3.1 Food safety: l’evoluzione in Cina e nel mondo
All’interno dell’ambito della sicurezza alimentare a livello globale, possiamo evidenziare alcuni casi particolari, come ad esempio la situazione cinese. Inizialmente, l’agricoltura cinese si occupava esclusivamente di una produzione in piccola scala, in cui i gestori erano all’ignoto delle conoscenze di base sulla sicurezza alimentare e sulle pratiche agricole più sicure (DeWaal & Robert, 2005). Tuttavia con il rapido sviluppo della Cina, il settore primario cinese ha sviluppato il suo enorme potenziale: degli 1.3 miliardi di cittadini cinesi, più di 900 milioni vivono in zone rurali e la maggior parte di questi è impegnato in attività agricole. La produzione agricola in Cina è elevatissima: il paese produce il 70% in più dell’intera produzione agricola dell’Unione Europea, il 150% in più di quella indiana e il 205% in più di quella statunitense; l’agricoltura rappresenta circa il 15% del PIL cinese e cresce in media del 8% l’anno (Gianni et al., 2011). Tuttavia i terreni a disposizione delle attività agricole non crescono in modo parallelo alle necessità di produzione, ma al contrario vanno in diminuzione, di conseguenza la Cina è passata dall’essere un paese esportatore di prodotti agricoli a divenire un importatore di quantità crescenti di cereali e altri prodotti. La tecnologia agricola cinese è in costante miglioramento, ma l’efficienza complessiva continua a rimanere ampiamente dietro gli standard dei paesi più sviluppati, soprattutto nell’ambito della sicurezza (Gianni et al., 2011). Uno dei problemi nel settore della food safety è dato dalle modalità di distribuzione dei prodotti che spesso sono destinati ai mercati tradizionali, passando da diversi intermediari, rendendo in questo modo la tracciabilità del prodotto praticamente impossibile. In questo contesto, i regolamenti di sicurezza alimentare non sono messi in atto, oppure vengono totalmente ignorati (Lin, Zeng, Li & Ni, 2010). A seguito dell’aumento dei casi di incidenti legati a problemi di sicurezza alimentare a livello globale e al conseguente malumore della popolazione, le istituzioni responsabili della food safety e le industrie alimentari in tutto il mondo hanno tentato di migliorare questo aspetto per proteggere la salute dei consumatori e la loro fiducia, evitando così di danneggiare gli scambi internazionali e l’economia delle singole nazioni. Un importante cambiamento a livello di sicurezza alimentare nell’Unione Europea avvenne con l’introduzione del sistema HACCP negli anni ‘90 (negli Stati Uniti d’America fu già introdotto negli anni ‘70). L’acronimo HACCP sta per
Hazard Analysis of Critical Control Points ed identifica i due elementi chiave di questo sistema (De Felip, 2001):
• Hazard-Analysis, ovvero l’analisi di tutte le procedure connesse alla produzione, distribuzione ed uso delle materie prime o del prodotto lavorato, per identificare i pericoli potenziali o reali e valutarne i rischi (gravità e probabilità).
• Critical Control Points, i punti di controllo critico, ovvero una materia prima, una localizzazione, una formulazione o un processo in corrispondenza dei quali può essere esercitato un controllo su uno o più fattori per prevenire o eliminare un pericolo per la sicurezza alimentare o per ridurlo ad un livello accettabile.
Con l’HACCP venne introdotto il concetto dell’autocontrollo aziendale: a differenza di ciò che avveniva in passato, in cui i controlli di sicurezza alimentare venivano eseguiti esclusivamente “a valle” della produzione alimentare sul prodotto finito, adesso la garanzia della produzione igienica degli alimenti viene affidata all’operatore dell’azienda. Il produttore deve tenere sotto costante controllo la lavorazione degli alimenti prevenendo contaminazioni chimico-fisiche e biologiche che potrebbero risultare pericolosi per la salute umana o pregiudizievoli per le caratteristiche organolettiche dell’alimento (Andreazza and Scipioni, 1997). Il controllo non avviene dunque solo sul prodotto finito ma sull’intero processo produttivo. Con il sistema HACCP si passa dal concetto di verifica della sicurezza alimentare al concetto di prevenzione della sicurezza alimentare, agendo dunque “a monte” della produzione, prima che gli eventi potenzialmente negativi possano minare la sicurezza igienica durante le fasi di lavorazione portando a contaminare l’alimento (Andreazza and Scipioni, 1997). L’Unione Europea a livello legislativo adottò nel Gennaio 2002 il Regolamento (CE) 178/2002 per fornire un’impostazione generale e una serie di requisiti necessari allo sviluppo delle leggi sulla sicurezza alimentare nei vari Stati Membri (Global Food Safety Forum, 2011). L’obbiettivo principale di questo regolamento era quello di stabilire un sistema di rintracciabilità affidabile e una piattaforma di scambio di informazioni in modo da poter monitorare l’intera produzione di un prodotto, rendendo possibile la prevenzione o l’eventuale gestione del rischio in modo coerente ed equo fra i vari Stati Membri (European Union, 2002). Nel 2004 furono poi emanati quattro regolamenti comunitari (852, 853, 854 e 882) contenuti all’interno del “Pacchetto Igiene”: l’Unione Europea con questi regolamenti intendeva armonizzare la vasta quantità di direttive, regolamenti e raccomandazioni
precedentemente emessi nel settore della sicurezza alimentare, in modo da semplificarne i concetti e adottare così la strategia legislativa del progetto “dalla terra alla tavola”(Simonetta, 2014). Come già detto i regolamenti del “pacchetto igiene”sono 4 (European Union, 2004):
• Reg. CE n ° 852/04 “sull’igiene dei prodotti alimentari”, contenente norme sulla produzione primaria, i manuali di corretta prassi igienica ed istituì l’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA).
• Reg. CE n ° 853/04 “norme specifiche in materia di igiene per gli alimenti di origine animale”, sono esclusi da questo regolamento gli alimenti di origine vegetale e gli alimenti misti.
• Reg. CE n ° 854/04 "norme specifiche per l’organizzazione di controlli ufficiali sui prodotti di origine animali destinati al consumo umano".
• Reg. CE n ° 882/04 "relativo ai controlli ufficiali intesi a verificare la conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul benessere degli animali".
Attraverso il pacchetto igiene tutti gli Stati Membri rispettavano gli stessi criteri riguardo l’igiene della produzione degli alimenti, in questo modo i controlli di natura igienico-sanitaria vengono effettuati secondo gli stessi standard su tutto il territorio della Comunità Europea. Rendendo uniformi le norme sanitarie, viene resa possibile la libera circolazione di alimenti sicuri, andando così a favorire il benessere dei cittadini ed i loro interessi sociali ed economici (Simonetta, 2014). Negli Stati Uniti d’America la questione della sicurezza alimentare è stata affrontata introducendo nel 2010 il Food Safety Modernization Act (FSMA) in sostituzione del Food, Drug, and Cosmetic Act del 1938. Il FSMA si basa sui principi dell’analisi del rischio e sul controllo preventivo (Taylor, 2012). L’analisi del rischio è risultata particolarmente efficace stabilendo una partnership fra gli enti responsabili dei controlli di sicurezza alimentare e i diversi operatori dell’industria alimentare (Global Food Safety Forum, 2011). In Cina, a seguito del famoso incidente della Melammina del 2008, è stata introdotta una nuova legge sulla sicurezza alimentare nel 2009. La nuova legge ha stabilito un sistema di controllo sulla food safety basato su un’analisi del rischio su base scientifica eseguita da una terza parte. È stata inoltre introdotta una nuova istituzione responsabile dei
controlli di sicurezza alimentare, in grado di coordinare le varie autorità nel campo dell’industria del cibo e coniugare i nuovi regolamenti con i vecchi ancora in vigore (Global Food Safety Forum, 2011). La Cina, con il suo rapido sviluppo economico, è andata incontro a grandi cambiamenti: il più importante è avvenuto nel 1978, quando il paese è passato da un’economia orientata dal comando di un unico leader alla cosiddetta “economia socialista di mercato”. Il cambiamento comportò vari problemi di natura sociale ed economica, ed il settore della sicurezza alimentare fu uno dei più colpiti. Il Governo Cinese si impegnò per incrementare le produzioni alimentare e la diversificazione dei prodotti offerti ai consumatori, concentrandosi quindi sul concetto di food security. L’obbiettivo del governo è quindi quello di superare il concetto di food security e passare a quello di food safety, perchè i cittadini cinesi stanno orientando le loro richieste verso prodotti più sicuri e di qualità superiore. Il Dodicesimo Five-Year Plan (2011-2015) stabilì chiaramente che un miglioramento della sicurezza alimentare nazionale debba essere una priorità per il paese, come base per un ulteriore sviluppo per la Cina (General Office of the State Council, 2012). Tuttavia, nonostante l’impegno preso dal Governo Cinese, la sicurezza alimentare rimane un serio problema in Cina. Una serie di incidenti legati alla food safety, spesso mascherati dai media, hanno ridotto la fiducia dei consumatori nell’industria alimentare e nelle istituzioni responsabili dei controlli. Dal 2004 al 2012 sono stati registrati 2489 incidenti legati alla sicurezza di prodotti alimentari, il che significa una media di 276 casi all’anno, ovvero 2 incidenti ogni 3 giorni; analizzando i dati relativi ai casi di incidenti avvenuti tra il 2004 ed il 2012 è possibile trarre alcune conclusioni: più del 64% dei casi riportati riguardano il settore di manipolazione e trasformazione dei prodotti; circa il 61% dei casi riguarda prodotti di origine animale e latticini; il problema più frequente riguardava l’uso illegale di additivi alimentare, nel 34% degli incidenti (Wu, 2012).
3.2 L'evoluzione del quadro normativo cinese sulla sicurezza alimentare
La normativa sulla sicurezza alimentare in Cina si basa sulla legge in vigore dal 2009: la Food Safety Law (FSL). La legge fu introdotta per risolvere i problemi di tutela della sicurezza alimentare nazionale derivanti da un sistema politico e giuridico molto complesso, all'interno del quale tuttavia, questa normativa trova le fondamenta del proprio sistema concettuale (Balzano, 2012). In Cina l'evoluzione normativa nel settore della sicurezza alimentare si è sviluppata principalmente negli ultimi 20 anni, con un percorso caratterizzato
da numerose tappe intermedie e l'introduzione di nuove leggi. Questa evoluzione fu spinta da una forte pressione sociale in una situazione di malessere generale causato dai numerosi scandali alimentari che colpirono la nazione. Inoltre la nuova normativa rispose alla necessità di adeguamento agli standard imposti dal mondo internazionale, con i quali la Cina è in un costante confronto a partire dal suo ingresso all'interno della WTO (World Trade Organization) (Balzano, 2012). Alcuni aspetti della sicurezza alimentare, come la tutela del consumatore, la qualità e la sicurezza dei prodotti, erano già regolati da atti normativi precedenti alla FSL del 2009: nel 1993 fu introdotta la “Legge sulla qualità dei prodotti”, successivamente modificata nel 2000, che introdusse come guida alla supervisione della qualità alimentare l'Amministrazione della supervisione sulla qualità (SAQS) (Chu, 2014). Un ulteriore modifica normativa avvenne nel 1995 con la “Legge sull'igiene dei prodotti alimentari” (FHL), poiché la precedente legge sulla qualità dei prodotti non riguardava in modo esclusivo gli alimenti, ma tutti i prodotti commerciabili. Tuttavia queste due normative non furono coordinate fra di loro, portando alla formazione di due differenti sistemi di controllo: uno sull'igiene, gestito dal Ministero della Salute, l'altro sulla qualità dei prodotti, sotto il controllo della SAQS. Con l'ingresso nella WTO e l'aumento del volume del commercio internazionale fu inoltre istituita l'Amministrazione dell'ispezione e della quarantena delle merci in entrata e in uscita, per gestire e tutelare la sicurezza degli alimenti importati ed esportati. La difficoltà di gestione e tutela della sicurezza alimentare in Cina era dunque da attribuirti alla frammentazione del sistema di controllo, vista la presenza dei due organi di gestione, MOH e SAQS (Balzano, 2012). Nel 2003 il Governo Cinese decise di introdurre l'Amministrazione statale per la supervisione e il controllo degli alimenti e dei farmaci (SFDA), responsabile della gestione e del coordinamento dell'attività regolativa dei diversi enti e di eventuali indagini in caso di scandali o incidenti alimentari. L'SFDA era a sua volta regolata dal Consiglio di Stato, in questo modo il Governo cercò di centralizzare la figura del Consiglio di Stato, privando in parte i diversi enti dei poteri fino ad allora acquisiti (Balzano, 2012). Ulteriori provvedimenti videro l'introduzione di un sistema di tracciabilità, di valutazione scientifica del rischio e di un sistema di licenze per la produzione di alimenti (Balzano, 2012). La FHL fornì alla Cina i fondamenti nel settore della sicurezza alimentare, ma anche a livello di produzione e regolamentazione dell'industria alimentare. La legge fissava degli standard per gli alimenti, gli additivi alimentari, i recipienti utilizzati, l'etichettatura dei prodotti, lo stoccaggio ed il trasporto dei prodotti alimentari. L'obbiettivo principale della FHL era quello di promuovere l'igiene alimentare, salvaguardando così la salute umana da eventuali contaminazioni degli alimenti o sostanze nocive (Lahteenmaki-
Uutela, 2009). La Legge sull'igiene dei prodotti alimentari stabilì inoltre che ogni azienda del settore agroalimentare doveva munirsi di una licenza per l'igiene rilasciata prima dagli enti locali del Ministero dell'Igiene ed in seguito dall'Amministrazione locale dell'industria e del commercio (SAIC) a tutte le aziende del settore agroalimentare che risultavano in regola con i requisiti igienici introdotti con la legge. Tale licenza rappresentava un prerequisito necessario ed imprescindibile per le operazioni di produzione di alimenti da parte dell’azienda. Inoltre la legge specificava che tali licenze erano relative all’impianto di produzione nella località specificata: il che significa che gli impianti di produzione non potevano essere spostati senza ottenere l'autorizzazione dello Stato o comunque, in caso di spostamento, non potevano essere operativi fino all’ottenimento di una nuova licenza (Roberts, 2007). Secondo quanto stabilito dalla FHL le licenze avevano una validità della durata di 4 anni. In caso di revoca della licenza per violazione degli standard igienici introdotti con la legge, ad un produttore alimentare veniva vietata la possibilità di richiedere una nuova licenza e di essere quindi operativo in una nuova produzione nel settore alimentare, per i 3 anni successivi alla violazione; oltre a tale divieto e alla revoca della precedente licenza, le misure disciplinari per violazioni della Legge sull'igiene alimentare includevano la confisca dei guadagni illegali, l'imposizione di multe ed il blocco degli ordini di produzione (Roberts, 2007).
3.3 La legge sulla sicurezza alimentare del 2009 (FSL)
La Legge sulla sicurezza alimentare (FSL, shipin anquan fa 食品安全法) fu emanata il 28 febbraio 2009 dall'Assemblea Nazionale del Popolo (ANP) ed entrò in vigore il 1 giugno 2009. Rappresenta tuttora il principale riferimento normativo in materia di sicurezza alimentare in Cina. La FSL è composta da 104 articoli raggruppati in 10 capitoli che trattano i seguenti ambiti:
1. Disposizioni generali
2. Sorveglianza e valutazione dei rischi per la sicurezza alimentare 3. Standard di sicurezza alimentare
4. Produzione e commercio di alimenti 5. Controllo sugli alimenti
6. Importazione ed esportazione di alimenti 7. Gestione degli incidenti di sicurezza alimentare
8. Gestione della supervisione 9. Responsabilità legale 10. Disposizioni supplementari
A supporto della FSL furono introdotte ulteriori leggi e regolamenti riguardanti specifici settori della catena alimentare, come ad esempio i prodotti agricoli, quelli caseari, prodotti importanti e altri. La FSL fu emanata nel 2009 a seguito di un periodo di incidenti e scandali alimentari che durò dal 2004 al 2008, culminato con il famoso scandalo del latte in polvere contaminato dalla Melammina (Chu, 2014): nel 2008, a 16 bambini furono diagnosticati calcoli renali ed altri danni a livello dei reni nella provincia di Gansu in Cina. In tutti i casi, i bambini avevano consumato la stessa baby formula, ovvero latte in polvere, prodotto dal gruppo Sanlu, una delle aziende principali nel mercato di prodotti lattiero-caseari in Cina (Hilts & Pelletier, 2009). Nel periodo di novembre 2008 furono registrati più di 13’000 ricoveri di cui 6 casi di bambini morti per insufficienza renale. La Melammina è una sostanza chimica utilizzata per innalzare il livello di proteine rilevato quando vengono eseguiti i test su latte. Lo stesso problema fu poi ritrovato anche in altre 21 aziende che si occupavano di produzioni lattiero-casearie (Xiu & Klein, 2010). Le 4 regioni maggiormente colpite dalla contaminazione di Melammina nelle baby formula appartengono tutte alla parte meno sviluppata della Cina, con un reddito pro capite inferiore alla media nazionale. I cittadini di queste zone infatti non possono permettersi le stesse scelte dei cittadini con reddito superiore, che al contrario scelgono prodotti di qualità, pagando un prezzo maggiore per una sicurezza garantita. Il costo delle baby formula importate dall’estero è da 3 a 5 volte superiore rispetto al costo del prodotto venduto dal gruppo Sanlu (Lu, 2011). Le conseguenze dello scandalo della Melammina sono state severe, soprattutto da un punto di vista economico: le perdite stimate dall’industria lattiero-casearia cinese da Settembre 2008 a Dicembre 2008 si aggirano introno ai 3 bilioni di Dollari US (Xiu & Klein, 2010). Gli incidenti causarono una forte reazione pubblica aumentando così la consapevolezza dei consumatori riguardo la sicurezza dei prodotti alimentari. Il Governo cinese fu così spinto verso una rapida riforma della normativa alimentare, introducendo un sistema di pene più pesante rispetto al precedente introdotto dalla FHL (Wang, 2013). La FSL portava ulteriori novità rispetto alla precedente FHL, con una regolamentazione più dettagliata, focalizzata sui punti critici non coperti dalla precedente normativa. In primo luogo la nuova legge puntava a coordinare in modo adeguato le competenze dei diversi enti governativi coinvolti nel settore della sicurezza alimentare, cercando di evitare sovrapposizioni di competenze, la causa principale dell'inefficienza della
precedente normativa in materia. La nuova normativa trovò una soluzione a tale problema istituendo il Comitato per la sicurezza alimentare, sotto il diretto controllo del Consiglio di Stato, come ente di controllo e coordinamento degli enti governativi coinvolti (Cheng, 2015). La FSL portò una forte innovazione anche sul piano esecutivo, assegnando maggior potere alle autorità competenti, con l'introduzione di nuove procedure di controllo, come ad esempio un sistema di richiami di alimenti analogo al modello europeo ed un sistema di ispezione e registrazione dei prodotti alimentari. Con la nuova legislazione fu data importanza alla raccolta di informazioni riguardanti il prodotto tramite laboratori certificati, amplificando il principio della responsabilità del produttore tramite un rigido sistema di pene e sanzioni . La nuova normativa presentò un approccio basato sul concetto di prevenzione, sviluppato tramite attività di sorveglianza e monitoraggio, con l'obbiettivo di prevenire i pericoli ed evitare ulteriori incidenti o scandali (Balzano, 2012). I fattori sfavorevoli della FSL riguardano principalmente il sistema di licenze: di fatto non sempre è chiaro quali licenze siano estremamente necessarie e quali debbano essere gli enti responsabili del rilascio di una determinata licenza. In questo complesso sistema, le filiali di una stessa azienda devono essere in possesso di diverse licenze per esercitare la propria attività ed aumenta così il rischio di eventuali irregolarità per ottenere le licenze necessarie (Zhou, 2013).
3.4 La valutazione del rischio per la sicurezza alimentare in Cina
La valutazione del rischio, nell'ambito del diritto Cinese, non è un concetto esclusivo del settore alimentare, anche se viene affrontato per la prima volta nel 2006 nell'ambito della legge sulla qualità e sicurezza dei prodotti agricoli (Balzano, 2012). Con la FSL del 2009 ed altri regolamenti successivi, il concetto di valutazione del rischio fu ampliato e reso più efficace nella sua applicazione. L'analisi del rischio è uno strumento di gestione dei problemi di sicurezza alimentare riconosciuto a livello internazionale che permette un controllo più efficace sulla sicurezza degli alimenti per la produzione di alimenti sani e per evitare la contaminazione del cibo. La valutazione del rischio è una fase dell'analisi del rischio, basata su principi scientifici con cui vengono analizzate e stimate le probabilità che un rischio si possa presentare e la sua eventuale gravità, con il relativo margine di incertezza. L'analisi del rischio è un sistema affidabile, poiché si basa su metodi scientifici, tramite studi nel settore della biologia, chimica, agricoltura e statistica, che portano alla realizzazione di tecniche di monitoraggio ideali (Yu, 2010).
L'analisi del rischio a livello internazionali si suddivide in 3 fasi distinte: 1. Valutazione del rischio
2. Comunicazione del rischio 3. Gestione del rischio
Tuttavia in Cina questa procedura viene divisa in 2 sole fasi (Balzano, 2012): 1. Monitoraggio del rischio
2. Valutazione del rischio
All'interno della FSL la procedura dell'analisi del rischio era trattata in maniera generale; il concetto fu approfondito nei successivi regolamenti correlati alla FSL. Nel 2010 furono rilasciati due regolamenti dedicati rispettivamente alla due fasi distinte dell'analisi del rischio, i Regolamenti amministrativi per il monitoraggio dei rischi di sicurezza alimentare ed i Regolamenti amministrativi per la valutazione dei rischi di sicurezza alimentare (Li S., 2011). Nel primo dei due regolamenti veniva definito il “monitoraggio del rischio” come la raccolta sistematica di dati di monitoraggio e di informazioni riguardanti la contaminazione dei prodotti alimentari, le malattie a trasmissione alimentare e la presenza di eventuali sostanze nocive per la salute umana all'interno degli alimenti. Veniva inoltre definita la fase di analisi integrata di tali informazioni e la trasmissione immediata dei dati ottenuti. Nel secondo regolamento, quello relativo al concetto di “valutazione del rischio”, viene fornita la