Dai dati relativi alla XIII legislatura (9 maggio 1996 - 29 maggio 2001), emerge come solo in tre casi gli organi parlamentari competenti presso il Senato abbiano operato in applicazione delle procedure di indirizzo di cui all’art. 144 R.S. In una prima occasione la Commissione igiene e sanità esprimeva parere favorevole, ex art. 144 co. 1, recependo le osservazioni della Giunta per gli affari europei in relazione ad una Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio; in un secondo caso la Giunta per gli affari delle Comunità europee elaborava indirizzi al governo in una risoluzione adottata ai sensi dell’art. 144, co. 6. Infine, la stessa Giunta approvava un documento, previa assunzione del parere della I Commissione permanente, in relazione ad un accordo di partenariato tra Stati membri e Stati D’Africa, ricorrendo alla procedura di cui al co. 4, che consente l’esame di atti che riguardano le “istituzioni o la politica generale dell’Unione europea”394. In questa fase, gli organi del Senato si
sono anche avvalsi degli ordinari strumenti conoscitivi e di indirizzo. Nel 1998 la Giunta per gli affari europei deliberava una indagine conoscitiva sull’attuazione del Trattato di Maastricht e le prospettive di sviluppo dell’Unione europea (ai sensi dell’art. 48, comma 6 R.S.) al fine di esaminare l’impatto sociale, economico ed istituzionale del Trattato stesso e di seguire gli sviluppi della Conferenza intergovernativa per la revisione dei Trattati. In quella occasione, nel documento conclusivo, la Giunta richiamava anche “l’importanza di favorire una più idonea partecipazione delle Camere e delle regioni alla fase ascendente del diritto comunitario”. Sempre ricorrendo agli ordinari strumenti di indirizzo, la Giunta adottava risoluzioni, ai sensi dell’art. 50, comma 2, in relazione alla Comunicazione della Commissione Agenda 2000, al Programma di presidenza svedese e alla redazione della carta diritti fondamentali UE395. L’attività più intensa degli organi parlamentari nella
394 Il primo documento viene approvato in esito all’esame di una proposta di direttiva per il ravvicinamento delle
legislazioni degli Stati membri relative agli integratori alimentari (Doc. XVIII n. 1), il secondo in relazione ad una direttiva in materia di detenzione circolazione e controlli dei prodotti soggetti ad accisa (DOC. XXIV-ter, n. 1).
395 Documento approvato dalla Giunta per gli affari delle Comunità europee sulla proposta di decisione del Consiglio
XIII legislatura si registra soprattutto in riferimento alle relazioni sull’attività dell’Unione trasmesse dal Ministero degli affari esteri ex art. 1, comma 2 della legge 871 del 1965 e sulla partecipazione dell’Italia al processo comunitario ai sensi dell’art. 7 della legge 86 del 1989 (poi modificato dalla legge 25 del 1999).
Una tendenza del tutto simile si manifestava in riferimento all’attività svolta dalla Camera nello stesso periodo: l’esame delle relazioni annuali rappresentava il nucleo centrale dell’attività degli organi parlamentari sugli affari comunitari, mentre solo tre sono stati i documenti finali, tutti adottati dalla IX Commissione ai sensi dell’art. 127 R.C. in relazione a proposte di direttiva o di regolamento. Nella XIV legislatura (30 maggio 2001-27 aprile 2006) si conferma sostanzialmente questo andamento, con un leggero incremento degli atti di indirizzo su specifici progetti della Comunità: salgono a dieci i documenti finali approvati dalla Camera e ad otto le risoluzioni adottate presso il Senato. Resta prevalente il ricorso agli ordinari strumenti conoscitivi e di indirizzo e controllo, mentre minore è l’attività dedicata all’esame di atti o progetti di atti dell’Unione disciplinata dalle procedure specifiche regolamentari di collegamento. In alcuni casi, sono state elaborate dalle commissioni permanenti interessate indagini conoscitive con l’obiettivo di seguire lo sviluppo di procedimenti e negoziati di particolare rilevanza, quali l’elaborazione del Trattato costituzionale e la definizione del quadro finanziario dell’UE per il 2007-2013396.
Resta inoltre predominante l’attività di indirizzo generale su grandi temi e politiche che si esprime prevalentemente con le risoluzioni approvate in aula in esito all’esame delle relazioni annuali sulla partecipazione italiana all’UE. Una novità propria degli inizi della 14a legislatura riguarda l’avvio dei procedimenti di esame parlamentare del programma legislativo e di lavoro annuale della Commissione europea e degli altri strumenti di programmazione del Consiglio397. Presso il Senato tale procedura è svolta in base all’art. 144 R.S. e prevede l’approvazione di una risoluzione della XIV Commissione, acquisiti i pareri delle altre commissioni e con l’eventuale passaggio in aula; alla Camera la delibera della Giunta per il regolamento della Camera del 9 febbraio del 2000 prevede il coinvolgimento di tutte le commissioni di merito che esaminano i profili di propria competenza, esprimono un parere e nominano un relatore per riferire alla XIV Commissione; segue l’esame da parte di quest’ultima (anche con l’eventuale audizione di europarlamentari) e la presentazione di una
396 Cfr. l’indagine conoscitiva sul futuro dell’Unione europea, svolta tra l’agosto 2001 e il dicembre 2004 dalle
Commissioni esteri e politiche UE di Senato e Camera e l’indagine conoscitiva sulle prospettive finanziarie dell’Unione europea e delle politiche di coesione, svolta tra il marzo 2004 d il marzo 2005 dalle Commissioni bilancio e politiche UE della Camera.
397 All’esame di tale atto si è poi affiancato nel 2003 quello del Programma operativo del Consiglio dell’Unione europea
e nel 2004 quello del programma strategico triennale, predisposto dai governi degli Stati ai quali spetta la presidenza di turno per il triennio. Con decisione del 15 settembre 2006, modificativa del proprio regolamento interno, il Consiglio dell’Unione ha sostituito i due atti con un unico atto: il programma operativo di 18 mesi elaborato dalle tre presidenze che si susseguono per il periodo considerato.
relazione all’Assemblea; all’esito della discussione in aula si possono votare atti di indirizzo al Governo. Tali procedure erano state pensate per consentire al parlamento di conoscere il quadro entro cui si collocano gli specifici interventi, realizzati attraverso atti comunitari nel corso del periodo di riferimento; tuttavia risultò subito evidente come l’attività di indirizzo compiuta in questo ambito rischiasse di restare scarsamente effettiva data la distanza temporale rispetto all’azione che intendeva orientare398.
Dai dati illustrati è quindi possibile individuare alcune linee di tendenza che caratterizzano gli anni che vanno dal 1996 al 2006, utili anche a comprendere l’evoluzione delle prassi immediatamente successive. Innanzitutto si registra un limitato utilizzo delle procedure conoscitive, di indirizzo e di controllo individuate dai regolamenti parlamentari al fine di garantire la partecipazione del parlamento alla formazione di specifici atti e progetti della Comunità. Molto più frequente è invece la valutazione e l’elaborazione di indirizzi con riferimento a temi di particolare rilevanza e a politiche generali, con lo scopo di dare orientamenti periodici all’azione del governo nelle sedi decisionali europee. Svolgono questa funzione le risoluzioni in aula all’esito dell’esame delle relazioni annuali sulla partecipazione dell’Italia all’Unione e, a partire dal 2001, in esito all’esame del programma legislativo della Commissione europea e degli altri strumenti di programmazione legislativa e politica dell’Unione. L’attenzione delle Camere si concentra in via preminente sul processo di revisione dei trattati e, in generale, sulle modalità di partecipazione dell’Italia all’Unione, mentre uno spazio esiguo è destinato a specifiche proposte legislative. Le ragioni di tale tendenza risiedono in due ordini di fattori strettamente dipendenti. Il primo riguarda la prassi applicativa delle regole sui flussi informativi e sul raccordo tra governo e parlamento: sino all’aprile del 2006 non si ha una sistematica attuazione dell’obbligo di trasmissione alle Camere degli atti e progetti di atti dell’Unione, né una collaborazione informativa tra Governo e Parlamento sulle attività del primo in seno alle istituzioni europee; manca inoltre ogni riferimento agli orientamenti specifici dell’azione italiana in Europa nelle relazioni del Governo sulla partecipazione italiana all’Unione europea. Il secondo fattore spiega in termini più generali sia la carenza di partecipazione parlamentare attraverso mirati atti di indirizzo sia la stessa ineffettività degli strumenti informativi che ne è una delle cause principali. Fino all’avvio del processo di riforma dei trattati e al conseguente sviluppo al suo interno di un dibattito in ordine al ruolo del parlamento, permaneva infatti una visione dei rapporti Parlamento-Governo ancorata alla necessità di assicurare prima di tutto una piena discrezionalità dell’esecutivo nella conduzione dei negoziati399. Si riteneva infatti che una eccessiva presenza parlamentare nella elaborazione di singoli
398 V. M. ARMANNO, Il Parlamento italiano e le dinamiche di rafforzamento del ruolo dei parlamenti nazionali nei
processi di formazione degli atti comunitari - Le relazioni tra Parlamento e Governo, in Studi sulle fonti del diritto. Vol.
1, Milano, Giuffrè, 2010, p. 77.
399 Cfr. A.ESPOSITO, Il Trattato di Lisbona e il nuovo ruolo costituzionale dei Parlamenti nazionali: le prospettive per il
atti o progetti di atti potesse vincolare e rallentare l’azione del governo, con pregiudizio per i negoziati nelle sedi decisionali europee.