Le maggiori riforme in materia elettorale

L’evoluzione della normativa elettorale russa nel periodo contemporaneo ha seguito più tappe:

- Durante il periodo iniziale di creazione del quadro normativo (dicembre 1993 - giugno 1995) sono state approvate le prime leggi federali in materia, in particolare, nel 1994 la legge quadro “Sulle garanzie dei diritti elettorali....” e nel 1995 la legge “Sulle elezioni della Duma di Stato” e la legge “Sulle elezioni presidenziali”; a questo periodo risalgono anche i primi tentativi di elaborare la disciplina per le elezioni degli organi regionali e dell’autogoverno locale, anche utilizzando ancora una volta lo strumento del decreto presidenziale.

La legge sulle elezioni della Duma è stata elaborata in linea di continuità con il Regolamento del 1993. In particolare, per quanto riguarda la formula elettorale, la scelta è stata fatta tenendo in considerazione sia l’obbiettivo di creare un sistema di partiti stabile, sia le circostanze legate alle dimensioni del Paese, in forza delle quali l’utilizzo della sola formula proporzionale richiedeva un certo livello di penetrazione territoriale dalle strutture partitiche e ciò non risultava plausibile al momento.

- Il periodo successivo - di correzione o perfezionamento (1996-2003) - è stato caratterizzato dall’intervento attivo del legislatore federale russo al fine di garantire

standard uniformi su tutto il territorio nazionale e di eliminare le lacune e le

incongruenze normative manifestatesi durante le tornate elettorali; il periodo, dunque, si è concluso con l’approvazione delle leggi quadro sulle garanzie del diritto di eleggere ed essere eletti agli organi di autogoverno locale (1996), sui principi dell’organizzazione degli organi statali a livello regionale (1999) e degli organi di autonomia locale (2003) e con l’adozione della nuova legge quadro in materia elettorale (2002), tutte le quattro leggi sono attualmente vigenti;

Il perfezionamento della legislazione elettorale, attuato a più riprese con l’utilizzo delle procedure conciliatorie fra il Presidente e le due camere, aveva ad oggetto una regolamentazione più dettagliata di tutte le fasi del procedimento

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elettorale178. Inoltre, nel 1997 nella legge quadro sono state inserite le disposizioni riguardanti lo svolgimento del referendum, vista la somiglianza tra le due materie. Nel 1999, a seguito dell’approvazione delle modifiche alla legge “Sulle associazioni”, nella legge quadro “Sulle garanzie di base...” è stata introdotta la nozione dell’“associazione pubblica politica”, analogo del “partito politico”179_{. Le altre modifiche sono state} adottate a seguito della sentenza della Corte costituzionale del 17 novembre 1998. I giudici hanno individuato le tre norme incostituzionali della Legge sulle elezioni della Duma, che riguardavano le procedure della raccolta delle firme per le liste e per i candidati nei collegi uninominali e le cd. regole della rappresentanza minima.

In questo periodo, è stata uniformata la disciplina sulle elezioni regionali e municipali. Le leggi quadro approvate dalla Duma russa spesso non si limitavano a definire gli standard comuni, ma andavano a stabilire in modo abbastanza dettagliato la struttura degli organi statali formatisi a livello regionale. Persino il legislatore federale ha previsto l’obbligo per le autorità regionali di introdurre entro luglio 2003 - in analogia con la disciplina federale - il meccanismo proporzionale per la distribuzione di almeno il 50% dei seggi nelle assemblee regionali.

- Il sistema elettorale russo, così come stabilito dalla legislazione del 2002- 2003, ha subito profonde modifiche (il periodo di trasformazione) durante gli ultimi quindici anni; sono stati introdotti importanti correttivi al sistema elettorale, che hanno radicalmente modificato i meccanismi di incentivo, a vantaggio di attori con maggior risorse, lasciando fuori dal gioco la parte dell'opposizione russa. In questo periodo i vantaggi maggiori in termini di rappresentanza sono stati ottenuti dai quattro partiti parlamentari.

1) La prima “ondata” di riforme massicce (2004-2007) è stata legata principalmente all’adozione della Legge “Sui partiti” e alla sua effettiva entrata in vigore nella parte riguardante l’obbligo della registrazione ufficiale dei partiti nel giugno 2003 (sull’evoluzione della normativa russa sui partiti politici dal 1990 v. la tabella II.5).

178 _{Infatti, la seconda edizione della Legge quadro approvata nel 1997 aveva visto il raddoppiarsi il}

numero degli articoli rispetto alla versione precedente.

179 _{Si ricorda, che la nozione del “partito politico” sarà elaborata dopo, nel testo della nuova Legge “Sui}

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Le maggiori modifiche hanno riguardato l’eliminazione della elezione diretta dei Capi delle regioni russi (dicembre 2004), il cambio della formula elettorale insieme con l’innalzamento della soglia di sbarramento (2005), le nuove regole della composizione della lista partitica nazionale (2005,2007), l’irrigidimento delle procedure di presentazione e di registrazione delle candidature (2005), l’eliminazione della opzione “Contro tutti” e del quorum minimo nelle elezioni (2006), la proibizione delle coalizioni elettorali e della prassi delle “fusioni” delle liste dei candidati presentati dai partiti diversi (2006), ecc.

Tab. II.5. Le tre fasi nell’evoluzione della normativa federale russa sui partiti politici (1990-2012)

fase I Evoluzione

della normativa

Legge URSS "Sulle associazioni pubbliche" 1990 LF n. 82-FZ "Sulle associazioni pubbliche", 1995 Riforma 1998 (legge di modifica) Forme organizzative

Partiti, movimenti di massa (minimum 5.000 iscritti per partiti pan-unionisti)

Partiti, Movimenti, Organizzazioni, Associazioni professionali, Blocchi elet. Introduzione status "associazione politica", forme organizzate.: associazione o movimento

fase II fase III

Evoluzione della normativa

Legge "Sui Partiti politici", 2001 LF modifiche, del 2004 LF n. 93 modifiche, del 2005 Rif. 2009 Rif. 2011 Riforma 2012 Forme

organizzative Solo in forma di Partito _{Politico panrusso (tutti} associazioni e movimenti devono riorganizzarsi entro 2003). Coalizioni elett. Formazione delle coalizioni (“blocchi”) elettorali proibiti Introduzione dei requisiti: n. min. iscritti 10.000 50.000 45.000 40.000 500 sedi

regionali almeno nel 50% dei Soggetti della Federazione min. iscr.

per regione 100 500 450 400 -

2) La seconda “ondata” di modifiche alla disciplina elettorale (maggio 2009- 2014) ha avuto una direzione del tutto opposta, ed è legata ai tentativi del Presidente Medvedev di liberalizzare il sistema politico e di garantire una maggiore rappresentanza delle varie forze politiche.

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Le prime modifiche approvate nel 2009-2011 hanno riguardato piccoli correttivi al sistema elettorale per le elezioni dei deputati della Duma. È stata introdotta la soglia “flessibile”, che prevedeva i seggi compensatori per le liste che ottenevano meno del 7% dei voti, ma più del 5%.

In questo periodo, nel 2014, è stata adottata la nuova Legge federale “Sulle elezioni dei deputati della Duma di Stato”, la quinta di fila e attualmente vigente. La necessità di elaborare un testo nuovo è stata dettata dalla scelta della classe dirigente russa di tornare al “vecchio” sistema elettorale misto.

Nel 2013-2014, nella disciplina elettorale russa si vede l’introduzione di maggiori limitazioni al diritto di elettorato passivo. Una serie di emendamenti sono stati adottati per correggere le modifiche precedenti, introdotte già nel 2006 ma sanzionate nel 2013 dalla Corte Costituzionale. Ad esempio, le nuove regole sulla non candidabilità hanno esteso per un ulteriore periodo (di 10-15 anni) l'effetto del divieto di essere eletti anche dopo il giorno in cui la pena sia stata eseguita o estinta.

Riassumendo le dinamiche della legislazione elettorale russa, si può notare che molti elementi del sistema elettorale hanno subito radicali cambiamenti durante il periodo fra l’adozione della prima legge quadro nel 1994 fino agli ultimi anni. Le maggiori trasformazioni hanno riguardato le seguenti disposizioni:

- Per quanto riguarda il sistema elettorale per la Duma, la transizione dal sistema misto “parallelo” (con l’utilizzo contemporaneo delle due formule elettorali) a quello esclusivamente proporzionale per l’assegnazione dei seggi parlamentari nelle elezioni del 2007 e del 2011 ha segnalato una svolta importante, poiché è stato proprio il sistema misto a trovare il supporto della maggior parte degli esperti russi nel periodo della elaborazione delle prime leggi sulle elezioni dei deputati. Il sistema elettorale misto ha dimostrato la sua vitalità, quando nel 2013 il Presidente russo ha proposto di ripristinare questo meccanismo, così, la nuova legge è stata adottata nel febbraio 2014. Inoltre, nelle elezioni della Duma nel 2007 e 2011, insieme con l’utilizzo del sistema proporzionale è stata applicata la soglia di sbarramento pari al 7% dei voti. Successivamente, nella tornata elettorale del 2016, la soglia è stata stabilita di nuovo al “vecchio” livello del 5%.

- Per quanto riguarda l’elenco degli organi e le cariche elettive, esso è stato ampliato nel 1993, quando la normativa in vigore ha previsto le elezioni dirette del

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Capo dello Stato e di entrambe le camere del Parlamento. Successivamente il numero degli organi elettivi è stato ridotto: il Consiglio della Federazione è divenuto un organo composto dai rappresentanti dei territori russi, designati dalle assemblee e dai governi regionali; mentre le elezioni popolari dei Capi delle regioni sono state sospese per il periodo 2004-2012, durante il quale sono state sostituite con la procedura di nomina presidenziale;

- Nel 2009 è stata esclusa la possibilità del candidato nelle elezioni della Duma di essere registrato sulla base del deposito elettorale (introdotta per la prima volta nel 1999); pertanto, la procedura della registrazione delle candidature prevede attualmente un’unica opzione – la raccolta delle firme a sostegno.

- Per quanto riguarda la struttura della scheda elettorale, nel 2006 è stata eliminata la possibilità di votare “Contro tutti”; l’opzione è stata reintrodotta nel 2014 per le elezioni municipali;

- Le modifiche hanno portato al restringimento della cerchia dei soggetti con il diritto di nomina; dal luglio 2003 soltanto i partiti panrussi ufficialmente registrati potevano partecipare nelle elezioni politiche, successivamente, con il passaggio al sistema proporzionale per le elezioni dei deputati della Duma la possibilità per i gruppi di iniziativa popolare di presentare i candidati indipendenti è stata esclusa; nel 2005 è stata proibita anche la formazione delle coalizioni elettorali (prassi molto diffusa soprattutto durante gli anni ’90);

- Per quanto riguarda l’elettorato passivo, dal 2006, si può osservare la graduale introduzione di nuove categorie di cittadini ai quali è stata negata la possibilità di essere eletti negli organi statali, si tratta di cittadini russi con la doppia cittadinanza o con condanne per reati gravi (il filtro “penale”). Inoltre, la procedura della nomina è diventata sempre più burocratizzata. Mentre i candidati per le cariche sono tenuti a rispettare procedure rigide e requisiti stringenti, la prassi della applicazione delle norme sulla procedura di presentazione delle candidature è ancora poco uniforme, tantoché alcuni esperti hanno ipotizzato che tali disposizioni, vista la possibilità di una loro interpretazione estesa, possono essere talvolta utilizzati come “filtro” per prevenire che alcuni candidati dall’opposizione partecipino alla gara.

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Dunque, riassumendo le osservazioni di cui sopra, a grandi linee si può parlare di due tendenze principali che hanno caratterizzato l’evoluzione del meccanismo di votazione nella Russia post-sovietica dopo l’adozione della Costituzione del 1993.

Innanzitutto, per quanto riguarda il periodo dagli anni ’90 del secolo scorso fino al 2003, si può parlare di un graduale sviluppo dei meccanismi di votazione democratici in conformità con gli standard internazionali e della unificazione delle garanzie generali dei diritti elettorali su tutto il territorio del Paese.

Dopo il 2004-2005, il sistema elettorale misto, così come consolidato dalla normativa precedente, ha subito per ben due volte profonde trasformazioni. Le modifiche che hanno riguardato la formula elettorale ma anche gli altri elementi significativi del sistema elettorale sono state collegate con la riforma più ampia del sistema politico russo che andava a privilegiare le grandi formazioni politiche già inserite nel circuito rappresentativo del Paese. La formula proporzionale e la soglia di sbarramento eccessivamente alta (7%) hanno inevitabilmente portato alla ‘pietrificazione’ del sistema dei partiti e alla sua “cartellizzazione”, con un crescente gap in termini di incentivi ed opportunità fra i quattro partiti rappresentati in Parlamento e i loro rivali. Nello stesso tempo, si è visto un graduale irrigidimento delle regole per la presentazione delle candidature nelle elezioni degli organi rappresentativi sia a livello federale sia quello regionale e la restrizione degli spazi del pluralismo e della partecipazione democratica (si pensa alla soppressione della elezione diretta dei Capi delle regioni russe). Nonostante la liberalizzazione della normativa in materia di partiti politici e il ripristino degli elementi cardine della legislazione elettorale in vigore prima del 2004, le tendenze involutive non sono state rinvertite. Infatti, il ritorno al sistema misto per le elezioni politiche del 2016 non ha portato a nessun cambiamento nella configurazione delle forze politiche, poiché la composizione della Duma è rimasta invariata.

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CAPITOLO III.