4. La cooperazione sanitaria in Cina: riflessioni per una programmazione
4.3. Le autorità governative cinesi nella cooperazione sanitaria
Il ruolo delle autorità governative
“In Cina si può operare solo collaborando con il governo cinese, altrimenti è dura”36.
Queste parole, conclusione di un'intervista con il funzionario di una ONG italiana, definiscono con chiarezza il modello di cooperazione maggiormente adottato per la realizzazione di interventi volti allo sviluppo sociale ed economico nella Repubblica Popolare Cinese.
Sebbene esistano progetti attuati attraverso la collaborazione tra soggetti privati no- profit (difesa dell'ambiente, fornitura di servizi pubblici, ecc.), bisogna tener presente lo stretto controllo a cui vengono sottoposti da parte delle autorità governative nazionali. Le limitazioni amministrative ed economiche impediscono la reale autonomia e libertà d'azione che caratterizzano la cooperazione non governativa, così che anche gli obiettivi perseguiti da simili organizzazioni risultino allineati alle priorità e agli orientamenti politici stabiliti dal governo cinese37.
Gli organi nazionali che gestiscono i programmi di cooperazione sanitaria sono il
34 Intervista dell'autore #1906, 2013. 35 Intervista dell'autore #1906, 2013. 36 Intervista dell'autore #0708, 2013. 37 Cfr. terzo capitolo, paragrafo 3.3.
Ministero della sanità (Weishengbu 卫生部), il Ministero delle Finanze (Caizhengbu 财政
部) e il Ministero del Commercio (Shangwubu 商 务 部 ) che coordinano i progetti di
cooperazione e la distribuzione dei fondi internazionali dell'aiuto allo sviluppo.
Sono due le divisioni interne al Ministero della sanità deputate alla supervisione delle attività internazionali in ambito sanitario: il Department of International Cooperation (Guoji hezuosi 国际合作司) e l'International Health Exchange and Cooperation Center (Weishengbu guoji jialiu yu hezuo zhongxin 卫生部国际交流与合作中心).
Il primo si occupa della formulazione delle politiche per gli scambi e la cooperazione sanitaria bilaterale e multilaterale, coordina gli scambi e la cooperazione sanitaria con l'OMS e le altre organizzazioni internazionali ed organizza l'assistenza sanitaria e medica per i paesi in via di sviluppo38.
L'International Health Exchange and Cooperation Center è invece l'organo addetto a promuovere i contatti in campo sanitario con le organizzazioni popolari, le istituzioni scientifiche, i fondi, le imprese e i privati registrati presso altre nazioni, Hong Kong, Macao e Taiwan39.
Il Ministero del Commercio gestisce i fondi destinati a qualsiasi ambito (compreso quello sanitario) ed erogati sotto forma di dono tramite canali bilaterali, multilaterali e programmi di sviluppo specifici40; diversamente il Ministero delle Finanze definisce l'allocazione del credito d'aiuto a seconda delle strategie di cooperazione del donatore, dell'importo disponibile, delle condizioni di di restituzione e dell'impiego del credito41. Occupandosi dell'assegnazione delle risorse agli enti che ne fanno richiesta, è ragionevole ritenere che il Ministero delle Finanze ricopra un ruolo di grande importanza nell'indirizzare i programmi di cooperazione e possa influenzare, forse più del Ministero della salute, le priorità dello sviluppo sanitario cinese42.
Le organizzazioni multilaterali e le agenzie nazionali per lo sviluppo sono i soggetti che stabiliscono i rapporti più stretti con i ministeri appena descritti; per entrambe le tipologie infatti questi sono gli interlocutori principali nella fase di pianificazione, di realizzazione e di valutazione.
38 WEISHENGBU, Guoji hezuosi (weishengbu Gang Ai Tai banggongshi), 30 marzo 2008. 39 WEISHENGBU, Weishengbu guoji jialiu yu hezuo zhongxin, 21 aprile 2008.
40 MINISTRY OF COMMERCE, Mission, 7 dicembre 2010.
41 CAIZHENGBU, Guanyu yinfa “waiguo zhengfu daikuan guanli guiding” de tongzhi, 2008. 42 Interviste dell'autore #1007b, 2013; #0508, 2013.
Osservazioni sui rapporti instaurati con gli attori della cooperazione sanitaria
Come è stato accennato nella parte dedicata agli organismi multilaterali43, le attività di
ricerca, di consulenza e di condivisione di buone pratiche, vengono svolte in collaborazione con il Ministero della sanità e gli uffici responsabili di specifiche aree di intervento44. Il contributo che ne deriva è notevole soprattutto in termini di nuove politiche sanitarie adottate a livello nazionale o di studi scientifici portati avanti45 ma ha un limite di cui entrambe le parti sono consapevoli: la mancanza di contatti diretti con i beneficiari delle politiche raccomandate.
Le operazioni promosse da simili organizzazioni sono realizzate grazie ai fondi dell'APS ma vengono implementate esclusivamente da enti interni o vicini al governo come i dipartimenti sanitari locali o centri di ricerca universitari46. Sebbene i progressi ed i dati raccolti da studi e progetti pilota debbano essere riportati ai soggetti finanziatori, l'assenza di personale internazionale nel processo di attuazione mina il valore dell'elaborazione congiunta delle strategie tra le parti. Infatti la mediazione tra gli esperti internazionali e quelli locali permette l'adattamento delle buone pratiche condivise globalmente all'ambiente specifico in cui vengono riproposte diventando dunque un fattore determinante per l'impatto positivo dei progetti.
La supervisione delle operazioni condotte da personale cinese è inoltre limitata dall'impossibilità di stabilire distaccamenti provinciali per le organizzazioni multilaterali e di condurre indagini e studi sul campo in autonomia rispetto alle controparte cinese47. La distanza tra operatori internazionali e comunità beneficiarie è stata riscontrata anche dalla ONG S&S che tra gli obiettivi del suo progetto ha incluso diversi incontri per sensibilizzare gli abitanti delle municipalità dove si trovano i centri residenziali aperti. In realtà a queste riunioni hanno partecipato solo funzionari amministrativi e rappresentanti con il compito di informare la cittadinanza su quanto presentato. “Senza una buona comunicazione questa iniziativa non può essere conosciuta, i malati non vengono portati nei centri e non rimane che un progetto senza impatto sostenibile nel
tempo”48. In questo caso l'assenza di rapporti diretti con la popolazione non consente di
43 Cfr. terzo capitolo, paragrafo 3.1, p. 42. 44 Intervista dell'autore #2811, 2013.
45 Ad esempio i progetti portati avanti in collaborazione con l'UNICEF (terzo capitolo, p. 46) e gli studi nei WHO Collaborating Centers in Cina.
46 Cfr. i progetti pilota finanziati dall'UNICEF in Cina, pp. 46-47. 47 Intervista dell'autore #0907, 2013.
confrontarsi con la loro visione della situazione e quindi di adattare le strategie al contesto specifico; si corre inoltre il rischio che le informazioni riportate possano essere filtrate dai funzionari cinesi alterando il senso del progetto o omettendo parti significative49.
Secondo la testimonianza di un operatore dell'OVCI il sostegno di enti locali è particolarmente importante sia per una proficua collaborazione con le autorità governative, che per la diffusione tra gli esperti del settore del modello di salute proposto. Ad esempio l'appoggio del presidente della Federazione dei disabili di Pechino, convinto della validità del modello e della sua utilità per la sanità nazionale, ha permesso all'ONG cinese Women de jiayuan di ottenere l'approvazione dalla divisione di Xicheng (distretto di Pechino) necessaria per fare domanda di registrazione al Ministero degli affari civili (Minzhengbu 民 政 部 ). La Federazione nazionale inoltre ha cominciato ad interessarsi dell'approccio olistico alla cura del disabile da loro proposto ed ha già organizzato diverse presentazioni e incontri di formazione sia nella sede dell'associazione a Pechino che in molte delle divisioni provinciali della federazione stessa.
Da ciò che è stato appena detto, si evince che i rapporti con le autorità governative sono un aspetto determinante per l'attuazione e la sostenibilità dei progetti sanitari in Cina. Il controllo più o meno celato sulle ONG e sugli organi multilaterali rende lo stesso governo cinese un attore della cooperazione a tutti gli effetti; ma la sua sarà una posizione
intransigente o ci sono segnali di una maggiore disposizione al confronto?