1950 78,2 SPD 27,5 1954 78,6 SPD 33,2 1958 78,7 CDU/CSU 44,4 1962 70,1 CDU/CSU 45,0 1967 74,1 CDU/CSU 46,0 1971 79,2 CDU/CSU 51,9 1975 82,3 CDU/CSU 50,4 1979 83,3 CDU/CSU 48,3 1983 84,8 CDU/CSU 49,0 1987 76,6 SPD 45,2 1988 77,4 SPD 54,8 1992 71,7 SPD 46,2 1996 71,8 SPD 39,8 2000 69,5 SPD 43,1 2005 66,5 CDU/CSU 40,2 2009 73,6 CDU/CSU 31,5 MEDIA 75,6
Fonte: elaborazione propria su dati ufficiali, facendo leva su www.bundeswahlleiter.de
Segue… Evoluzione della partecipazione elettorale nelle elezioni regionali (Landtag) e partito più votato
THÜRINGEN 1990 71,7 CDU/CSU 45,4 1994 74,8 CDU/CSU 42,6 1999 59,9 CDU/CSU 51,0 2004 53,8 CDU/CSU 43,0 2009 56,2 CDU/CSU 31,2 MEDIA 63,2
Fonte: elaborazione propria su dati ufficiali, facendo leva su www.bundeswahlleiter.de
Il complesso funzionamento dell'architettura istituzionale francese tra convenzioni e revisioni costituzionali
Lo studioso che si imbatte nell'analisi della forma di Governo francese rimane sorpreso per le singolari caratteristiche che presenta l'ordinamento della Quinta Repubblica.
Costituzionalisti e scienziati della politica si sono interrogati a lungo circa le tipizzazioni da assegnare all'assetto organizzativo francese104. A tal punto, sarà utile ripercorrere l'origine della Quinta Repubblica a partire dal profilo strettamente storico.
Come noto, la Quarta Repubblica - contrassegnata da una elevata instabilità politica - crollò in seguito ai sanguinosi scontri con i nazionalisti compiuti nelle colonie francesi. La situazione era divenuta critica soprattutto in Algeria in cui la lotta per l'indipendenza venne contrastata con forza dalle truppe militari francesi
104 Nell'ampia bibliografia, sul punto, cfr. almeno M. Duverger, La nozione di regime "semipresidenziale" e l'esperienza francese, in Quaderni Costituzionali, 1983, pp. 259 ss.; F. Luchaire, Le origini della Costituzione del 1958. Una testimonianza diretta, in AA.VV. (a cura di A. Giovannelli), Il semipresidenzialismo:dall'arcipelago europeo al dibattito italiano, Giappichelli, Torino, 1998, p. 15 ss.; M. Volpi, Esiste una forma di governo semi-presidenziale?, in AA.VV. (a cura di L. Pegoraro e A. Rinella), Semipresidenzialismi, Cedam, Padova, 1997, p. 25 ss.; S. Ceccanti, O. Massari, G. Pasquino, Semipresidenzialismo. Analisi delle esperienze europee, Il Mulino, 1996, p. 9 ss. A. Rinella, La forma di governo semi-presidenziale. Profili metodologici e "circolazione" del modello francese in Europa centro-orientale, Giappichelli, Torino, 1997, p. 83 ss.; A. Deffenu, Forme di governo e crisi del parlamentarismo, Giappichelli, Torino, 2006, p. 127 ss.; S. Gambino, La forma di governo francese, in AA.VV. (a cura di S. Gambino), Diritto costituzionale comparato. Le forme di governo. Periferia, Cosenza, 2002, p. 97 ss.; C. Mortati, Lezioni sulle forme di governo, Cedam, Padova, 1973, pp. 248 ss.; S. Gambino, Presidenzialismo e parlamentarismo nella V Repubblica francese e nelle proposte di riforma costituzionale in Italia, in AA.VV. (a cura di L. Mezzetti e V. Piergigli), Presidenzialismi, semipresidenzialismi, parlamentarismi: modelli comparati e riforme istituzionali in Italia, Giappichelli, Torino, 1997, p. 149 ss.; G. Sartori, Ingegneria costituzionale comparata, Il Mulino, Bologna, 1995, p. 135 ss.; P. Vaiano, Struttura e funzioni del governo nella Repubblica francese, in AA.VV. (a cura di E. Spagna Musso), Costituzione e struttura del governo. L'organizzazione del governo negli stati di democrazia parlamentare, Cedam, Padova, 1982, p. 89 ss.; M. Volpi, Forma di governo e revisione della Costituzione, Giappichelli, Torino, 1998, p.73 ss.; S. Ventura, Francia, in AA.VV. (a cura di S. Vassallo), Sistemi politici comparati, Il Mulino, Bologna, 2005, p. 93 ss.; J.C. Colliard, El poder en el semipresidencialismo, in Cuestiones Constitucionales, n. 20, 2009, pp. 85- 102. Per una ricostruzione sulle caratteristiche istituzionali e politiche dei principali modelli semipresidenziali, in ambito europeo, in base alla teoria di Duverger si veda il contributo di R. Elgie, Duverger, Semi-presidentialism and the Supposed French Archetype in West European Politics, Vol. 32, n. 2, 2009, pp. 248-267; M. S. Shugart, Semi-presidential systems: dual executive and mixed authority patterns in French Politics, n. 3, 2005, pp. 323-351.
suscitando non poche tensioni sul piano della politica interna e sull'opinione pubblica. L'instabile regime politico della Quarta Repubblica non riuscì a fronteggiare la crisi e affidò al generale De Gaulle, che formò un nuovo Governo, pieni poteri per una durata temporale di sei mesi con l'intento di risolvere la questione algerina e al contempo, di dare vita ad una nuova Costituzione.
Come noto, venne istituito un Comitato interministeriale composto da De Gaulle, dal guardasigilli Michel Debré, nonché dal vicepresidente del Consiglio di Stato. I lavori preparatori vennero demandati ad un organismo interno (Comitato d'esperti) presieduto da Debré. La bozza della Costituzione venne poi sottoposta al Governo, ad un Comitato consultivo costituzionale (CCC) (composto da 16 Deputati, 10 Senatori e da 13 personalità nominate dal Governo, che dovevano esprime un parere entro venti giorni in ogni caso non vincolante per l'esecutivo) e, infine, al Consiglio di Stato. In seguito alle osservazioni del Consiglio di Stato, il testo tornò in Consiglio dei Ministri per essere sottoposto al voto popolare mediante referendum.
Nel settembre del 1958, mediante referendum popolare, venne approvata la Costituzione della Quinta Repubblica, "ritagliata su misura" per il generale De Gaulle105. Quest'ultimo, evitò la nascita di una Assemblea costituente per non incorrere nello stesso errore compiuto da Vichy con la legge del 10 luglio 1940. Sia i membri del Comitato consultivo costituzionale che quelli del Comitato d'esperti erano in gran parte membri del Consiglio di Stato. I giuristi e i professori non ebbero grande influenza nei lavori costituenti, in quanto ritenuti responsabili del fallimento della Costituzione della Quarta Repubblica del 1946 da loro redatta. Molte delle contraddizioni rinvenibili nel dettato costituzionale risentono di tale clima pre-costituzionale e le organizzazioni partitiche, strutturalmente deboli e divise, contribuirono (pur nella diversità delle soluzioni adottate) a favorire una lettura presidenziale della Carta fondamentale. Il dibattito sulla crisi della Quarta Repubblica e la necessità di un profondo rinnovamento delle istituzioni francesi ebbe inizio con il movimento politico dei "pianificatori" sorto dopo il primo conflitto mondiale. Siffatto movimento, guidato da Rovan, era interessato alla creazione di governi tecnici, disinteressato a qualsiasi ampliamento delle funzioni
105 Cfr. G. Quagliariello, L'origine del carisma di de Gaulle e il suo impatto sulla storia della
del potere legislativo, nutrendo un forte senso di antipolitica. Di certo, tale orientamento non rafforzava la posizione delle organizzazioni partitiche che, insieme al Parlamento, non venivano viste come le arene naturali in cui canalizzare i molteplici interessi della società. In secondo luogo, il noto giurista Réné Capitant, rafforzando le tesi di Carl Schmitt, contribuì ad esaltare il ruolo del Presidente della Repubblica in qualità di custode della Costituzione, facendo leva soprattutto sugli artt. 5 e 16 della Carta fondamentale francese106.
L'interpretazione del sistema costituzionale avanzata da De Gaulle a suo favore, nei primi anni dalla nascita della Quinta Repubblica, venne definita da Mitterrand con l'espressione "colpo di Stato permanente"107. Il generale De Gaulle aveva in mente un assetto organizzativo basato sulla subordinazione dei membri dell'esecutivo alle direttive del Presidente. Contestualmente, il naturale conflitto tra legislativo ed esecutivo si sarebbe dovuto risolvere con l'intermediazione del Presidente attribuendogli, a tal uopo, la funzione di garante delle istituzioni. Da qui, un uso "forte" del potere di scioglimento dell'Assemblea generale108.
De Gaulle era interessato ad instaurare un forte legame con il corpo sociale e, al contempo, ad assicurarsi poteri eccezionali nel caso in cui la "Nazione" e le "istituzioni" fossero "minacciati in maniera grave ed immediata" (art. 16 Cost. francese).
Su tale versante, il generale non incontrò grandi resistenze considerando la gravità della crisi algerina e la paralisi delle istituzioni della Quarta Repubblica. Al fine di ridurre il numero degli attori istituzionali in grado di porre un freno al potere presidenziale, De Gaulle era intenzionato a fondere il Senato, l'Assemblea dell'Unione francese e il Consiglio Economico e Sociale in un'unica Assemblea
106 Cfr. B. François, Le règime politique de la V Rèpublique, la Découverte, Paris, 1999, p. 12 ss. L'articolo 5 della Cost. francese recita: "Il Presidente della Repubblica garantisce il rispetto della Costituzione. Mediante il suo arbitrato, assicura il regolare funzionamento dei poteri pubblici e la continuità dello Stato. È garante della indipendenza nazionale, della integrità del territorio e del rispetto dei trattati". L'articolo 16 della Cost. francese dispone: "Quando le istituzioni della Repubblica, l'indipendenza della nazione, l'integrità del territorio o l'esecuzione degli impegni internazionali sono minacciati in maniera grave ed immediata e il regolare funzionamento dei poteri pubblici costituzionali è interrotto, il Presidente della Repubblica adotta le misure richieste dalle circostanze dopo aver ufficialmente consultato il Primo ministro, i Presidenti delle assemblee ed il Presidente del Consiglio costituzionale".
107Cfr. S. Guerrieri, Tradizione repubblicana e processo costituente: la rinascita della democrazia
francese dopo la Liberazione in Quaderni costituzionali, n. 3, dicembre 1998, pp. 495-523.
108 B. Chantebout, Brève histoire politique et institutionnelle de la V République, Armand Colin,
costituita da tre sezioni109. La contrapposizione di Michel Debré, in quel periodo membro del Senato, pose fine al progetto. Quest'ultimo, tuttavia, non riuscì ad imporre il proprio piano di una architettura istituzionale basata sul "modello
Westminster"110.
Il socialista Guy Mollet e il democratico cristiano Pierre Pfimlin riuscirono a modificare l'art. 20 del progetto costituzionale che, nella sua originaria redazione, demandava al Presidente della Repubblica la determinazione e la direzione della politica nazionale. Gli stessi ottennero un emendamento del testo, sostituendo la parola "Governo" in luogo del "Presidente della Repubblica"111. Tuttavia, Mollet non riuscì a porre un contrappeso sull'autonomo potere del Capo dello Stato di sciogliere l'Assemblea, mediante controfirma del Primo ministro.
Il Consiglio costituzionale, istituito originariamente per esercitare un controllo sulla validità delle elezioni presidenziali e su quelle legislative e, soprattutto, per vincolare il Parlamento al rispetto dei limiti fissati dal sistema, col tempo ha finito per svolgere un ruolo poco incisivo, avallando le scelte del corpo legislativo. Nella fase costituente, peraltro, il Consiglio costituzionale viene svuotato del potere di sindacare la legittimità costituzionale delle leggi. Tale prerogativa doveva essere demandata al Consiglio di Stato o alla Corte di Cassazione in una logica di discontinuità con il modello di Suprema Corte delineato da altri ordinamenti (Austria 1920, Italia 1948 e Germania 1949)112. Nel tentativo di ridimensionare ulteriormente il già limitato potere del Parlamento, i costituenti impedirono un'"invasione" nel domaine réglementaire del Governo prevedendo, fra l'altro, un controllo preventivo.
Inoltre, non venne accolto l'emendamento volto ad estendere anche alle opposizioni il ricorso al Consiglio costituzionale giacché, secondo i costituenti, tale competenza avrebbe favorito manovre lobbiste, indebolendo il ruolo
109 F. Luchaire, Le origini della Costituzione del 1958, cit., p.18 ss.
110 S. Ceccanti, La forma di governo parlamentare in trasformazione, Il Mulino, Bologna, 1997, p.
108 ss. Debré si batté molto per costituzionalizzare il sistema elettorale maggioritario a turno unico in collegi uninominali ("first past the post" o "plurality") all'insegna della tradizione britannica. Nonostante non ci furono aspre contrapposizioni in tal senso, gli stretti collaboratori di De Gaulle preferirono adottare il sistema maggioritario a doppio turno ritenendo tale scelta più consona alla tradizione repubblicana.
111 F. Luchaire, Le origini della Costituzione del 1958, cit., p.19.
112 F. Duranti, Le origini della giustizia costituzionale in Francia e la nascita del Conseil Constitutionnel, in Politica del diritto, n.1, marzo 2000, pp. 167-197.
dell'esecutivo nella fase di implementazione delle politiche pubbliche113. L'esclusione dalle attribuzioni del Consiglio costituzionale di un sindacato sulle eventuali violazioni del Preambolo114 della Carta fondamentale spiega le riserve e i timori manifestati dai costituenti verso una istituzione nuova che avrebbe potuto incidere, mediante consolidata giurisprudenza, sull'organizzazione degli altri poteri costituzionali minando alla base l'architettura costituzionale francese. Janot si oppose fermamente ad una soluzione orientata in tal senso, confermando che il Preambolo dovesse assumere solo un valore filosofico. Tuttavia, il Conseil
constitutionnel, con la decisione del 16 luglio 1971, riconoscerà valore giuridico
costituzionale non solo al Preambolo della Carta fondamentale del 1958 ma anche ai testi dalla stessa richiamati avviando, così, una tardiva ma netta cesura con lo spirito dei costituenti115. Ai sensi dell'art. 56 della Cost. francese, il Consiglio costituzionale è composto da 9 membri che durano in carica 9 anni e il cui mandato non è rinnovabile: "Dei suoi membri, 3 sono nominati dal Presidente
della Repubblica, 3 dal Presidente dell'Assemblea Nazionale, 3 dal Presidente del Senato" (comma 1); "Oltre i 9 membri... fa parte di diritto e a vita del Consiglio costituzionale chi è stato Presidente della Repubblica" (comma 2). Il Presidente
della Repubblica nomina il Presidente della Consiglio costituzionale. In caso di parità di voto, prevale quello del Presidente (art. 56, comma 3 della Cost. francese). A ben vedere, nessuno di loro viene eletto essendo tutti nominati.
113 Con la riforma costituzionale del 1974, si diede la possibilità anche ai membri del Parlamento
(su iniziativa di almeno 60 parlamentari) di adire la Corte costituzionale. Di tal guisa, dal 1974 al 1986, il ricorso alla Corte costituzionale fu più frequente (168 richieste di attivazione di cui 162 di origine parlamentare). Prima della "riformetta" del 1974 (così venne definita dall'opposizione del tempo), soltanto il Presidente del Senato e il Primo ministro, rispettivamente 3 e 6 volte, adirono la Corte costituzionale. Sul punto, v. Y. Mény, Istituzioni e politica – Le democrazie: Germania, Stati Uniti, Francia, Gran Bretagna, Italia, Maggioli, Rimini, 1995, p. 528 ss.
114 Il Preambolo della Carta fondamentale francese del 1958 sancisce: "Il Popolo francese proclama solennemente la sua fedeltà ai diritti dell'uomo e ai principi della sovranità nazionale definiti dalla Dichiarazione del 1789, confermata ed integrata dal Preambolo della Costituzione del 1946 e ai diritti e doveri definiti nella Carta dell'ambiente del 2004. Sulla base di questi principi e di quello della libera determinazione dei popoli, la Repubblica offre ai territori d'oltremare che manifestano la volontà di aderirvi nuove istituzioni fondate sull'ideale comune di libertà, di eguaglianza e di fraternità e concepite ai fini della loro evoluzione democratica". 115 Sulla metamorfosi del Conseil constitutionnel si veda, ad es., S. Gambino, Il "Conseil constitutionnel" da regolatore dell'attività dei pubblici poteri a garante delle libertà pubbliche, in Politica del diritto, 1988, pp. 256 ss.; J. Rivero, Le Conseil constitutionnel et les libertés, Economica-Puam, Paris, 1984, pp. 129 ss. Più in generale, di recente, S. Brouard, The Politics of Constitutional Veto in France: Constitutional Council, Legislative Majority and Electoral Competition in West European Politics, vol. 32, n. 2, 2009, pp. 384-403.
Sebbene le nomine siano equamente distribuite tra gli attori istituzionali, è evidente il peso politico esercitato dal Presidente della Repubblica il quale potrebbe influenzarne l'indirizzo non solo ex ante, mediante l'istituto della nomina dei tre giudici costituzionali e del Presidente del Consiglio costituzionale, ma anche ex post quando ne diventerà membro di diritto e a vita al termine del mandato presidenziale. Pertanto, anche dalla composizione del Consiglio costituzionale, cui furono spinti i redattori del testo costituzionale, emerge la volontà di neutralizzare il ruolo dell'organo legislativo a tutto vantaggio dell'esecutivo.
In seguito, l'art. 29 della Legge costituzionale n. 2008-724 del 23 luglio 2008, recante disposizioni concernenti la modernizzazione delle istituzioni della Quinta Repubblica, ha introdotto nella Costituzione francese l'art. 61-1 avente ad oggetto il giudizio incidentale di legittimità costituzionale, demandando ad una legge organica (che poi sarà approvata il 10 dicembre 2009, col n. 2009-1523) la determinazione delle condizioni di applicazione del dettato costituzionale116. Invero, l'art. 61-1 Cost. attribuisce ai cittadini la facoltà di sollevare, nel corso di un processo, una questione di legittimità costituzionale di una disposizione legislativa ritenuta illegittima per violazione dei diritti e delle libertà garantite dalla Carta fondamentale. Di tal guisa, si tenta di garantire al cittadino la tutela dei diritti affermati dalla Costituzione francese, eliminare dall'ordinamento giuridico le norme in contrasto con il dettato costituzionale e salvaguardare la supremazia della Carta fondamentale nella gerarchia delle fonti.
La riforma costituzionale del 23 luglio 2008 ha esteso al cittadino il diritto di ricorrere al Consiglio costituzionale, integrando il sindacato di legittimità costituzionale preventivo di una legge prima della sua promulgazione, su "istanza" del Presidente della Repubblica, del Primo Ministro, del Presidente dell'Assemblea Nazionale, del Presidente del Senato ovvero di 60 Deputati o 60 Senatori ai sensi dell'articolo 61 della Costituzione francese.
116 L'articolo 61-1 della Costituzione francese stabilisce: "Qualora, in occasione di un procedimento in corso dinanzi ad una giurisdizione, si sostenga che una disposizione di legge porti pregiudizio ai diritti e alle libertà garantiti dalla Costituzione, il Consiglio costituzionale può essere incaricato di tale questione su rinvio del Consiglio di Stato o della Corte di Cassazione che si pronuncia entro un termine stabilito. Le condizioni di applicazione del presente articolo sono stabilite con legge organica".
La legge organica n. 2009-1523, di implementazione dell'art. 61-1 della Costituzione francese, nello specifico, modifica la logica di cui all'ordinanza n. 58-1067 del 7 novembre 1958, disciplinando le modalità di accesso in via incidentale al Conseil constitutionnel.
Il Consiglio costituzionale, adito dal Primo Ministro ai sensi del combinato disposto degli artt. 46 comma 5 e 61 comma 1 della Cost. francese, si è pronunciato al riguardo mediante la decisione n. 595 DC del 3 dicembre 2009, stabilendo la legittimità costituzionale della legge organica in esame.
Più in particolare, la legge in oggetto prevede che nel corso di un processo, dal 1 marzo 2010, possa sollevarsi, dinanzi al Consiglio di Stato o alla Corte di Cassazione, una "question prioritaire de constitutionnalité" di una disposizione legislativa ritenuta illegittima per violazione dei diritti e delle libertà tutelate dalla Costituzione francese. La questione di legittimità, pena l'irricevibilità, non potrà essere sollevata d'ufficio e dovrà comunque essere adeguatamente motivata. Quindi, il giudice a quo deve verificare, dapprima, i profili di incostituzionalità di una legge e qualora abbia accertato che la disposizione contestata sia applicabile alla causa o alla procedura in corso o costituisca il fondamento dell'accusa; poi, che il Conseil constitutionnel non si sia anteriormente pronunciato sulla conformità della norma al dettato costituzionale, salvo un cambiamento delle circostanze; infine, che la questione abbia un "caractère sérieux".
L'avvio della procedura determina la sospensione del processo in attesa del giudizio del giudice competente. Tuttavia, una deroga alla sospensione è prevista qualora sia disposta una misura restrittiva della libertà personale dell'imputato, nel caso in cui la legge contestata stabilisca che il giudice si pronunci in un arco di tempo prestabilito ovvero in casi di urgenza.
Spetta al giudice a quo la decisione di trasmettere la "question prioritaire de
constitutionnalité" al Consiglio di Stato o alla Corte di Cassazione, entro otto
giorni, includendo memorie o conclusioni delle parti. Siffatta decisione non è suscettibile di alcun ricorso. L'eventuale rifiuto di trasmettere la questione di legittimità costituzionale non può essere contestato. Il Consiglio di Stato e/o la Corte di Cassazione, entro tre mesi, decidono se sottoporre o meno la questione di costituzionalità al Consiglio costituzionale valutando, in primo luogo, la
pronuncia del giudice a quo circa l'applicabilità della disposizione legislativa alla causa pendente e verificando che la stessa non sia stata oggetto di una precedente pronuncia del Consiglio costituzionale. In secondo luogo, le supreme Corti verificheranno che la questione di legittimità presenti un carattere di novità e di serietà.
Qualora il Consiglio di Stato o la Corte di Cassazione non si pronuncino entro tre mesi, la domanda è trasmessa d'ufficio al Consiglio costituzionale.
La decisione del Consiglio di Stato o della Corte di Cassazione è notificata altresì, entro otto giorni, alla giurisdizione che ha trasmesso la "question prioritaire de
constitutionnalité" e alle parti.
La legge organica prevede, inoltre, che il Consiglio costituzionale informi immediatamente il Presidente della Repubblica, il Primo ministro e i Presidenti dell'Assemblea nazionale e del Senato, i quali hanno la facoltà di presentare le loro osservazioni.
Il legislatore ha previsto che il Consiglio costituzionale decida entro tre mesi e che l'udienza sia pubblica, salvo casi eccezionali disciplinati dal regolamento del Consiglio costituzionale.
La legge organica in esame ha disposto, altresì, che il Consiglio costituzionale si pronunci mediante sentenza motivata e che la stessa sia notificata alle parti, al Consiglio di Stato, alla Corte di Cassazione, al giudice a quo che ha sollevato la questione di legittimità costituzionale, nonché al Presidente della Repubblica, al Primo ministro e ai Presidenti delle Camere.
Con riferimento agli effetti di una pronuncia di incostituzionalità di una norma, infine, il legislatore si limita a sancire quanto già disposto dall'art. 62, secondo comma, della Costituzione francese. Pertanto, una disposizione legislativa dichiarata incostituzionale "è abrogata a partire dalla pubblicazione della
decisione del Consiglio Costituzionale o in altra data successiva quale stabilita da tale decisione" (effetti "ex nunc" ed "erga omnes").
Comunque sia, la portata della disposizione in esame dipenderà dall'azione in concreto del Consiglio di Stato e della Corte di Cassazione, così come incaricati di porre un ulteriore "filtro" alla "question prioritaire de constitutionnalité" posta dal
giudice a quo. Del resto, l'effettiva tutela dei diritti e delle libertà tutelate dalla Costituzione francese sarà subordinata alla decisione del giudice a quo.
In ogni caso, nel corso della Quinta Repubblica, il Consiglio costituzionale,