Flavio Guella
SOVRANITÀ E AUTONOMIA FINANZIARIA
NEGLI ORDINAMENTI COMPOSTI
La norma costituzionale come limite e garanzia
per le dimensioni della spesa pubblica territoriale
COLLANA DELLA FACOLTÀ DI GIURISPRUDENZA
2
Facoltà a seguito di una procedura che ha garantito trasparenza di criteri valutativi, autonomia dei giudizi, anonimato reciproco del Referee nei confronti di Autori e Curatori.
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ISBN 978-88-8443-592-7 ISSN 2421-7093
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Il presente volume, realizzato nell’ambito del progetto “MDSPL – Mo-delli per la disciplina della spesa pubblica locale nei rapporti tra enti territoriali minori; indirizzo e coordinamento finanziario nei regimi a regionalismo differenziato” - Bando “Post-doc 2011” finanziato dalla Provincia autonoma di Trento, è pubblicato anche in versione cartacea per i tipi di Editoriale Scientifica - Napoli, con ISBN 978-88-6342-711-0.
Flavio Guella
SOVRANITÀ E AUTONOMIA FINANZIARIA
NEGLI ORDINAMENTI COMPOSTI
La norma costituzionale come limite e garanzia
per le dimensioni della spesa pubblica territoriale
Ai miei genitori, Gabriele e Mirella
e a mia sorella Elena
INDICE
Pag. CAPITOLO PRIMO
IL VOLUME DELLA SPESA PUBBLICA TERRITORIALE COME SCELTA AUTONOMA E COME DECISIONE SOVRANA
PERCORSI DI EMERSIONE DELLA RILEVANZA COSTITUZIONALE DELLA TUTELA E LIMITAZIONE QUANTITATIVA DELLE RISORSE 1. La tutela quantitativa delle risorse territoriali quale oggetto di disciplina costituzionale ... 1
1.1. Il volume della spesa territoriale nelle clausole espresse proprie degli ordinamenti costituzionali “a diritto amministrativo” ... 5
1.2. Il volume della spesa territoriale nell’istituzionalizzazione delle relazioni intergovernative propria dei sistemi di common law ... 8
2. Il “potere finanziario pubblico” come capacità di scelta allocati-va e la sua declinabilità secondo auto o etero-determinazione delle risorse ... 11 3. La distribuzione delle risorse come risultato dell’esercizio concor-rente di sovranità e autonomia finanziaria, tra modelli autonomi o derivati e discrezionalità sulle dimensioni quantitative o qualitative .... 15 3.1. Il problema delle dimensioni territoriali delle risorse letto alla luce delle categorie giuridiche del limite e della garanzia (costituzio-nali) ... 20 3.2. Forme di Stato e volume della spesa territoriale. Autonomia e sovranità nell’approccio degli ordinamenti liberali o sociali, federali o regionali, a diritto amministrativo o di common law ... 27 3.3. Profili sostanziali e rimediali della tutela quantitativa dei volumi di spesa territoriale, tra proceduralizzazione e giustiziabilità ... 37
Pag. PARTE PRIMA
LA GARANZIA E LA LIMITAZIONE QUANTITATIVA DELLE RISORSE TERRITORIALI NEGLI ORDINAMENTI COMPOSTI
PROFILI DI DIRITTO COMPARATO
CAPITOLO SECONDO
LA GARANZIA QUANTITATIVA DELLE RISORSE TERRITORIALI
DALLA SOVRANITÀ ALL’AUTONOMIA NEI MODELLI COSTITUZIONALI DI TUTELA DEI VOLUMI DI SPESA PUBBLICA 1. Il contenuto concreto dell’autonomia finanziaria: la tutela dei volumi di spesa territoriale come oggetto di normativa di rango co-stituzionale caratterizzante la forma di Stato ... 44 1.1. I limiti esterni alla sovranità finanziaria: la tutela quantitativa della spesa territoriale nella disciplina sovranazionale, internazio-nale e “globale” ... 51 2. Il modello competitivo. Piena potestà tributaria e definizione au-tonoma dei livelli di gettito, in un federalismo dualista “auto-respon-sabilizzante” ... 60 2.1. Gli Stati Uniti: dalla garanzia dell’apportionment al XVI emen-damento, nella tendenza a ridurre le garanzie finanziarie alla sepa-ratezza (con interferenze ammesse solo “per adesione”, tramite
grants) ... 63
2.2. La Svizzera: la riforma costituzionale del 2004 come ritorno a un assetto separatista e le garanzie quantitative ex artt. 47 e 46 (or-dinarie e in ipotesi di deroga al parallelismo tra competenze e potere di spesa) ... 73 3. Il modello negoziale. Poteri finanziari concorrenti e consenso nel definire l’ammontare delle risorse, in un federalismo cooperativo “mutualmente responsabilizzante” ... 80
Pag.
3.1. Il Canada: da un tax assignement completo a livello costituzio-nale all’impiego di agreements per (ri)definire i volumi di spesa ter-ritoriale propria, ma passando per esperienze di “affitto” delle im-poste ... 83 3.2. L’Australia: da un tax assignement completo a livello costitu-zionale alla centralizzazione negoziata delle decisioni sui volumi di spesa, trasformando le entrate proprie in un grant system concorda-to ... 91 4. Il modello amministrativo. Assetto integrato dello Stato e tutela dei livelli di spesa fondata sulle categorie della “lealtà” istituziona-le, in un federalismo di esecuzione a responsabilità ripartite ma in-terconnesse ... 100 4.1. La Germania: la Bundestreue come base (bilaterale) dell’asset-to perequativo e del parallelismo di responsabilità sostanziali e fi-nanziarie, garantita da un federalismo forte istituzionalizzato nel
Bundesrat ... 106
4.2. L’Austria: la Bundestreue come base (unilaterale) dell’assetto perequativo e della distribuzione delle risorse, garantita a livello politico in un federalismo debole mediato dalla legislazione ordina-ria centrale ... 119 5. Il modello autonomico-derivato. Regimi finanziari fondati su fonti statali (rinforzate) e dipendenza dei volumi di spesa dalla forza poli-tica delle comunità, in sistemi periferici a responsabilità imposta dal centro ... 129 5.1. La Spagna: la definizione multilivello delle garanzie quantitati-ve, alla ricerca di una stabilità politica che supplisca alla parziale etero-determinazione (in Leyes Orgánicas) del quadro normativo ... 133 5.2. Il Belgio: la definizione esterna delle risorse, tramite lois
spéciales, e la debolezza istituzionale degli equilibri in un sistema di
garanzie quantitative fondato su scelte prevalentemente sub-costitu-zionali ... 145
Pag.
6. Il modello tecnocratico. Assenza di garanzie costituzionali sui volumi di spesa e relazioni intergovernative orientate al risultato (politico), in ordinamenti formalmente centralisti a responsabilità “interna” ... 152 6.1. Il Regno Unito: le garanzie tecniche dei volumi di spesa, tra
Barnett Formula (fondante la devolution) e criteri premiali (di
stan-dardizzazione della spesa locale, espressione di New Public
Man-agement) ... 156
6.2. La Francia: dalla décentralisation come assetto privo di garan-zie costituzionali forti ai corollari giurisprudenziali della libre
admi-nistration, con obbligo di compensazione quantitativa delle minori
entrate ... 172
CAPITOLO TERZO
LA LIMITAZIONE QUANTITATIVA DELLE RISORSE TERRITORIALI
DALL’AUTONOMIA ALLA SOVRANITÀ
NEI MODELLI COSTITUZIONALI DI CONTENIMENTO DEI VOLUMI DI SPESA PUBBLICA
1. Solidarietà e austerità quali prospettive complementari alla ga-ranzia quantitativa: la limitazione dei volumi della spesa territoriale come esigenza costituzionale a tutela dell’unità dell’ordinamento ... 182 1.1. La limitazione quantitativa della spesa territoriale nella disci-plina sovranazionale, internazionale e “globale”: le ripercussioni territoriali indirette degli obiettivi assunti dallo Stato-persona ... 189 2. Il modello dell’auto-responsabilizzazione finanziaria. L’effetto li-mitativo delle regole sulla separazione dei sistemi tributari e le auto-matiche costrizioni “di fatto” conseguenti alla competizione fiscale ... 209
Pag.
2.1. Gli Stati Uniti: i limiti impliciti al potere impositivo nelle
Claus-es federali e i limiti Claus-esprClaus-essi di pareggio di bilancio nelle
Costituzio-ni statali, operando in schemi di competizione fiscale circoscritta “dai fatti” ... 212 2.2. La Svizzera: i limiti alla diversificabilità dei sistemi tributari (separati) e delle politiche di spesa (autonome), connessi a norme costituzionali (minime) di armonizzazione fiscale e di pareggio di bilancio ... 218 3. Il modello di responsabilizzazione finanziaria consensuale. Le re-gole limitative della capacità di spesa come mutua rinuncia a spazi finanziari, pur se costituzionalmente previsti ... 222 3.1. Il Canada: la necessità di equilibrio complessivo sottesa al ca-rattere negoziale dei regimi finanziari e le tendenze verso la condivi-sione delle responsabilità per mezzo di shared taxes o collection
agreements ... 226
3.2. L’Australia: il potenziamento del controllo centrale conseguente allo svuotamento dei profili di finanza propria e la conservazione del carattere autonomo nella negoziazione delle regole di limitazione ... 232 4. Il modello della responsabilizzazione finanziaria secondo “lealtà” contabile. Il fondamento delle regole di stabilità e convergenza su idee istituzionali di austerità e solidarietà ... 235 4.1. La Germania: la sostenibilità finanziaria come responsabilità collettiva e come parte del patto federale, lealmente condiviso da tutte le componenti del Bund (e rinnovato nella Föderalismusreform
I e II) ... 239
4.2. L’Austria: la sostenibilità finanziaria come condotta richiesta dal centro, appellandosi alla lealtà dei Länder con prescrizione delle modalità di concorso collettivo e solidale agli obiettivi del Bund ... 245 5. Il modello di etero-responsabilizzazione della spesa. Il governo unitario degli spazi della finanza pubblica orientato alla gestione coordinata (dal centro) dei limiti all’autonomia ... 250
Pag.
5.1. La Spagna: principi costituzionali con obblighi di risultato e disposizioni legislative di dettaglio sul controllo della spesa territo-riale, da generici vincoli “pattizi” a verifiche ex ante puntuali e ac-centrate ... 253 5.2. Il Belgio: la piena politicità delle regole centrali di limitazione della spesa e delle entrate territoriali, in un sistema a finanza deri-vata caratterizzato da sedi indipendenti di controllo nella fase ex
post ... 266
6. Il modello di responsabilizzazione efficientista della spesa. L’im-piego delle risorse come fatto di amministrazione (non costituzio-nalmente garantito), e la sua limitazione manageriale o burocratica .... 270 6.1. Il Regno Unito: l’allocazione “aziendale” della capacità di spe-sa come lascito dell’epoca Thatcher, tra premialità per la qualità nell’impiego e limiti generali a favore dello sviluppo del settore pri-vato ... 275 6.2. La Francia: il carattere non costituzionalmente garantito del potere di spesa e il perdurare di un approccio burocratico-prefettizio nel controllo, integrato da tratti pattizi coerenti con la libre
Pag. PARTE SECONDA
L’ORDINAMENTO GIURIDICO ITALIANO E LE RISORSE TERRITORIALI, TRA EVOLUZIONE DELLE ESIGENZE ALLOCATIVE E RIFORMA DEGLI ISTITUTI DEL REGIONALISMO
PROFILI DI DIRITTO COSTITUZIONALE
CAPITOLO QUARTO
LA COSTITUZIONE FINANZIARIA TERRITORIALE, DAL MODELLO ORIGINARIO ALLE PRIME ATTUAZIONI
GLI ISTITUTI DI TUTELA QUANTITATIVA DELLE RISORSE TERRITORIALI
NELLE OPZIONI PER UN CONTESTO DI FINANZA DERIVATA O AUTONOMA
1. La tutela quantitativa delle risorse territoriali nella Costituzione italiana ... 304 2. I contenuti stabili della Costituzione finanziaria territoriale: le basi fondamentali dell’art. 119 nello svolgersi (asistematico) delle riforme costituzionali ... 310 2.1. Il problema delle dimensioni della spesa pubblica territoriale nei lavori preparatori dell’Assemblea Costituente, tra tutela e limita-zione nella correlalimita-zione risorse-funzioni (intesa come principio) ... 314 2.2. Il modello di autonomia finanziaria locale presente ai Costituen-ti: la tutela dei volumi di spesa di Comuni e Province nella legisla-zione pre-repubblicana ... 322 2.3. I contenuti precettivi fondamentali dell’art. 119 originario: la garanzia quantitativa come riserva di legge rinforzata ... 328 2.4. La novità del concetto di equilibrio nella riforma del 2012 e la sua parziale riconducibilità all’assetto costituzionale originario: la limitazione dei volumi di spesa come eventuale accessorio dell’art. 81, co. 4 ... 332
Pag.
3. Il parallelo tra evoluzione della disciplina regionale ordinaria e speciale: l’impostazione originaria degli Statuti speciali, quale op-zione di tutela quantitativa (a finanza autonoma) perseguita dai Co-stituenti ... 336 4. L’affermarsi dei trasferimenti erariali nell’istituzione delle Regio-ni ordinarie, in un approccio alla tutela dei volumi di spesa “per settori amministrativi” (coerente con un regionalismo “di esecuzio-ne”) ... 341 4.1. La prima tornata dei trasferimenti (di funzioni ed erariali) e la sua disomogeneità dal modello costituzionale di finanza autonoma: tutela quantitativa e dipendenza dall’assetto storico di risorse e competenze ... 345 4.2. La seconda tornata dei trasferimenti e il salvataggio, da parte della Corte costituzionale, del modello di finanza derivata: la tutela quantitativa del sistema regionale complessivo (e non del singolo ente) ... 349 5. La parallela contaminazione con elementi derivati del modello di finanza speciale (quota variabile e leggi di settore): tutela del mar-gine di vantaggio nel volume della spesa delle Regioni a Statuto spe-ciale ... 354 6. La svolta degli anni ’90 nelle Regioni ordinarie: verso la ri-affermazione del modello originario di finanza propria in parallelo alle scelte di “federalismo a Costituzione invariata” sul piano so-stanziale ... 360 6.1. Le riforme del quadro della finanza locale, in coerenza con il generale indirizzo verso il rafforzamento dell’autodeterminazione del volume delle risorse territoriali ... 368 6.2. Le linee fondamentali della riforma di sistema del 1999/2000: il definitivo affermarsi dell’idea di perequazione non della spesa storica (quale unico elemento residuo del modello di finanza derivata) ... 375
Pag.
7. Origine ed evoluzione del patto di stabilità interno, tra instabilità della relativa disciplina e stabilità della prospettiva sottostante: dalla tutela alla limitazione delle dimensioni della finanza territoriale ... 380 7.1. La ratio di fondo sottesa agli obiettivi del patto di stabilità inter-no, e la sua continuità nell’evoluzione della disciplina ... 385 8. Strategie di difesa dei volumi delle risorse nelle Regioni speciali: l’aggressione alle garanzie statutarie tramite limiti di spesa e la scelta di partecipare alle esigenze di risanamento con assunzione di funzioni ... 391
CAPITOLO QUINTO
LA QUESTIONE DELLE RISORSE NELLA RIFORMA DEL TITOLO V COST. E NELLE SCELTE ATTUATIVE
DEL C.D. FEDERALISMO FISCALE
LE DIMENSIONI DELLA SPESA PUBBLICA TERRITORIALE TRA AUTONOMIA E STANDARDIZZAZIONE
1. La tutela dei volumi delle risorse territoriali nella sistematica del-l’art. 119 Cost. emergente dalla riforma del Titolo V ... 400 1.1. La tutela quantitativa delle risorse territoriali nel nuovo art. 119, co. 4 e le prospettive di un’ulteriore revisione costituzionale ... 409 1.2. L’esigenza di leggere la tutela quantitativa di cui all’art. 119, co. 4, in combinato disposto con il nuovo art. 117: la funzione di coordinamento e i livelli essenziali delle prestazioni ... 413 2. Lo spirito delle riforme amministrative nella stagione del nuovo art. 119: le idee di performance della PA e le riforme della contabili-tà pubblica (dal decreto c.d. taglia spese ai quadri comuni di bilan-cio) ... 420 3. La legge delega 42/2009 e la connessione delle risorse (divenute autonome) con i diritti fondamentali: tutela quantitativa differenziata e in armonia con il sistema tributario generale (ex art. 53 Cost.) ... 428
Pag.
3.1. Il problema della tutela quantitativa nel passaggio a un modello a finanza autonoma: garanzie di invarianza e limiti alla manovrabi-lità ... 436 3.2. Il nodo della tutela (e contemporanea limitazione) quantitativa delle risorse mediante standardizzazione della spesa: il legame tra perequazione e fabbisogni/costi standard... 441 4. Il c.d. federalismo fiscale italiano e le ripercussioni sulle Regioni a Statuto speciale: l’art. 27 della legge delega 42/2009 tra coordi-namento e profili quantitativi ... 450 4.1. La tutela del volume effettivo delle risorse nelle Regioni specia-li: la negozialità come garanzia quantitativa dinamica, aggiuntiva rispetto all’assetto rigido statutario ... 455 4.2. L’autonomia “integrale” attraverso tutela quantitativa e preve-dibilità delle risorse: il ritorno al modello originario, tra rinuncia ai trasferimenti e assunzione di nuove spese (e funzioni) ... 462 4.3. La potestà tributaria delle Regioni speciali e il volume delle loro risorse: l’incentivazione all’uso dei tributi propri tra carenze di coordinamento (o armonizzazione) e garanzia quantitativa ... 471
CAPITOLO SESTO
LE NUOVE BASI COSTITUZIONALI PER L’EQUILIBRIO DI BILANCIO E I VINCOLI ALLA SPESA PUBBLICA TERRITORIALE
DIMENSIONE QUALITATIVA DELLA SPESA PUBBLICA E “OGGETTIVITÀ” DELLE REGOLE QUANTITATIVE DI STABILITÀ 1. Le (plurime) dimensioni costituzionali della spesa territoriale: dalla tutela alla loro esplicita limitazione, per esigenza di coordinamento dall’esterno e per assunzione interna di responsabilità ... 480 1.1. Il nuovo quadro costituzionale delle disposizioni limitative: l’equilibrio di bilancio nella legge costituzionale 1/2012 ... 484
Pag.
1.2. L’equilibrio di bilancio come limite quantitativo alle risorse territoriali: dai vincoli ex ante sull’impiego dei mezzi al controllo ex
post di un’obbligazione di risultato ... 490
2. Le dimensioni delle risorse da scelta politica a decisione tecnica: la prevalenza del paradigma della “responsabilità” (legge di bilan-cio) su quello della “tutela sociale” (legge di spesa) ... 494 2.1. Il concetto di responsabilità e la natura “oggettiva” del controllo sulla dimensione della spesa territoriale: valore “tecnico” dell’equili-brio e carattere “costituzionale” dell’indirizzo finanziario ... 503 2.2. La “responsabilità” e le dimensioni del debito pubblico negli spazi della finanza territoriale: la legge 243/2012 e la disciplina li-mitativa del ricorso al credito su base territoriale ... 508 2.3. La “responsabilità” e la dimensione ascendente della solidarie-tà finanziaria: la legge 243/2012 e il contributo quantitativo dell’au-tonomia alle esigenze dello Stato-ordinamento ... 514 2.4. La “responsabilità” e la dimensione discendente della solidarie-tà finanziaria: la legge 243/2012 e il contributo quantitativo dello Stato-ordinamento alle esigenze dell’autonomia ... 517 3. Dalla dimensione quantitativa delle risorse a quella qualitativa della spesa: la valutazione centrale delle risorse territoriali in base al relativo impiego, tra vincoli e spending review ... 521 3.1. La revisione qualitativa della spesa nelle Regioni ordinarie e nelle Regioni speciali ... 531 4. L’impatto della dimensione tecnica (nella responsabilizzazione e nell’approccio “qualitativo”) sugli strumenti di coordinamento fi-nanziario: le principali tendenze nel patto di stabilità interno ... 538 4.1. La qualità nelle regole del patto, dai limiti ai vincoli: la parziale ammissibilità delle regole vincolistiche sulla qualità della spesa ac-canto ai regimi limitativi della quantità dei volumi impiegati ... 540
Pag.
4.2. La responsabilità nelle regole del patto, tra premi e sanzioni: le conseguenze positive e negative per il rispetto o la violazione degli obiettivi quantitativi e qualitativi ... 544 4.3. Il principio di connessione nelle regole del patto, considerando la tutela dei livelli essenziali a fini di convergenza: limitare la spesa territoriale senza violare gli obblighi di servizio pubblico ... 556 4.4. La multilateralità nelle regole del patto, tramite territorializza-zione delle disposizioni limitative e vincolistiche: quanto e come è differenziabile – in ambito regionale – la spesa degli enti locali ... 561 5. Le Regioni speciali nel contesto della nuova complessità del coor-dinamento finanziario. Il loro (parziale) eccezionalismo rispetto alle nuove declinazioni del coordinamento qualitativo e oggettivo ... 566 5.1. Il coordinamento verso l’alto e l’aspirazione alla “separatezza”. L’incidenza delle decisioni statali, espressione unitaria di sovranità, sul quanto e il come debbano spendere le Regioni speciali ... 576
Pag. PARTE TERZA
LA QUANTIFICAZIONE E L’ALLOCAZIONE DELLE RISORSE TERRITORIALI NELLA DISCIPLINA SOSTANZIALE DI COORDINAMENTO E NEGLI APPROCCI RIMEDIALI DI TUTELA
PROFILI E ISTITUTI GENERALI
CAPITOLO SETTIMO
PROFILI SOSTANZIALI DI DISCIPLINA DELLE DIMENSIONI DELLA SPESA PUBBLICA TERRITORIALE
LA SOSTENIBILITÀ FINANZIARIA
TRA COORDINAMENTO, NEGOZIAZIONE ED EQUILIBRIO 1. La sostenibilità finanziaria come chiave di lettura comune per limiti e garanzie sul piano quantitativo: dalla proporzionalità delle risorse alle declinazioni dell’eguaglianza nei rapporti interterrito-riali ... 587 2. Il valore della sostenibilità finanziaria nella prospettiva di una relazione dalla sovranità all’autonomia: la garanzia quantitativa e i suoi istituti giuridici ... 597 3. Il valore della sostenibilità finanziaria nella prospettiva di una relazione dall’autonomia alla sovranità: la limitazione quantitativa e i suoi istituti giuridici ... 605 4. L’approccio “ad amministrazione” della stabilità finanziaria: il coordinamento della finanza pubblica come categoria generale di connessione tra sovranità e autonomia ... 613 4.1. Coordinamento finanziario statico e coordinamento finanziario dinamico (tra “ordinamento” e “coordinamento”, in senso proprio, della finanza territoriale) ... 618 4.2. Coordinamento finanziario come materia e coordinamento finan-ziario come funzione (teleologica e legislativo/amministrativa) ... 622
Pag.
5. La natura della discrezionalità sottesa alle scelte di coordinamen-to: legittimità e merito nell’allocazione delle risorse, tra vincoli giu-ridici e vincoli di fatto (tecnico/contabili) al decisore ... 629 6. L’approccio inter-istituzionale al coordinamento “paritario” delle finanze pubbliche: la negoziazione come categoria generale di con-nessione tra sovranità e autonomia ... 635 7. I ruoli del coordinamento e della negozialità negli ordinamenti composti, tra identità delle funzioni (allocative) e diversità dei contesti costituzionali (di regolazione dei rapporti tra livelli di governo) ... 641
CAPITOLO OTTAVO PROFILI RIMEDIALI DI TUTELA
DELLE DIMENSIONI DELLA SPESA PUBBLICA TERRITORIALE
SINDACABILITÀ DELLE DECISIONI ATTINENTI LA QUANTITÀ DELLE RISORSE, TRA ASPETTATIVA E “COMPETENZA” 1. La tutela degli spazi di autonomia finanziaria: l’interesse ad un dato ammontare di risorse e la sua qualificazione giuridica in termi-ni di aspettativa o di pretesa ... 649 1.1. La protezione del livello quantitativo di mezzi finanziari “atte-so”: il sindacato in ottica di “eccesso di potere allocativo” nella definizione discrezionale del volume delle risorse... 655 1.2. La protezione della spettanza di un preciso quantitativo di mezzi finanziari: il sindacato in ottica di “competenza alle risorse” tecni-camente (pre)definibili, e loro esigibilità ... 668 2. La tutela degli spazi della sovranità finanziaria: l’enforcement dei limiti ai volumi di spesa pubblica territoriale sulla base della defini-zione degli ambiti del potere di supremazia (e di immunità dallo stesso) ... 675
Pag.
2.1. Le situazioni di potestà o di competenza nel potere finanziario sovrano e il controllo esterno sulle stesse, tra esercizio ultra vires del-l’autonomia e coordinamento come parametro interposto ... 678 2.2. L’equilibrio di bilancio e la sua giustiziabilità, dai difetti di sin-dacato sulle coperture finanziarie alla eguale riduzione degli spazi di politicità nelle sfere tanto della sovranità quanto dell’autonomia .... 681 3. La giuridificazione del principio di connessione (tra risorse e fun-zioni, oltre che tra spese ed entrate) e la sua giustiziabilità ... 692
IL VOLUME DELLA SPESA PUBBLICA
TERRITORIALE COME SCELTA AUTONOMA
E COME DECISIONE SOVRANA
PERCORSI DI EMERSIONEDELLA RILEVANZA COSTITUZIONALE DELLA TUTELA E LIMITAZIONE QUANTITATIVA DELLE RISORSE
SOMMARIO: 1. La tutela quantitativa delle risorse territoriali quale oggetto
di disciplina costituzionale. - 1.1. Il volume della spesa territoriale nelle clau-sole espresse proprie degli ordinamenti costituzionali “a diritto amministrati-vo”. - 1.2. Il volume della spesa territoriale nell’istituzionalizzazione delle relazioni intergovernative propria dei sistemi di common law. - 2. Il “potere finanziario pubblico” come capacità di scelta allocativa e la sua declinabilità secondo auto o etero-determinazione delle risorse. - 3. La distribuzione delle risorse come risultato dell’esercizio concorrente di sovranità e autonomia finanziaria, tra modelli autonomi o derivati e discrezionalità sulle dimensioni quantitative o qualitative. - 3.1. Il problema delle dimensioni territoriali delle risorse letto alla luce delle categorie giuridiche del limite e della garanzia (costituzionali). - 3.2. Forme di Stato e volume della spesa territoriale. Auto-nomia e sovranità nell’approccio degli ordinamenti liberali o sociali, federali o regionali, a diritto amministrativo o di common law. - 3.3. Profili sostanziali e rimediali della tutela quantitativa dei volumi di spesa territoriale, tra proce-duralizzazione e giustiziabilità.
1. La tutela quantitativa delle risorse territoriali quale oggetto di disci-plina costituzionale
Nella Costituzione italiana il co. 4 dell’art. 119, disponendo che le risorse assegnate agli enti territoriali consentono agli stessi di “finanzia-re integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite”, detta una norma mediante la quale si pone in primo piano il tema della tutela quantitati-va della spesa pubblica non statale, introducendo un principio di c.d.
connessione tra risorse e funzioni che concorre – assieme ad altri istituti – a delineare lo status costituzionale dell’autonomia finanziaria1.
L’estensione dell’autonomia degli enti territoriali rappresenta un tema tipico della disciplina di rango costituzionale, la previsione in fon-ti gerarchicamente sovraordinate delle regole che definiscono gli spazi dell’autogoverno costituendo la forma di più immediata garanzia che l’ordinamento giuridico può apprestare a favore dei territori. In quest’ot-tica, anche le disposizioni sull’autonomia finanziaria godono, negli or-dinamenti composti, di un diffuso riconoscimento (anche) a livello co-stituzionale, con una frequente riconduzione della normativa relativa alla gestione delle spese e delle entrate territoriali, e attinente ai relativi rapporti con lo Stato, ad alcuni principi fondamentali e ad alcune regole operative da considerare come stabili proprio per il loro partecipare al patto costituzionale complessivo2.
1 Per principio di connessione (o di corrispondenza) si intende la previsione costitu-zionale che garantisce a ciascun soggetto di governo autonomo una capacità di entrata correlata alle esigenze di spesa necessarie per l’assolvimento delle funzioni che la stes-sa Costituzione gli affida. Il concetto è largamente utilizzato in modo analogo nella dottrina tedesca (Konnexitätsprinzip), alla quale si può fare riferimento per la relativa elaborazione teorica; cfr. tra l’ampia letteratura: O. KLEIN, Das verfassungsrechtliche
Konnexitätsprinzip, Potsdam, 2003; F. LOHSE, Kommunale Aufgaben, kommunaler
Finanzausgleich und Konnexitätsprinzip, Baden-Baden, 2006; T. AMMERMANN, Das
Konnexitätsprinzip im kommunalen Finanzverfassungsrecht, Baden-Baden, 2007;
K. ENGELKEN, Das Konnexitätsprinzip im Landesverfassungsrecht: die Kommunen und
Aufgabenübertragungen durch die Länder, Baden-Baden, 2009; C. PIELKE, Das
Kon-nexitätsprinzip in der deutschen Finanzverfassung. Eine interdisziplinäre und rechts-vergleichende Analyse, Hamburg, 2010. Per un impiego del principio nella letteratura
italiana, cfr. M.NICOLINI, Principio di connessione e metodo comparato, in F.P ALER-MO,E.ALBER,S.PAROLARI (cur.), Federalismo fiscale: una sfida comparata, Padova,
2011, pp. 97 ss. Per le premesse economiche individuabili nel c.d. principio di equiva-lenza, quale logica finanziaria parzialmente omogenea a quella giuridica espressa in termini di connessione (e consistente nella richiesta di corrispondenza tra “giurisdizio-ne” politica e “giurisdizio“giurisdizio-ne” economica, con possibilità di finanziare le funzioni pro-prie mediante entrate di cui l’ente abbia la piena responsabilità), cfr. M.OLSON,
Strate-gic Theory and Its Applications. The Principle of “Fiscal Equivalence”: The Division of Responsibilities among Different Levels of Government, in American Economic Re-view, vol. 59, issue 2, 1969, pp. 479 ss.
2 Per spunti sulla natura costituzionale delle regole di finanza territoriale, quale og-getto di studio specificamente giuridico, cfr. F.PALERMO, Comparare il federalismo
Anche la disciplina della finanza pubblica concorre infatti a delinea-re l’estensione dell’autonomia territoriale e, quindi, a definidelinea-re la forma di Stato (venendo al contempo determinata dalle scelte di fondo sottese alla medesima forma statuale)3. La disciplina finanziaria si pone in
que-sti termini come sistema a sua volta composto di sistemi finanziari sta-tale e territoriali; sistemi che si articolano in sfere distinte, delineate dal loro riconoscimento costituzionale come poteri finanziari separati ma variamente armonizzati e coordinati tra loro, tali per cui nella regola-mentazione costituzionale delle entrate e delle spese si manifesta una delle principali occasioni di disciplina dei rapporti tra livelli di gover-no4. Proprio nelle modalità di rapporto tra livelli di governo – con
coor-dinamento o negozialità – risiede allora la rilevanza sistematica genera-le della questione finanziaria, nel delineare la forma di Stato5.
Il tema della Costituzione finanziaria territoriale si pone peraltro come estremamente ampio, articolato in numerose prospettive unifican-ti e scomponibile in vari isunifican-tituunifican-ti disunifican-tinunifican-ti. Uno studio sistemaunifican-tico della stessa può allora muovere alternativamente o dai grandi principi che governano gli spazi del potere finanziario (e i loro rapporti reciproci) o – al contrario – può concentrarsi sui singoli istituti di cui la Costituzio-ne finanziaria territoriale si compoCostituzio-ne, tentando di ricostruire induttiva-mente a partire dall’esame degli stessi il quadro valoriale che permette il funzionamento dei meccanismi concreti.
In quest’ottica, pur nella varietà degli ordinamenti composti, un isti-tuto particolarmente rilevante ai fini della ricostruzione del sistema fi-nanziario territoriale è costantemente rappresentato dalla tutela costitu-zionale dei volumi delle risorse territoriali. Il problema di offrire una
fiscale: cosa, come, perché, in F.PALERMO,M.NICOLINI (cur.), Federalismo fiscale in
Europa. Esperienze straniere e spunti per il caso italiano, Napoli, 2012, pp. 1 ss.
3 Cfr. infra il par. 3.2. in questo capitolo.
4 Sulla pluralità di livelli di governo nella finanza pubblica, qualificando le relazioni finanziarie interne come oggetto delle “politiche costituzionali” nello Stato composto, cfr. R.BIFULCO, Le relazioni intergovernative finanziarie negli Stati composti tra
Costi-tuzione, politiche costituzionali e politiche di maggioranza, in V.ATRIPALDI,R.B IFUL-CO (cur.), Federalismi fiscali e Costituzioni, Torino, 2001, pp. 1 ss.
5 Sui profili sostanziali della regolamentazione dei rapporti tra livelli di governo, e loro modalità, cfr. in generale infra cap. VII, par. sub 4. e 5. (per il coordinamento), e 6. (per la negozialità).
garanzia affidabile agli enti territoriali circa la quantità di mezzi finan-ziari di cui l’esercizio delle funzioni loro proprie potrà disporre è infatti centrale nell’apprezzamento concreto del grado di autonomia di cui l’ordinamento consente lo sviluppo; una premessa fondamentale per va-lutare l’estensione sostanziale dell’autonomia è infatti costituita dalla disponibilità di mezzi materiali, così che l’ordinamento costituzionale – nell’ampia maggioranza delle esperienze statutali composte – dedica specifica attenzione a questo tema6.
L’esperienza costituzionale italiana ha sperimentato un riconosci-mento positivo della garanzia quantitativa delle risorse già nella prima formulazione dell’art. 119, quando si prevedeva che a livello territoriale fossero attribuiti tributi propri e quote di tributi erariali “in relazione ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie ad adempiere le loro fun-zioni normali”7, mentre dopo la riforma del 2001 la formulazione è
mu-tata, seguendo l’enunciazione per cui le risorse derivanti dalle fonti ti-pizzate nello stesso art. 119 “consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzio-ni pubbliche loro attribuite”8. La connessione tra quantità delle risorse
ed estensione delle funzioni rimane quindi un dato costante nell’im-pianto costituzionale italiano, assunto quale elemento essenziale per la garanzia – in generale – di un’autonomia territoriale effettiva.
Questo riconoscimento non rappresenta tuttavia una specificità del-l’ordinamento italiano. La garanzia dei volumi delle risorse affidate agli enti sub-statali costituisce infatti un tema centrale in tutti gli ordina-menti composti, in numerose altre esperienze nazionali potendosi ri-scontrare una specifica considerazione delle esigenze di tutela quantita-tiva e di correlazione tra risorse e funzioni, con la predisposizione di istituti e principi in materia, anche di rango costituzionale.
L’emersione della rilevanza giuridica del problema della definizione dei volumi di spesa territoriale si presenta quindi secondo diversi per-corsi di normazione, e le modalità di regolazione della distribuzione dei mezzi finanziari possono pertanto essere comparate tra loro, alla ricerca
6 Cfr. infra il cap. II. 7 Cfr. infra il cap. IV. 8 Cfr. infra il cap. V.
di strutture tipiche e ricorrenti di sistemazione del potere allocativo in categorie costituzionali.
1.1. Il volume della spesa territoriale nelle clausole espresse proprie degli ordinamenti costituzionali “a diritto amministrativo”
In particolare, un’esplicita disciplina della tutela quantitativa è rin-venibile negli ordinamenti “a diritto amministrativo”9, di impianto
con-tinentale, dove la considerazione dei rapporti tra enti territoriali minori e Stato è ricondotta a schemi più marcatamente giuridici, anziché poli-tici; schemi nell’ambito dei quali anche il problema dei volumi della spesa pubblica degli enti sub-statali ha avuto occasione di essere positi-vizzato, ed esplicitato, a livello di fonti rinforzate10.
Così, in particolare, nei sistemi di lingua tedesca la connessione tra risorse e funzioni ha rappresentato una declinazione dei principi di leal-tà inter-istituzionale11. A fronte di tale impostazione, all’interno
del-l’art. 106 GG l’ordinamento tedesco, nell’ambito di una disposizione molto dettagliata, si preoccupa di ricordare come il riparto dei gettiti tra
Bund e Länder deve conformarsi alla “copertura delle loro spese
neces-sarie, in misura proporzionale” e che “il fabbisogno della Federazione e quello dei Länder devono essere contemperati reciprocamente in modo da ottenerne un giusto conguaglio”; ciò con un’impostazione attenta alle esigenze di copertura delle relative spese, che assicura un
9 Con questa formulazione si intende riferirsi a quegli ordinamenti che sono caratte-rizzati da una specialità del regime giuridico proprio dell’amministrazione pubblica e che, ai fini della questione particolare della finanza territoriale, tendono pertanto a di-sciplinare con un approccio normativo (speciale) anche le relazioni inter-istituzionali tra Stato e enti costitutivi, proceduralizzando e regolando rapporti che in altri ordinamenti sono rimasti invece a livello meno formalizzato. Per la comparazione degli approcci alla disciplina dell’amministrazione, cfr. G.NAPOLITANO, I grandi sistemi del diritto
amministrativo, in ID. (cur.), Diritto amministrativo comparato, Milano, 2007, pp. 1 ss.
10 Per un inquadramento generale della qualità dei rapporti tra livelli di governo, analizzando i caratteri propriamente giuridici (di government) o deformalizzati (di
gov-ernance) delle relazioni tra Unione europea, Stati, Regioni ed enti locali, cfr. in
genera-le F.MERLONI, La leale collaborazione nella Repubblica delle autonomie, in Diritto
Pubblico, fasc. 3, 2002, pp. 827 ss.
tare di risorse corrispondente alle funzioni e che è rinvenibile anche in altri paragrafi del medesimo art. 106, oltre che – soprattutto – nell’art. 104a GG, dove il Konnexitätsprinzip è espressamente enunciato12. Allo
stesso modo, nel par. 4 della Finanz-Verfassungsgesetz (F-VG) austria-ca si afferma che le misure di compensazione e ripartizione finanziaria “devono essere conformi con la distribuzione dell’onere della pubblica amministrazione e fare in modo che i limiti delle prestazioni delle auto-rità locali coinvolte non siano superati”, evidenziando nuovamente la connessione tra dimensione delle risorse e funzioni; ciò secondo la me-desima impostazione di lealtà federale già citata per la Germania, sep-pure calata in un contesto politico meno attento all’effettività della compartecipazione da parte dell’autonomia territoriale nelle decisioni centrali, in ottica di Stato-ordinamento13.
Anche in un sistema federale fortemente competitivo sul piano fi-nanziario, come quello elvetico, sono poi state inserite disposizioni espresse che – per le ipotesi in cui occorrano elementi collaborativi – recuperano profili di garanzia quantitativa14. Così, non solo l’art. 47
della Costituzione svizzera afferma che la (Con)federazione “lascia ai Cantoni […] sufficienti fonti di finanziamento”, codificando su un pia-no generale un generico principio di connessione con le funzioni, ma – ad esempio – l’art. 46 prevede che per l’attuazione del diritto federale la Confederazione e i Cantoni possono concordare determinati obiettivi e programmi cantonali, e che in tal caso – integrante un’ipotesi di federa-lismo non duale, nel quadro di un sistema normalmente invece competi-tivo – deve intervenire il (correlato) sostegno finanziario centrale15.
È comunque soprattutto negli ordinamenti composti di tipo regiona-le – come quello italiano, già citato – che regiona-le clausoregiona-le in oggetto cono-scono uno sviluppo costituzionale in senso garantista della connessione tra risorse e funzioni, non eccezionale ma posto sistematicamente a
12 Cfr. in particolare l’art. 104a, co. 1 e 2, oltre che l’art. 106, co. 3, nn. 1 e 2, GG. 13 Cfr. infra il par. 4.2. del cap. II.
14 Cfr. infra il par. 2.2. del cap. II.
15 Un ulteriore principio di connessione di portata più generale, sebbene di formula-zione implicita, è inoltre contenuto ai par. 2 e 3 dell’art. 43a della Costituformula-zione elvetica, che riconnettono l’onere per le funzioni alla comunità che le gestisce e ne fruisce.
pertura dell’intero sistema della finanza territoriale16. Così nell’art. 158,
co. 1, della Costituzione spagnola si prevede che “i bilanci generali del-lo Stato potranno stabilire uno stanziamento a favore delle Comunità autonome in funzione del volume dei servizi e delle attività statali da esse svolti, nonché della garanzia di un livello minimo nella prestazione dei servizi pubblici fondamentali su tutto il territorio spagnolo”17.
L’impiego di clausole costituzionali di tutela quantitativa dei volumi della spesa pubblica territoriale caratterizza quindi un ampio numero di sistemi a diritto amministrativo, caratterizzati da esperienze anche mol-to distanti tra loro ma nelle quali il tema dei rapporti finanziari tra livel-li di governo è, comunque, sempre percepito e inquadrato come pro-blema giuridico (e non meramente politico/istituzionale).
Anche in Francia, dove la questione non era positivizzata in norme costituzionali (coerentemente con la natura centralista dell’ordinamento e il carattere sub-costituzionale delle garanzie di dettaglio della prima
décentralisation come libre administration), nondimeno l’esigenza di
una tutela quantitativa è stata poi affrontata di massima con i medesimi schemi fortemente giuridicizzati conosciuti in altri ordinamenti conti-nentali, ponendo al centro dell’attenzione la natura gestionale/ammini-strativa della questione18. In questo modo, anche in ordinamenti
marca-tamente centralisti la tutela quantitativa dei volumi di spesa locale può quindi emergere – giurisprudenzialmente – in forme di matrice comun-que costituzionale, come principio di buona amministrazione che rico-nosce l’aspettativa dei territori alla compensazione delle minori risorse o delle maggiori competenze assegnate dallo Stato, in modo da rispetta-re la corrispondenza dei mezzi finanziari con le funzioni affidate ai li-velli di governo minori.
16 Cfr. infra le considerazioni generali nel par. 5. del cap. II.
17 Cfr. infra il par. 5.1. del cap. II; peraltro, anche l’esperienza del Belgio – con il generale rafforzamento dell’autonomia finanziaria a partire dalla legge speciale del 16 gennaio 1989 – ha introdotto istituti di tutela quantitativa, di tipo però più “derivativo” (dal centro) che non di impostazione federale (cfr. il par. 5.2. del cap. II).
18 Cfr. infra il par. 6.2. del cap. II per la giurisprudenza sulla cui base si è sviluppato il principio di connessione in Francia, da ultimo codificato anche in tale ordinamento a livello costituzionale, nell’art. 72-2 introdotto nel 2003.
1.2. Il volume della spesa territoriale nell’istituzionalizzazione delle relazioni intergovernative propria dei sistemi di common law
Peraltro, anche negli ordinamenti di common law, non caratterizzati da un’impostazione di fondo “a diritto amministrativo” nella regolazio-ne di queste problematiche di relazioregolazio-ne tra livelli di governo, il tema della garanzia quantitativa dei volumi di spesa territoriale è stato speci-ficamente tematizzato (anche) come problema di diritto; ciò, tuttavia, secondo schemi diversi che fanno riferimento prioritariamente a logiche politologiche di relazione intergovernativa, più che a norme positive di diritto costituzionale e a una diffusa giuridicizzazione dei rapporti19.
Così, sebbene nella Costituzione degli Stati Uniti non sia rinvenibile una clausola di tutela quantitativa della spesa statale, nondimeno – spe-cie dopo lo svuotamento del vincolo nell’apportionment delle direct
taxes (mediante il XVI emendamento), che avrebbe potuto operare nel
senso di una garanzia normativa dei volumi statali di spesa – la giuri-sprudenza della Corte suprema ha consolidato prassi di rapporto politi-co tra Federazione e Stati che, specie in tema di grant system e di ar-monizzazione (seppur tenue) dei sistemi tributari, sono funzionali ad un’incentivazione di fatto della distribuzione delle risorse in aderenza con le competenze20. La distribuzione del prelievo e il ri-trasferimento
delle risorse sono allora resi coerenti con l’effettiva distribuzione delle funzioni non tanto in forza di una clausola generale attuata con precisi istituti giuridici (come nell’impianto “a diritto amministrativo”, meno coerente con l’assetto competitivo del federalismo fiscale statunitense), ma in forza dell’operare della competizione fiscale stessa (che dissuade le amministrazioni federate da prelievi tributari eccessivi); inoltre, la distribuzione delle risorse coerente con le funzioni deriva anche
19 Sulle relazioni intergovernative nei sistemi di common law come questione poli-tica prima che giuridica, cfr. D.S.WRIGHT, Federalism, Intergovernmental Relations,
and Intergovernmental Management: Historical Reflections and Conceptual Compari-sons, in Public Administration Review, vol. 50, issue 2, 1990, pp. 168 ss.; D.C.NICE,
Federalism: The Politics of Intergovernmental Relations, New York, 1987; G.R.S TE-PHENS,N. WIKSTROM, American Intergovernmental Relations: A Fragmented Federal
Polity, New York, 2007.
l’emergere della volontà della Federazione di incidere sulle politiche “non proprie”, mediante il generale potere di spesa, e ciò in particolare in un federalismo dualista dove l’unica via di incidenza sulle politiche statali è riconducibile al trasferimento condizionato di risorse federali (in modo che le stesse vengano riallocate sì al livello territoriale dove sono attribuite le competenze, ma in modo da influenzarne l’esercizio).
Una simile dinamica politica, di cui comunque rimane anche una traccia normativa nell’ordinamento giuridico statunitense, è presente in modo ancora più chiaro nei sistemi federali canadese e australiano, im-prontati a un modello di rapporti finanziari negoziati coerente con un federalismo cooperativo privo di una forte istituzionalizzazione21.
Nei relativi testi costituzionali, infatti, è rinvenibile la definizione di un assetto preciso delle competenze fiscali, articolate tra Federazione ed enti costitutivi, pensato in origine come separatista; assetto che non presentava pertanto occasioni di interferenza e che si articolava quindi in una disciplina estranea ad esigenze di tutela quantitativa e di coordi-namento nella distribuzione delle risorse (posto che la corrispondenza tra poteri di entrata propri e poteri di spesa propri, liberamente gestibili in modo indipendente a livello federale e provinciale, determinerebbe un’impostazione del tutto analoga a quella statunitense).
A fronte di questa opzione costituzionale, tuttavia, il tema della tute-la quantitativa è emerso poi neltute-la prassi dei rapporti intergovernativi sia in Canada che in Australia22; prassi che si segnalano per un elevato
gra-do di politicità, posto che in entrambi i sistemi giuridici è stata la valo-rizzazione della negozialità tra livelli di governo, nella distribuzione delle risorse, a portare all’affermazione di un modello profondamente diverso da quello prefigurato nelle fonti costituzionali.
Così, gli elementi di federalismo cooperativo finiscono per tradursi nella richiesta normativizzata di un mutuo consenso nella distribuzione delle risorse, tale da garantire la correlazione tra mezzi finanziari e fun-zioni. Ciò è in particolare avvenuto in Canada, dove il tax assignement
21 Cfr. infra il par. 3. del cap. II, nella sua parte iniziale sui tratti generali del model-lo negoziale (e sul tema cfr. anche infra il par. 6 del cap. VII).
22 Per il Canada, peraltro, è presente anche nella normativa di rango costituzionale una specifica previsione accostabile alle logiche del principio di connessione; cfr. la sec. 92.2 del Constitution Act 1867.
è stato ridefinito da esperienze di “affitto” delle imposte e da
agree-ments che hanno riallocato i volumi di spesa territoriale23, come anche
in Australia, dove la disciplina di rango costituzionale in materia di fe-deralismo fiscale è stata superata da una più forte centralizzazione ne-goziata delle decisioni sui volumi di spesa, trasformando in gran parte le entrate proprie in un sistema di trasferimenti erariali, concordato24.
Se con la riduzione delle tutele dei volumi di spesa territoriali a stru-menti pattizi (contrattuali) si è operata una riconduzione del problema della distribuzione quantitativa delle risorse dal piano esclusivamente fattuale (politico) a quello istituzionale (giuridico), la giuridicizzazione dell’approccio di common law alla tutela quantitativa dei mezzi finan-ziari – come problema di relazioni intergovernative – è ancora più evi-dente nella tradizione del Regno Unito. Nell’ordinamento britannico la razionalizzazione delle relazioni tra livelli di governo, pur se fuori dal-l’esperienza formalizzata degli ordinamenti “a diritto amministrativo”, ha seguito canali burocratici oltre che consensuali, confluendo in istituti che hanno ridotto il problema delle dimensioni della spesa territoriale a questione tecnica, in quanto tale poi risolta – spesso per stemperare i conflitti politici – con strumenti manageriali e contabili25.
Così, in esito al conflitto tra Local Government e amministrazione centrale che ha caratterizzato l’epoca Thatcher, la soluzione di New
Public Management all’esigenza di tutela quantitativa dell’autonomia è
stata individuata in schemi di distribuzione del potere di spesa che an-corano le risorse disponibili alle funzioni affidate e – contemporanea-mente, in ottica efficientista – alla relativa performance26; d’altra parte,
con la c.d. formula Barnett, i livelli di finanziamento della devolution erano stati (fin dagli anni ’70, in preparazione dell’autonomia politica) fatti oggetto di una forte tecnicizzazione, seguendo metodi di calcolo
23 Cfr. infra il par. 3.1. del cap. II. 24 Cfr. infra il par. 3.2. del cap. II.
25 Cfr., per i profili generali della regolazione tecnico/burocratica della finanza terri-toriale propri degli ordinamenti maggiormente accentrati, in particolare infra il par. 6. del cap. II, nella sua parte iniziale. Sul ruolo comunque trasversale della tecnica conta-bile, in tutti gli ordinamenti anche a forte autonomia, cfr. infra il par. 5. del cap. VII e il par. 1.2. del cap. VIII.
automatici per definire la dotazione finanziaria territoriale, in modo da assicurare la prevedibilità delle risorse (spostando così dalla politica alla burocrazia dei rapporti intergovernativi il problema della definizio-ne dei volumi di spesa in Scozia, Galles e Irlanda del Nord)27.
Nei sistemi statuali composti, quindi, pur se con diverse modalità a seconda del grado di giuridicizzazione dei rapporti tra livelli di governo (con un coordinamento più o meno proceduralizzato, o lasciato alla ne-goziazione), la questione delle risorse assume comunque rilevanza co-stituzionale. La norma superiore, infatti, è quella ontologicamente più adeguata a porre garanzie e limiti integrativi della forma di Stato, e co-me tali si presentano anche le garanzie e i limiti quantitativi in esaco-me; la definizione della dimensione delle risorse affidate a ciascun ente co-stitutivo, nel suo porsi come precettiva, determina infatti l’assetto del-l’ordinamento composto, integrando scelte che orientano il modo so-stanziale di esprimersi delle categorie di sovranità e autonomia.
2. Il “potere finanziario pubblico” come capacità di scelta allocativa e la sua declinabilità secondo auto o etero-determinazione delle risorse
L’articolarsi sul territorio del potere pubblico e della relativa ammi-nistrazione determina un problema di distribuzione delle risorse all’in-terno dell’ordinamento, che il diritto regola secondo diversi valori (so-lidarietà o competizione) e impiegando varie tecniche normative (con auto o etero determinazione dei volumi di risorse)28.
In tutti i sistemi statutali l’esistenza di un’organizzazione a base ter-ritoriale pone la questione di come regolare la spesa pubblica, secondo un riparto che sia indifferente o meno ai confini. Il potere pubblico ne-gli ordinamenti composti – come capacità di determinare autoritativa-mente e unilateralautoritativa-mente scelte locali sugli interessi, che siano
27 Cfr. infra il par. 6.1. del cap. II.
28 Per una prospettiva di analisi economica dei processi allocativi delle risorse, iso-lando i fattori di successo delle politiche redistributive a seconda dei caratteri politici ed istituzionali dei diversi modelli di Stato (federali e accentrati) in ottica dei relativi “equilibri multipli”, cfr. A.DIXIT,J.LONDREGAN, Fiscal Federalism and Redistributive
ziate – segue un’articolazione territoriale in enti autonomi le cui dina-miche coinvolgono anche il potere finanziario (di spesa e, talvolta, di entrata); in tal modo, quella finanziaria si pone quale componente es-senziale dell’autonomia, intesa come capacità di determinare assetti delle risorse pubbliche diversificati rispetto ad altri territori, strumentale all’esercizio delle competenze attribuite (le quali rimarrebbero non atti-vabili o etero-determinate in assenza di un’adeguata autonomia di ge-stione delle relative risorse)29. Contemporaneamente, l’integrità
dell’or-dinamento è conservata dalla dimensione sovrana del potere (quale espressione di supremazia delle esigenze unitarie), cui corrisponde una dimensione sovrana anche del potere specificamente finanziario, intesa come spettanza al solo ente centrale delle scelte di coordinamento che impongano determinati indirizzi alla spesa e al prelievo30.
La suddivisione territoriale del potere si pone così come capacità di scelta differenziata, in quanto garantita dall’autonomia, ma entro i limiti
29 In questo senso, il ruolo delle attribuzioni finanziarie come elemento determinan-te e fondativo dell’autonomia tout court è diffuso e pacificamendeterminan-te riconosciuto. Nella dottrina italiana, si ricorda la valorizzazione dell’autonomia finanziaria come “pietra angolare” dell’autonomia regionale in C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, vol.
II, Padova, 1976, p. 906.
30 Sul tema della sovranità finanziaria e suoi limiti, a livello interno si può fare rife-rimento per primi spunti al ruolo svolto dal concetto di “consenso” sulle scelte di entra-ta e spesa, che presupporrebbe un passaggio democratico espresso dai soggetti contri-buenti (cfr. A.CATTARIN, Dalla servitù alla sovranità. No taxation without
representa-tion, Napoli, 2009, in particolare cap. I), oltre che dalle autonomie, mentre – a livello di sovranità esterna – centrale sembra essere il concetto di “autodeterminazione” rispetto alle (pur possibili) condizionalità di origine europea o, anche, internazionale (cfr. per spunti L.CAPPUGI,F.SCHIAVO CAMPO, Integrazione finanziaria internazionale e i limiti
all’esercizio della sovranità monetaria, Roma-Bari, 1990, sullo specifico profilo
mone-tario e, sull’assetto emergente dalla recente crisi, G.M.ROBERTI, Crisi del debito
sovra-no e sovranità ecosovra-nomica, e R.PEREZ, Cessioni di sovranità e poteri di bilancio,
en-trambi in AA.VV., Dalla crisi economica al pareggio di bilancio: prospettive, percorsi
e responsabilità (Atti del LVIII convegno di studi di scienza dell’amministrazione),
Milano, 2013, rispettivamente pp. 205 ss. e pp. 349 ss.). Sulla sovranità di spesa, per le premesse di storia del pensiero giuridico necessarie a contestualizzare le regole di det-taglio di seguito analizzate, cfr. anche D.QUAGLIONI, La sovranità, Roma-Bari, 2004,
in particolare pp. 56 ss. sul concetto di sovranità limitata (nel caso delle scelte di allo-cazione delle risorse limitata – in particolare – sia dalla realtà fattuale, posta la scarsità dei mezzi finanziari, sia dalle esigenze costituzionali di protezione dell’autonomia).
posti dalle prerogative sovrane; e tale schema si applica anche all’arti-colazione territoriale del potere finanziario. Se il potere pubblico può essere definito come capacità di scelta tra diverse opzioni, legittimata dal perseguire un interesse pubblico e dallo svolgersi entro un quadro di limiti (costituzionali) che assicurano il perseguimento di quell’interes-se31, analogamente il potere pubblico finanziario può essere identificato
nella capacità di scegliere l’allocazione delle risorse maggiormente coe-rente con l’interesse pubblico, ma da esercitare in un quadro di limiti e garanzie che diano legittimazione alla redistribuzione operata. La natu-ra del diritto costituzionale, come limite e fondamento del potere pub-blico, conserva quindi la sua attualità strutturale anche rispetto al tema della potestà di definizione del compendio di risorse posto a disposizio-ne di ogni singola articolaziodisposizio-ne territoriale autonoma dello Stato-ordi-namento32.
La questione non è allora solo quella del chi decida sulla distribu-zione delle risorse, ma diventa rilevante anche con quali limiti e quali garanzie si possa così allocare la spesa territoriale, ovvero il tema di quale sia il quadro normativo rigido fissato dall’ordinamento (costitu-zionale) entro cui le scelte allocative vanno condotte.
La domanda di fondo a cui si cerca di dare risposta è perciò quella connessa al problema della fissazione delle dimensioni territoriali della
31 Sulla nozione di potere pubblico in generale, cfr. G.D
I GASPARE, Il potere nel
di-ritto pubblico, Padova, 1992. In particolare, per evidenziare il ruolo organizzativo del
potere nei rapporti intra e infra istituzionali – e la sua giuridicizzazione, tipica degli ordinamenti a diritto amministrativo (in antitesi con l’esperienza meno formalizzata delle esperienze di common law) – cfr. pp. 126 ss.
32 Sul diritto costituzionale come insieme di limiti al potere, ma anche di garanzie per gli interessi per i quali quel potere viene conferito, si rinvia alla letteratura sul “co-stituzionalismo” come corrente filosofica e fenomeno storico. Per spunti più specifici sul tema della Costituzione come limite al potere fiscale, invece, cfr. A.SAJÓ, Limiting
Government: An Introduction to Constitutionalism, New York, 1999, pp. 190 ss. (sui
limiti al potere di bilancio e l’apparenza della responsabilità) e R.BRIFFAULT,
Disfa-vored Constitution: State Fiscal Limits and State Constitutional Law, in Rutgers Law Journal, vol. 34, 2002, pp. 907 ss. Sempre per le ripercussioni finanziarie e, nello
speci-fico, sugli effetti – per tale funzione limitativa della Costituzione – determinati dalla perdita dei confini nei processi di integrazione globale, cfr. in particolare G.GRASSO, Il
costituzionalismo della crisi. Uno studio sui limiti del potere e sulla sua legittimazione al tempo della globalizzazione, Napoli, 2012.
spesa pubblica: ci si chiede cioè come siano regolate a livello costitu-zionale, con norme o sostanziali (regole specifiche e parametri precisi) o procedurali (meccanismi negoziali o di coordinamento), le potestà pubbliche di spesa e di entrata, in modo che sia garantita – e limitata – la quantità di risorse a disposizione di ogni ente territoriale. La prospet-tiva è, in altri termini, quella di un’analisi giuridica delle regole di di-stribuzione delle risorse, apprezzando i diversi modelli di normazione e il relativo carattere propriamente precettivo (anziché politico-intergo-vernativo); ciò sia sul piano delle regole sostanziali e procedurali33, sia
verificando la giustiziabilità di tali garanzie e limitazioni34.
Il filo conduttore di questa lettura costituzionale del tema dei volumi della spesa territoriale è allora rappresentato dalle declinazioni della sovranità e dell’autonomia in istituti finanziari concreti, per verificare – nell’ambito del tema dell’allocazione e dell’impiego delle risorse sul territorio – quanto vi sia di garantito (a favore dell’autonomia) e quanto vi sia di limitato (a favore della sovranità) nell’approccio dell’ordina-mento costituzionale alla redistribuzione finanziaria territoriale. Quanto – cioè – la dimensione costituzionale delle regole allocative (sostanziali e, più spesso, procedurali) limiti la sovranità nel decidere sulla dimen-sione territoriale della spesa, contestualmente garantendo quindi l’auto-nomia35; o quanto al contrario la norma fondamentale riconosca uno
spazio di potere sovrano nel delineare – in senso garantista degli equili-bri unitari delle finanze – il volume della spesa territoriale, limitando l’autonomia36.
La dimensione territoriale del potere, e il suo fondamento costitu-zionale, si esprime quindi nel duplice profilo della garanzia e della limi-tazione degli spazi di differenziazione, e tale struttura normativa – in termini concreti – trova un’importante occasione di emersione proprio nell’idea di auto e etero determinazione del volume della spesa
33 Cfr. infra il cap. VII. 34 Cfr. infra il cap. VIII.
35 Cfr. infra il cap. II per un profilo di diritto comparato (in particolare il par. 1 per le considerazioni generali sulle garanzie quantitative dell’autonomia finanziaria).
36 Cfr. infra il cap. III per un profilo di diritto comparato (in particolare il par. 1 per le considerazioni generali sui profili della limitazione della spesa territoriale).
ca territoriale, come questione di potere espressione delle caratteristiche autonome o sovrane delle diverse componenti dell’ordinamento.
3. La distribuzione delle risorse come risultato dell’esercizio concor-rente di sovranità e autonomia finanziaria, tra modelli autonomi o de-rivati e discrezionalità sulle dimensioni quantitative o qualitative
La tematica è quindi costituzionale proprio perché declinata come garanzia o limitazione del potere pubblico, in quanto quest’ultimo sia connesso a sfere sovrane (per la tutela di interessi pubblici unitari) o a sfere autonome (per la tutela di interessi pubblici differenziati). Il vo-lume della spesa territoriale viene allora assicurato in un ammontare minimo dalla norma costituzionale, per proteggere l’autonomia (per-mettendo spese necessarie per politiche differenziate e competitive), e viene contestualmente compresso entro spazi massimi – dalla medesi-ma normedesi-mativa costituzionale – per garantire le esigenze sovrane (impe-dendo spese incoerenti con politiche unitarie e solidali).
Per sovranità finanziaria si intende così la dimensione unitaria del potere di decisione sulle risorse, normalmente accentrata in capo allo Stato-persona per l’armonica e coordinata gestione della finanza pub-blica allargata (in uno spazio di “supremazia”); d’altra parte, per auto-nomia finanziaria si intende la dimensione plurale del potere di decisio-ne sulle risorse, affidata agli enti sub-statali per una gestiodecisio-ne differen-ziata e competitiva della finanza pubblica, strumentale a politiche terri-torialmente in competizione tra loro (in uno spazio di “immunità”)37.
A fronte di questa ripartizione, l’ordinamento sviluppa tanto limiti alla sovranità, a garanzia delle esigenze di differenziazione territoriale locali, quanto limiti all’autonomia, a garanzia delle esigenze unitarie. Sovranità e autonomia, in questo senso, concorrono a delineare – tra solidarietà e competizione interterritoriale – l’articolarsi sul territorio
37 Per una qualificazione delle situazioni giuridiche connesse alla sovranità e all’au-tonomia finanziaria, prendendo spunto da W.N. Hohfeld, cfr. rispettivamente infra i par. 2. e 1. del cap. VIII.
della distribuzione dei mezzi finanziari38. Ciò secondo modelli di
rego-lamentazione della distribuzione delle risorse diversi tra loro, nei quali si ricompongono variamente le esigenze di garanzia e di limitazione in cui si esprime la sfera di autonomia o la sfera di sovranità (e che pon-gono in essere istituti alternativi di definizione quantitativa dei volumi della spesa territoriale39).
In particolare, tali soluzioni normative possono essere ricondotte a una diversa commistione di due schemi teorici astratti: ovvero dei mo-delli a finanza autonoma e dei momo-delli a finanza derivata40. Se nella
realtà degli ordinamenti è dato sempre riscontrare l’impiego di sistemi misti di definizione delle risorse territoriali, nondimeno gli elementi di regolamentazione presenti in tali sistemi possono essere scorporati e distinti in istituti di finanza propria (o autonoma) e istituti di finanza da trasferimento (o derivata), in modo da individuare la tendenza di fondo
38 Sull’equilibrio esistente negli ordinamenti composti tra solidarietà e autonomia finanziaria, per un inquadramento generale (ma con specifica attenzione all’esperienza italiana), cfr. A. BRANCASI, Uguaglianze e diseguaglianze nell’assetto finanziario di
una Repubblica federale, in Diritto Pubblico, fasc. 3, 2002, pp. 909 ss. dove si
eviden-ziano anche le dimensioni dinamiche dell’assetto finanziario, secondo le contrapposi-zioni tra solidarietà e non-assistenzialismo, da un lato, e responsabilità e non-opportu-nismo, dall’altro. L’autonomia e la sovranità finanziaria interagiscono quindi anche re-sponsabilizzandosi vicendevolmente, così che la solidarietà diventa una categoria gene-rale del sistema di regolazione, su cui ancora in genegene-rale G.CAZZOLA, Federalismo e
solidarietà, in Il Mulino, fasc. 2, 1995, pp. 227 ss. Per una trattazione invece dei tratti di
disciplina positiva che nell’ordinamento italiano esprimono puntualmente questa dupli-ce tensione tra responsabilità e solidarietà, nella disciplina più redupli-cente della legge 243/2012, cfr. infra i par. 2.3. e 2.4. del cap. VI.
39 Per l’esame comparato di tali istituti, e sulla loro complementarietà pur nelle di-verse prospettive proprie dell’autonomia o della sovranità, cfr. infra il cap. II per le garanzie e il cap. III per le limitazioni.
40 Sui modelli a finanza autonoma e a finanza derivata, per una trattazione generale della loro distinzione in ottica comparata, cfr. G.F.FERRARI, Il federalismo fiscale nella
prospettiva comparatistica, in AA.VV., Il federalismo fiscale alla prova dei decreti
delegati (Atti del LVII convegno di studi di scienza dell’amministrazione), Milano,
