition, in
Journal of Public Economic Theory, vol. 5, issue 2, 2003, pp. 305 ss. (che fanno dipen-
nanza propria. In tali casi, la garanzia di libertà su spazi di potestà tribu- taria autonoma – mediante sistemi di competizione fiscale garantiti in Costituzione da assetti federali fortemente duali anche sul piano fiscale (Stati Uniti e Svizzera) – contempla, a monte, la sola regola della sepa- razione delle fonti di prelievo delle risorse (o della piena libertà di si- multaneo gravame sulla stessa base tributaria, non separata ma comun- que di libero accesso impositivo), quale regola idonea a risolvere in radice gran parte dei problemi di garanzia quantitativa, in modo flessi- bile e adattabile nel tempo10.
Altre volte si rinviene l’impiego di entrambi gli elementi di garan- zia, introdotti nell’ordinamento attraverso meccanismi fondamental- mente negoziali, usati per discostarsi – consensualmente – dai livelli quantitativi di dotazione prefigurati nel disegno costituzionale origina- rio, che aveva optato per meccanismi di riparto non flessibili e non più adeguati allo Stato sociale (Canada e Australia); in tali casi, è la mutua accettazione della soluzione ad assicurare un assetto distributivo co- munque garantista dell’autonomia11.
In un terzo ordine di ipotesi si riscontra invece una forte istituziona- lizzazione della definizione quantitativa delle risorse, con una normati- va ampiamente formalizzata in Costituzione o in leggi costituzionali che utilizza entrambi gli ordini di strumenti (a valle e a monte, con ri- parto delle fonti di entrata o direttamente delle risorse); ciò mediante una disciplina puntuale di rango costituzionale, non negoziata per la sua ulteriore attuazione ma lasciata alla gestione leale in sedi istituzionali in cui si integrano – in ottica di Stato-ordinamento – le sfere della sovrani- tà e dell’autonomia (Germania e Austria). In tal modo, l’instabilità de- rivante dal non impiegare esclusivamente mezzi riconducibili alla pun- tuale separazione delle fonti di entrata – come negli Stati Uniti – viene affrontata non con una continua negoziazione, alla ricerca di nuovi pun- ti di equilibrio alternativi al disegno originario, ma affidandosi ad un quadro procedurale e istituzionale improntato a leale collaborazione12.
In un quarto modello, simmetrico alla soluzione separatista, si ri- scontra invece la mancata scissione delle sfere finanziarie. Nei sistemi
10 Cfr. infra il par. 2 in questo capitolo. 11 Cfr. infra il par. 3 in questo capitolo. 12 Cfr. infra il par. 4 in questo capitolo.
regionali o a federalismo debole, infatti, in cui la dimensione unitaria della finanza pubblica è prioritaria, e dove quindi prevalgono gli stru- menti di garanzia “a valle” della individuazione delle fonti di entrata, la protezione dei volumi di spesa per gli enti sub-statali si sostanzia in un quadro costituzionale vago di garanzie quantitative; garanzie che poi – per il loro funzionamento in dettaglio – sono invece fortemente derivate dal centro (Spagna e Belgio). In tali sistemi, in definitiva, è la stessa legislazione statale – nell’esercizio della funzione di coordinamento statico – a tutelare le dimensioni delle risorse affidate alle autonomie13.
Fuori da questo schema – che si articola tra le polarità della netta separazione delle fonti di entrata e il carattere unitario della finanza (con affidamento dal centro di spazi di spesa), passando per soluzioni